韩国社会福利法人的组织特性研究
作者： 高春兰  发布时间：2016-02-16    信息来源： 《社会建设》2015年第2期

韩国社会福利法人的组织特性研究

高春兰

摘要：韩国的社会福利服务大部分是由民间组织提供的，在民间组织中发挥中枢作用的是社会福利法人。随着1997年《社会福利事业法》的修改，民间社会福利运营主体多样化，出现了很多从事社会福利事业的民间组织，尤其是2008年开始实施老年长期护理保险制度以来，很多营利性企业也开展社会福利事业。但是迄今为止，在社会福利服务领域，社会福利法人依然占据主导地位，在社会福利服务传递系统中维持着特殊的民官关系。本文着重考察韩国社会福利法人的产生背景及其历史发展，探讨社会福利法人与政府之间的关系，分析社会福利法人的组织类型和服务领域。

关键词：社会福利法人 福利治理 组织特性

韩国在2012年《社会保障基本法》的修改案中，把社会服务提升到与社会保险和公共救助并列的位置，指出社会服务是“对需要国家和地方政府以及民间部门帮助的所有国民提供福利、保健医疗、教育、住房、文化、环境等领域的保障，通过咨询、康复、照护、信息提供、设施利用、能力开发、社会参与的支援，提高国民生活质量的制度”。在社会服务中，最为重要的是社会政策和资源通过何种主体、何种途径传递到国民。在韩国，大部分社会服务是由社会福利法人提供的，社会福利法人组织在社会福利输送系统中占据重要地位。

一、社会福利法人制度产生背景及其历史发展

韩国在1970年发布的《社会福利事业法》中对社会福利法人从设立到运营都做了相应的规定，但是由此认为社会福利法人制度与《社会福利事业法》同时产生的观点是缺乏依据的。[①] 韩国现代化意义上的社会福利始于朝鲜战争爆发之后。1945年日本投降和1950年朝鲜战争爆发之后，绝对贫困一直是韩国社会的主要问题，贫困儿童、贫困老人、贫困女性、贫困残疾人，所有福利对象问题都可以归结为贫困问题。但因当时韩国经济尚未从战争废墟中恢复，仅靠政府的力量无力解决，当时只能依靠外援团体来解决贫困问题。1970年《社会福利事业法》的出台，进一步规范了社会福利机构，使社会福利法人制度得到强化。因而理解韩国社会福利法人制度的发展历史，有必要以1970年为界，分析《社会福利事业法》出台以前和出台以后的社会福利组织的形成和发展历史。

（一）1970年以前社会福利组织的形成与发展

韩国因日本的长期统治和朝鲜战争，“乡约”、“契会”等传统的相扶相助体系解体，尤其是在1950年朝鲜战争爆发以后，出现了400多万的灾民和460多万的战争难民，当时的政府没有应对如此大规模的应急救济和临时救济的能力。[②]在这种情况下，很多外援团体以宗教、文化、救济、医疗等目的进入韩国。所谓外援团体是不受本部所在国的政府控制，能够在外开展援助活动的民间非营利组织。从韩国1963年制定的《关于国外民间援助团体的法律》第2条规定来看，“外援团体是本部在国外，利用本部的资源，在国内开展保健事业、教育事业、生活服务、灾害救助或者社区开发等从事社会福利事业的非营利社会工作机构。”外援机构是通过支援韩国本地正式机构的方式来开展活动的，因而这个期间涌现了大量的本地救助机构，而本地机构的建立需要按照外援机构的要求设立，由此国外救助机构中使用的社会工作实践方法和技术也随着外援机构的进驻而引入到韩国。在外援机构的帮助下能够形成大量的社会福利组织，其背后渗透着组织设立者追求个人利益的倾向。因为在贫困年代设立救助机构，可以通过外援机构获得大量的救济品，用这些救济品不仅能维持个人及家庭的生存，而且也能获得从事慈善事业的美名。这种私有化倾向即使现在也没有完全消除，很多社会福利法人呈现出个人或家庭所有的世袭形态。[③]

在外援机构的帮助下，韩国救助机构不断增多，1959年韩国民间福利组织的数量来看，救济机构共有645个，其中598个是民间运营，大部分是财团法人，65个的宗教团体运营，只有42个是国家运营的，[④] 因此有大规模外援的资助使民间救济机构得以正常运营，公共部门的投入是微乎其微。虽然政府对社会福利与救济的投入很少，但是政府制定了《厚生机构设置基准令》和《厚生机构运营纲领》以防止机构的乱设。虽然民间部门在社会福利中处于支配地位，但这种民间福利机构不是自生的草根组织，而是在国际人道主义基础上产生的民间组织，国家也不是因为注入了财政资金而规制民间福利组织。

