韩国社会服务供给体系的发展：社会经济模式的理论背景和政策意义
作者： 韩东祐  发布时间：2016-02-16    信息来源： 《社会建设》2015年第2期

韩国社会服务供给体系的发展：社会经济模式的理论背景和政策意义

韩东祐

摘要:在韩国开展的关于社会服务供给的讨论不是侧重于社会服务本身的功能和作用，而是注重社会服务传递方式的效率和创造新就业岗位等短期效果。如果说社会服务供给的制度化是把社会保障体系改变为具有收入和服务保障的两个轴心的结构，那么这两个轴心就像《社会保障基本法》所提出的实现同一目标的两种方法的差异。社会服务供给不是单纯把生产出来的服务进行传送的技术过程，而是包括生产服务的资源、生产和传送服务、规则等所有服务供给过程。若把社会服务供给体系视为服务供给的所有过程，那么应该考虑把制度中被排除的领域吸纳进来。为了把制度外的因素纳入到社会服务供给过程，需要把一部分社会经济领域供给体系的构成要素纳入到制度内部或者建立与社会福利制度相区别的强化社区福利供给体系的政策。增强社会企业、合作组织及其他社会经济领域行为主体的力量也是建设以社区为基础的社会服务供给体系的政策选择之一。

关键词：社会服务；社会经济；福利供给；治理

韩国试图通过修改《社会保障基本法》构建以收入保障和服务保障为核心的整合性社会保障体系。若原来的社会保障体系是以收入保障为中心的制度，那么修改《社会保障基本法》以后，新的社会保障体系是应对新社会风险，满足国民普遍福利需求的以社会服务为核心的综合性社会保障体系。现在韩国的社会服务供给方式主要是以政府财政为基础，利用民间服务组织来扩大消费者的选择权。这样的社会服务反映了政府应对新社会风险，同时把社会服务领域培育成一种产业以解决就业问题的政策意识。尽管如此，过度的以市场为中心的社会服务供给，因不能灵活利用民间组织的自主性和共同意识而有可能受到批评。本文利用社会经济模式，提出市民自主参与的有效的社会服务方案。

一、社会服务供给体系的理论脉络

最近，人们对社会服务供给体系的讨论是从两个“现实”脉络中展开的，一是针对新的社会风险国家所采取的综合应对方式，即把社会服务予以制度化，使社会保障系统变为具有保障收入和服务保障两个轴心的结构；二是为解决收入两极分化(主要针对低收入群体为对象)创造就业机会。在韩国，社会服务制度化是建立在提供新的就业机会和解决收入两极分化的基础上，体现了整合社会服务需求和创造新的就业机会的意图，即在一个体系内整合两个因素的政策意图。

（一）应对新的社会风险策略

20世纪90年代以后，所谓新的社会风险冲击着福利国家的制度缺陷。福利国家的危机在其发展初期已经潜伏在内，其实这不是制度上的缺陷，而是由外部冲击造成的。任何制度在其建立之初总是要依赖政治社会环境，若政治社会环境发生激剧变化，支撑之一制度的合理性就会降低。急剧的政治社会变化引发新的社会风险并威胁福利国家制度合理性，而这种变化使福利国家回到发展初期的可能性比较低，因而有必要改变或完善支撑福利国家的制度基础。

应对新的社会风险的战略与福利国家社会保障体系改革之间有着密不可分的联系。原来的社会保障体系是以公共救济和社会保险为核心的救助低收入阶层（或潜在的低收入层）的方式构建的，而新的社会风险应对方式是把社会服务提升到与原来的保障收入同一的制度层面，构建包含收入保障和社会服务制度在内的社会保障体系。《社会保障基本法》第三条把社会保障定义为“从生育、养育、失业、高龄、残障、疾病、贫困、死亡等社会风险中保护国民，保障国民生活质量所需的收入和服务的社会保险、公共救济、社会服务”。以公共救济和社会保险为核心的传统的社会保障体系采用现金转移策略，而社会服务制度采用的是人性化服务战略。[①] 如果说以收入保障为主的社会保障制度目标是保证经济最低水平，那么社会服务则与保障日常生活的安全有关。从本质上说，以人性化服务为基础的社会服务是通过人际关系提供服务的，与根据资格(eligibility)提供给付的项目不同。社会服务依据服务人员的工作熟练度、人格、信仰等个人因素，依据服务人员与服务对象之间的关系，依据提供服务环境条件，提供不同的服务，其服务要素都有所差异，因而用统一的、标准的内容和方式难以提供服务。此外，社会服务是从以人类社会的关系中衍生或通过人际关系解决问题为对象的，因此与货币或服务的等价交换为目的的市场理念不同，具有用亲密(intimacy)、信任(trust)、互惠(reciprocity)等价值来补充非正式和非合理的方式进行交换的特点。社会服务的这些特点，说明其供给体系与服务内容同等重要。