20世纪60年代，韩国政府通过大力发展经济的方式解决绝对贫困问题，也相继出台了有关社会保障和社会福利的法律，也通过1962年宪法修改案明确指出“增进社会保障是国家的义务”。这个时期，国家发布了《生活保护法》（1961）、《灾害救助法>(1962)、《儿童福利法》（1961）、《沦落行为防治法》（1961）等。随着国内经济和社会福利事业的发展，外援机构也纷纷从韩国撤出，依靠外援机构资助而生存的救助机构也面临着很多困难。随着政府加强福利领域的投入，有必要规范社会福利服务组织，需要国家对福利服务的义务、社会福利事业的范围和界限、民间社会福利事业的公共性、社会福利服务者资格、公共福利服务传递系统、对民间福利事业的支援方案、公共福利和民间福利的协调机制等内容进行规范。为此，1970年韩国颁布了《社会福利事业法》，该法明确指出国家和地方政府应该承担社会福利事业的责任，同时为了确保民间社会福利机构的公共性和公正性，对已有的民间社会福利机构赋予了法人资格，设立了社会福利法人制度。

（二）社会福利事业法出台后社会福利和社会福利法人组织的发展

在1970年社会福利事业法制订之前，韩国社会福利机构属于民法规定的非营利法人中的社团法人和财团法人，但是民法上的非营利法人不能把社会福利运营上的特殊性具体化，也无法体现社会福利服务的国家责任和义务。20世纪70年代后半期，外援机构不断撤出韩国，开始出现了利用国内资源开展社会福利服务的机构，国家也扩大了公共救济和社会福利服务的投入，也开始支援民间福利机构。

韩国经济发展理念是“先增长后分配”，由此导致了阶层间、地区间发展不平衡，但这也成为扩充社会福利的机会，产生了一系列解决社会问题的社会福利政策。20世纪80年代，韩国出台了很多与社会福利服务相关的法律，如《社会福利事业基金法》（1980）、《老年福利法》（1981）、《身心残疾人福利法》（1981）、《幼儿教育振兴法》（1982）、《母子保健法》（1986）。1997年东南亚金融危机以后，韩国试图构筑包含社会保险、公共救助、紧急救济为核心的社会安全网，也出台了扩充社会福利服务的法律。

随着社会福利事业的发展，社会福利法人制度也得到了完善。社会福利法人组织的成长历史与《社会福利事业法》变迁史是联系在一起的。在社会福利事业中引入社会福利法人制度的目的是规范社会福利事业的基本事项，保障社会福利对象的生活权利，提高社会福利事业的专门性，构筑社会福利事业的公正、透明的社会福利体系，增进国民福利。社会福利法人是以开展社会福利事业为目的，依据社会福利事业法而设立的特殊法人，从设立阶段开始就有严格的规定。社会福利法人制度成为国家承担福利责任的主要工具，成为公共部门的代行者。通过设立社会福利法人制度，可以确保民间社会福利组织的公共性，把在社会福利传递系统中形成的独特民与官的关系予以制度化，此后社会福利法人组织成为社会福利事业的重要主体。

《社会福利事业法》出台以后，法人的设立需要得到保健福利部的许可，但是1992年随着社会福利事业法的修改，法人许可权移转到省、市地方政府，但是社会福利事业法的内容并没有从民法规定中摆脱出来。1997年韩国对社会福利事业法进行了全面修改，主要修改内容是在社会福利法人内部设立运营委员会，以此来牵制理事会。在1999年的修改案中，对法人章程、理事会成员以及法人财产等方面做了修改。如若要修改法人章程，需得到保健福利部的认可；理事和监事任期为2年，可以连任；任免理事，应向保健福利部报告；理事和监事之间不得有特殊关系；对法人基本财产进行出售、捐赠、租赁、担保、用途变更时须得到保健福利部的同意；法人以收购、捐资等方式获得财产时，须向保健福利部报告；以开展收益事业而获得的利益只能用于社会福利法人组织运营中。在2003年的修改案中规定社会福利法人解散后，其剩余财产应归属于国家或地方政府，从事社会福利事业或具有类似目的的法人可以无偿使用，但原法人的理事或者与其有特殊关系的人不能使用。

2012年12月29日，国会通过了以建立公益理事制度为核心内容的《社会福利事业法》修改案。此次修改案明确了社会福利事业的公共性，指出社会福利事业不是私人领域的活动，作为公共领域的服务应该确保其公共性，依据社会福利利用者的需求提供福利服务是国家和地方政府的责任和义务，规定了侵害服务对象行为的应对措施。在此次修改案中强调了福利法人组织管理人员的资格要求，增设理事会成员，引入外部推荐理事和监事制度，增加了犯有重大性暴力罪犯的人不得担任管理人员和从业人员的规定，社会福利法人组织管理人员犯有人权侵害事项，社会福利法人内部发生集团式性暴力事件时，省、直辖市可以下令解除法人。此外，为了加强对社会福利法人的监督和管理，记录和公开法人理事会的会议记录作为义务事项。通过社会福利事业法的不断修正，社会福利法人组织也有了很大的发展，在社会福利服务传递系统中发挥重要的作用。

二、社会福利法人组织与政府关系

社会福利服务的输送体系大体可分为公共和民间部门。公共部门包括中央政府和地方政府等公共机关的活动和领域，民间部门包括营利和非营利部门的非公共主体的活动和领域。一般来说，在社会福利服务中论及公共和民间关系时，民间部门常常指从政府和市场中分离出来的民间非营利主体，有时称为独立部门（independent）或第三部门(the third sector)。公共和民间部门之间的关系依据不同的标准划分为不同的类型。

（一）公共和民间部门的关系类型

在公共和民间部门的关系类型研究中最为典型的是吉得隆（Gidron）划分法。他依据社会福利服务的资金供给和传递方式，把国家和非营利组织之间的关系分为四种类型。第一是政府支配性模型(Government Dominant Model)，政府在社会福利资源筹集和服务传递过程中起支配作用，承担社会福利服务的财政支援和服务输送者的作用。第二是第三部门支配性模型(The Third-Sector Dominant Model) ，非营利部门在服务资源和服务传递过程中完全排除政府资源，发挥主导性作用。第三是双重模型(Dual Model)，政府和第三部门在各自领域发挥社会福利服务的财政和输送作用，具有比较独立和自主的财政和服务传递系统。第四是合作模式(Collaborative Model)，即政府承担财政负担，非营利组织发挥服务传递功能，依据政府财政支援程度和非营利组织自由裁量权及协商能力，其合作关系也有所差异。非营利组织不具有协商能力，没有自由裁量权，只是执行政府指定项目的是合作代行关系（Collaborative-vendor），而非营利组织在服务项目开发和管理方面具有相当多的自由裁量权的是合作伙伴关系(Collaborative partnership) 。[⑤]

沙拉蒙和安海尔（Salamon & Anheier）依据政府的福利支出程度和民间部门的规模作为分析变量，指出了两个零和（zero-sum）关系和两个合作关系。零和关系有政府福利支出规模越多，民间部门的规模相对萎缩的社会民主主义模式和与此相反的自由主义模式。在合作关系中有伴随政府社会福利支出的减少而民间规模相对小的国家主义模式和与之相反的组合主义模式。[⑥]

在社会福利领域强调公共和民间部门的合作关系是因为政府、市场、非营利部门在各自行为中都有局限性，公共部门因其规模大、官僚性强而导致服务供给的非效率性，即所谓的“政府失败”，而营利部门在供给社会福利服务公共产品时也会导致“市场失败”。对民间非营利组织的期待就是能够补充政府和市场的失败。在众多的政府和非营利部门之间关系的类型化研究中，各国共同关注的问题是如何构筑政府和非营利部门的合作关系，虽然各国社会服务中的公共和民间的合作关系显示出多样化的形态，但是构建公共和民间部门的伙伴型合作关系越来越受到重视。

（二）韩国社会福利法人组织和政府之间合作代行关系

韩国政府为强化社会福利事业的公共性，对民间社会福利机构赋予了法人资格，进而形成了社会福利法人制度。社会福利法人是依靠为公益而捐资的财产为基础开展非营利事业，具有财团法人性质。社会福利法人因有个人出资，所以属于私法人，但因从事非营利的公益事业，因而又属于非营利法人。社会福利法人开展章程规定的事业，通过利用设施和生活设施开展儿童、老年、残疾人、妇女等福利事业。社会福利法人和与一般非营利法人的区别在于社会福利法人能够从国家获得财政支援，开展国家委托事业，同时为了筹集更多的福利资源，可以开展收益性事业，向服务利用者收取部分费用。