目前，在韩国与社会服务供给有关的讨论不是在福利国家宏观环境下的社会服务的地位或功能，而是作为标准化和普遍性要求的社会服务传送方式的有效性和就业机会等成果（或评价的方法）。即使认同社会服务是对新的社会风险的综合应对方式，但对社会服务供给的讨论应该掌握社会风险的根本原因，改变其风险的本质属性，提高社会的健康发展等。如果社会服务供给制度化是把既有的社会保障体系改变为收入和服务保障两个核心，那么这两个核心就像《社会保障基本法》所明示的实现一个目的（从社会风险中保护国民，提高国民生活质量）的方法上的差异。

（二）创造就业机会

作为解决收入两极分化，创造就业机会战略的社会服务供给本身与社会服务的本质属性是没有联系的，即使有也应该很小。从历史上看，社会服务的扩大在每个国家根据政治、经济、社会条件的不同而表现为不同的轨迹。在韩国，社会服务发展具有为低收入阶层创造就业机会的市场属性。[②]

韩国的社会服务制度表面上看是以双职工家庭体系为前提的。在公共领域，服务产业的发展可以解释为有一份好工作的双职工夫妇的再生产劳动（家务）转嫁到低收入未熟练女性劳动者和跨国移居女性劳动者。这种认识是与用劳动权的肤浅认识来解释社会福利问题相关，即依据“预想工作的人都能工作”的福利国家的完全雇佣论，把照护和家务劳动编入到产业领域，把非正式的非理性的日常生活空间的自我劳动转换成经济理性支配的他律性劳动。若双职工体制普遍化，那么家务不再被认为是家庭成员共同的责任，雇佣低收入女性来可以代替家务劳动。从就业观点看，社会服务是否能够创造出很多体面劳动（decent jobs)、这一领域的雇佣稳定性能否维持平均水平、通过这样的就业机会能否稳定地提供社会服务等，都是值得探讨的问题。

实践证明，如果通过经济增长来提高整体收入，那么产业结构也从以制造业为中心发展为以服务业为中心的结构。以服务业为核心产业结构的形成是由市场对服务需求的增加、制造业和服务业之间的劳动生产率（或工资）的差异、社会结构的变化等多种原因造成的。在韩国，截止到2011年，服务业就业率达到了67.3%，比20年前增加了20%。[③]但是韩国服务业的劳动生产率只不过是制造业的40%，先进国的30～50%的水平。这说明社会服务领域还有创造新的工作岗位的空间。在不断增加福利需求中，把服务供给与就业机会联系在一起，能够克服政府财力的有限性，同时通过创造就业岗位，缓解收入的两极分化，因而社会服务是非常有吸引力的领域。社会服务是属于劳动密集型产业，就业效果比较大，而且政府还认为社会服务业能够改善公益性服务的供给，提高低收入家庭的收入，因此政府一直扩大投资以推进社会服务市场的形成。换句话说，社会服务领域的工作岗位是在去工业时代制造业产业结构调整的出口，也是应对新社会风险的战略。社会服务制度化在现实中成为“缓解就业危机的投资策略”。[④] 但是社会服务领域内新增的工作岗位与现有的服务产业中的工作岗位在职业特点和工资结构等方面是有差别的，由此在产业内部形成了分段的劳动市场，劳动生产率、附加价值等方面没有出现所期待的成果，反而因大批的低工资岗位的出现，产生就业不稳定和收入两极分化等消极影响，这些观点在理论上已被论证 [⑤]或在经验上得以证实。

<图1> 社会服务供给的环境

二、社会服务供给现状

目前，韩国的社会服务供给处于从社会服务市场的形成向稳步进入产业领域的初期阶段。通过《社会保障基本法》的修改，社会服务范围也从原有的教育、保健、社会福利、环境、文化等5个领域扩大到就业和居住包括在内的7个领域（参见表1）。因此作为一项制度，社会服务成为几乎与政府内所有部门联系在一起的政府事业。到2013年，社会服务由15个部门通过7种事业（照护等日常生活支援、咨询、康复和保健、社会参与支援、文化体验、认知发展和学习支援、住房支援和辅助设施租赁）来推进的。

根据社会服务领域的各种经济指标和就业指标的调查分析，2010年韩国的社会服务产业销售额、工资份额、从业人员参加社保率等都比整个产业的平均值低很多，从业人员的就业稳定性也非常低。[⑥] 对统计厅资料进行深入研究的结果表明，到2010年为止，社会服务机构数量虽达到287,056个，占全部产业的8.6%，但其销售额只占4.0%，每个机构的销售额只达到整个产业平均值的40%左右。销售额与人工成本比率的整个产业平均值是10.4%，而社会服务机构的人工成本比率是46%；整个产业人均年薪2,500万元左右，但除去社会服务领域中体现规模效应的教育及与能力开发有关的服务和健康有关的服务外，人均年薪只有1,500万左右。同时提供社会服务的机构中47.6%个体经营，其营业额占全部的23.1%，从业人员占27.1%，人均年薪只不过是1,400万左右。[⑦]