韩国的《社会福利事业法》以及相关的服务法中明确规定对国民承担社会福利服务是政府的责任，但是政府不是直接提供各种具体服务，而是通过财政资源的方式，把这一事业和责任委托给民间社会福利法人组织。从社会福利机构的资金结构中可以看出在社会福利法人组织中公共资源所占的比例。据2009年保健社会研究院的调查统计，在社会福利法人资金构成中76.1%来自政府、捐赠金占7.8%、个人负担比例占7.6%。利用设施的社区综合福利馆的资金构成也表现出相似的特点。综合福利馆的资源包括政府补助金、个人投入、捐赠金、收益资金等，从资金构成来看，政府补助金占56.2%，捐赠金12.8%，收益资金15.7%。[⑦]

国家或政府设立的福利机构，通过签订合同方式委托给民间福利法人，而政府提供资金并规制社会福利法人。从政府的指导与监督来看，《社会福利事业法》第51条规定，保健福利部及道、市、区对社会福利机构负有监督、管理责任，必要时要求提交相关业务资料，也可以派遣所属公务员到法人事务所或机构进行询问。在1999年在《社会福利事业法》改革案中规定以后每三年对社会福利机构进行评估，从2014年开始进行了第6期评估（2014-2016）。通过评估，提高社会福利机构运营效果，提高社会福利服务质量。

在社会福利服务中，政府和民间部门若要保持合作伙伴关系，就应该保障民间社会福利机构运营的自主性和独立性，尤其是对组织运营赋予独立性是激发民间社会福利机构积极性和创意性的重要因素。但韩国社会福利法人组织运营的独立性和自主性显得薄弱。其原因主要有三，[⑧] 其一是地方政府部门对民间社会福利法人组织的独立性认识不足，把社会福利法人组织视为下属机构，把机构运营者也视为自己的部下。如对机构业务进行变更时，主管部门未经运营者的同意变更服务项目，机构的服务对象也是由政府主管部门选定，即使是非常了解受助者的困境，福利机构也无权把其纳入服务范围。其二是社会福利法人组织的创意性、示范性不足。政府每年都发布《社会福利机构管理指南》和《社会福利法人管理指南》，机构运营者按照指南中的规定开展业务就不会收到责难和批评。指南中没有规定的项目是得不到政府资金支持，对机构而言，即使没有动员社区资源开展服务项目或者没有依据社区特点自主开发项目也不会受到道德上的谴责，更也不会受到法律的约束，机构运营经验越丰富的责任人越有按照指南开展业务的惯习。其三是社会福利法人对政府财政的依赖。大部分社会福利法人组织依靠政府提供的资金开展社会福利服务事业，在制订和执行预算过程中难以保障其自主性。尤其是2005年开始实施社会福利财政分权化以后，中央财政以整笔补助金形式向地方正划拨社会福利费用，地方政府在福利领域的投入拥有更多的裁量权，而社会福利机构则在财政上更加依赖地方政府。社会福利法人即使创造性地开发了社会福利服务项目，但因为地方财政的不支持或支持力度不足，很难完成自主开发的项目。

韩国的社会福利法人从表现形式来看，国家提供财政资源，民间组织提供具体服务的合作模型，但社会福利法人是政府的从属机构，发挥政府代行者的功能，与民间自发的积极参与的市民社会是有一定距离的。政府和民间社会福利机构之间的关系是垂直的等级次序，民间自主运营体系难以形成。[⑨]

近年来，保健福利部为了提高社会福利法人的透明性和专业性，提高社会福利服务质量，对《社会福利事业法》进行了修改。同时也提出把政府和社会福利法人之间的从属代行者关系逐渐转化为合作伙伴关系，为此让民间部门参与公共部门的决策过程，政府也对民间部门提供财政支援和必要的规制以及各种咨询和指导，提高其公共性，政府也要作为服务的供给主体参与到社会福利服务中，强化其增进国民福利的责任。

三、社会福利法人组织的理事会

社会福利法人是组织性存在物，须有代表法人的理事或由理事构成的理事会进行决策和运营。在以营利为目的的企业中，大量的股东对CEO或企业管理层进行监督和牵制，董事会的作用没有凸现出来，但以非营利为目的的组织，不受商品或资本市场的影响，也不存在像股东那样的利益当事人，对组织绩效评估也没有明确的评估主体和评估方法，因而很难具有像企业那样的有效的治理结构。因而在非营利组织中，理事会的作用显得非常重要。

（一）非营利组织理事会的功能

西方学者对非营利组织理事会功能和作用做了很多实证性研究。非营利组织的理事会具有决定组织运营政策的内部功能和把组织与外部环境相联系的外部功能。阿克塞尔罗德(Axelrod)认为非营利组织理事会的功能和作用是确定组织使命、选择和监督机构行政责任人、制定未来计划。[⑩] 绍尔茨（Soltz）认为非营利组织的理事会功能是选择及评价行政负责人、代表机构信用，以机构代表或代言人的身份开展活动、定期评价机构开展的服务项目、在与其他机构或社区进行沟通时，坚持本机构立场，发生冲突时可以作为主体参与起诉和抗诉活动。[11] 英格利斯（Inglis）对非营利组织理事会成员为对象，对理事会作用进行调查并做了要因分析，其结果是战略活动、组织运营、资源计划是理事会最重要的功能。战略活动是确定组织的使命和远景规划、巩固组织基础、开发和评估组织的长远规划。组织运营是开发服务项目、传送具体服务、协调利益当事人的利害关系。资源计划是制订财政政策、分配资金预算、聘用专职职员等。三者相互联系，战略活动注重外部和未来取向的活动，组织运营注重内部活动，而资源计划注重内部和外部联系。[12]

在理事会与组织绩效关系方面，卡伦、克莱因、廷科尔曼Callen, Klein ， Tinkelman)认为理事会成员的活动对组织绩效产生重大的影响，尤其是理事会内部设有财政、执行、对外合作等部门委员会的非营利组织比起没有部门委员会的组织相比，开展的活动更加积极和丰富多样，组织运营更加有效。[13] 管理者和理事会所采取的战略取向不同，组织提供的服务效果也会有差异。理事是否拥有共同使命、是否积极参与组织发展战略的制订和实施与组织绩效有相关关系。[14] 因此，在非营利组织中，理事发挥的作用直接与组织成败相关。

（二）韩国社会福利法人的理事会结构和功能

理事会是社会福利法人的运营主体，理事会依据法人设立的理念和目的，决定组织的主要政策和运营方向，对机构运营效率效果负责。社会福利法人组织的成效与理事会的作用是有密不可分的。

社会福利法人作为非营利组织，其理事会的作用也是非常重要的，但很多学者认为韩国社会福利法人理事会的活动和作用多是流于形式，没有发挥应有的作用。个人出资设立社会福利法人组织，设立者往往把自己亲属或与自己有交情的人吸纳到理事会中，有时对社会知名人士或相关领域专家赋予理事头衔，进而形成理事会。这样组建的理事会难以发挥实质性作用，仅仅成为形式上的摆设。

民间组织利用国家投入的资源从事社会福利事业，社会福利法人组织内部不断出现诸如虚报入住人员数量骗取政府补助金、滥用捐赠金、克扣员工工资等现象，虐待老人、残害残疾人、性侵犯儿童的事件也屡屡发生。随着社会福利环境的变化和组织内部不断出现的问题，改善社会福利法人组织的内部结构，引入公益理事制度，强化理事会作用的呼声骤然升起。

2007年政府向国会提交了以建立开放性理事会，引入公益理事和外部监事制度，增强社会福利法人组织透明度和公共性为主要内容的《社会福利事业法》修改案，但当时并没有引起很多市民和社会的关注，而经营社会福利法人组织的代表则认为设立公益理事将会限制法人经营的自律性，侵害法人财产，是一种民粹主义和违宪之举。也有代表认为政府修改案把在及其艰难环境中依然坚持为弱势群体服务，为社会奉献的社会福利法人代表和经营者视为搞不正之风、触犯法律的恶人。《社会福利事业法》修改案因不同利益群体的矛盾冲突而未被通过。直到2011年，以光州仁和学校事件为素材而拍摄的电影“激愤”上映以后，提高社会福利法人透明度和公共性的要求再次被提及，也成为修改《社会福利事业法》的契机。[15]

2011年11月29日，国会通过了以引入公益理事为核心内容的《社会福利事业法》修改案。修改案规定，理事会成员由原来的5人以上改为7人以上，须有两名监事。在理事会成员中，1/3以上是由社会福利委员会或地区社会福利协议会推荐的2倍以上的人群中选择。理事会成员中，与出资者有特殊亲属关系的人（对有特殊关系的人在实施令中另有规定）不能超过1/5，理事任期为3年，监事任期是2年，可以连任。监事不能与理事有特殊关系，也不能从有特殊关系的亲属中产生，监事中1人必须在有法律或会计知识的人中选择。理事除了担任本机构负责人之外不能兼任本机构职员，监事不能兼任本机构的负责人或职员。为了防止公务员和社会福利法人之间的串通，在此次修改案中增设了在社会福利领域工作的6级以上公务员，在退休两年之内，不得在退休前3年工作的地方政府管辖的法人机构担任理事的条款。为了提高社会福利法人运营的透明性和公共性，在此次修改案中又规定社会福利法人召开理事会时，须在10日之内把理事会会议记录在法人机构网站和市、区政府网站公开3个月。

四、社会福利法人的组织类型与服务领域

（一）社会福利法人的组织类型

社会福利法人根据所从事的业务可分为设施法人和支援法人。以设立和运营社会福利机构为目的而设立的为设施法人，按其使用形态，可分为生活设施和利用设施。生活设施是具备居住环境和条件，有专人提供日常生活起居的机构，如老年福利院、孤儿院、残疾人福利院等。利用设施是社区居民可以利用的各种福利设施，如社区综合福利馆、老年人日托护理中心、残疾人综合福利馆、课后教室等。支援法人是利用出资和收益资金支援社会福利事业的法人。[16] 如韩国大企业一般都建立福利财团，用于社会福利事业，履行企业的社会责任，如韩国三星财团前任董事长李建熙用个人资产建立的三星福利财团、每年把企业利润的10%用于支援福利事业的依恋福利财团等。截止到2013年9月，社会福利法人组织共有1744个，其中设施法人1497个，支援法人247个。[17]

(二)社会福利法人的服务领域

社会福利法人从事的事业主要包括老年福利、农渔村福利、儿童福利、残疾人福利、精神保健、单亲父母福利、婴幼儿福利等事业。在各个领域设有生活设施和利用设施，开展咨询、康复、保护等具体福利服务项目（参见表1）。

从社会福利法人运营的种类来看，老年设施占32%，占的比重最多，反映了老龄化急剧发展的倾向。其次是残疾人设施，占25.%，儿童福利机构占20%，因而老人、残疾人、儿童三种服务机构占社会福利法人总数的68.6%。此外，社区综合福利馆占6.2%。[18]

表1 保健福利部主管的社会福利机构种类

资料来源：根据《2014年社会福利机构管理指南》整理。

经过数十年的发展，社会福利法人无论就其数量还是服务领域都有了巨大的发展，但还是有很多问题没有完全得到解决，如社会福利法人组织的地区分布、政府对社会福利法人组织的过多的规制、政府补助金分配的不合理、指导管理专门性的不足和客观性标准的缺乏以及服务项目和服务对象的不平衡等。对此很多学者的研究中也提出了相应的对策建议，如合理安排福利机构的地理位置和分布，防止重复利用和无法利用，保证地区之间的平衡；积极吸纳社会福利专业人员，改善从业者待遇；开展适应社区居民需要的福利项目，提高机构效益；最大限度地动员福利资源，增强社区居民参与意识和参与能力；以个案管理为中心，提供适应个人和家庭生命周期的整合性服务。

The Organizational Characteristics of Social Welfare Corporation in South Korea

Gao Chunlan

Abstract: Most of the social welfare services are provided by the Non-governmental Organizations (NGOs) in South Korea. Social Welfare Corporation plays a central role in the NGOs. With the modification of Social Welfare Law in 1997, the main body of social welfare operated by the NGOs has diversified, which leads to the development of NGOs engaged in social welfare. Especially after the implement of the elderly long-term care insurance system in 2008, many enterprises started to carry out social welfare. But till now, Social Welfare Corporation still maintain the dominate position in the field of social welfare services and maintain a special relationship between the government and the citizens in the service delivery system of social welfare. This paper focuses on the background and the history of the development of Social Welfare Corporation in South Korea, explores the relationship between social welfare corporation and government, and also analyses the type and service areas of social welfare corporation.

Key words: social welfare corporation; welfare governance; organizational characteristics