<表 1> 社会服务在法律领域的变化

资料来源： 李哲善、朴世京、权肖日（2013）《作为亲市民的政策即社会服务的扩大就业机会战略Ш》，韩国保健社会研究院。

总之，韩国社会服务产业还不足以形成规模经济，每个企业的生产率和效率也比较低，也不能够保证提供持续的服务。同时社会服务业的就业质量也被评价为比较低。这是因为同时追求提供公益服务和创造就业机会的两个目标，使得社会服务制度本身的目标不明确而导致的。通过社会服务创造就业机会的战略与金大中政府的用“生产性福利”来推行公共事业和创造社会工作岗位，创建社会企业来创造就业机会的政策有异曲同工之处。这一系列的政策可能对工作岗位的增加做了些贡献，但是以高质量的就业来解决收入不平等和两极分化方面很难得到肯定的评价。

有些学者用社会服务能够创造就业岗位的做法提出了批评，认为社会服务是作为“渗透在社会关系中的需求提供的工作岗位”实际上“忽视了基于社区组织个别化、差别化的服务”。[⑧] 社会服务的需求是由新的社会风险引起的，而这些风险则与市场为前提的产业结构的变化有关。把资本主义市场经济本身造成的问题用资本主义市场机制来解决，这本身缺乏内在的逻辑性，而且也缺乏可持续性。换句话说，与社会服务供给有关的现实问题不应该是通过提高服务的生产性与效率性等技术调整来解决，而是通过改变社会服务供给自身的本质属性来解决。

三、社会经济领域：基于相互依存的社区福利供给主体

（一）社会经济：广义的理解

社会经济作为经济行为主体具备一定形式和规范是始于18世纪，而这个时期也是讨论市民权比较活跃时期。[⑨] 随着市民结社权力得到保障，社会经济组织的组织化也得到不断发展。若现代意义上的社会企业或非营利组织可称为社会经济的代表性结社体，那么以经济行为主体为中心的社会经济可称是20世纪以后，特别是第二次世界大战以后新登场的领域。[⑩] 社会经济的核心在于把构成这一领域的组织置于更广泛的政治经济环境下，进而识别和评价这个组织的经济生命力。因此，社会经济理论分析的是人的行为怎样受到社会道德、伦理、人本主义哲学的影响。

社会经济一般理解为私人领域和公共领域之间的第三领域，由社会企业、合作社、非营利组织、慈善组织等组成。对社会经济的认识是20世纪以后资本主义社会经历的市场失灵和政府失败而产生的替代性领域，从历史上看，是比工业化或近代国家更早形成的自发的领域。从这样的观点来看，社会经济不是与国家或市场竞争的关系，而是按照与这个领域不同方式和原则运转的领域。所以国家或市场领域也可能存在具有社会经济特性的行为。

<图2>是以经济行为主体为标准而划分的，社会经济在第三领域中相对靠近市场。在社会经济领域中，作为经济行为主体，比较正式的组织有社会企业、社区企业、合作社、行业工会、信用合作社等，相对较低的组织有慈善团体、义工组织、市民团体、社会俱乐部等非营利组织和团体。

市场领域和国家领域出现逐渐向第三领域扩大的倾向，而第三领域则出现向市场和国家渗透的倾向，领域间的渗透在各个层面上都有扩大的趋势。福利国家把民间的非正式领域通过制度合理化，以此想要扩大对市场的控制。反之，市场通过代替国家的作用来扩大其领域，通过服务产业的扩大把民间领域商品化。同时作为国家主导的公益性服务的受托者，民间领域的作用也不断扩大，作为履行企业社会责任的主要合伙人，市民社会的非营利组织可能更加活跃。这样的趋势使经济行为的三个主体不断扩大其共有的领域。

<图2> 经济的三个领域

社会经济的运行原理与市场或国家是不同的。社会经济作为扩张的自我(expanded ego)，是以家庭和社区为基础的，其物质和服务的交换不受市场利润动机的影响或国家的控制，而是依靠信任和互惠为基础而形成的。[11] 从这样的观点来看，社会经济是把社会资本的构成因素当作核心运转机制来利用的，因而容易动员和整合社区内在的力量，从而个人或家庭的问题通过社区的力量得以解决。金永钟在福利供给替代模式的研究中，认为社区福利体系的主要功能是居民参与和共同体意识的融合机制，以国家和市场为中心的社会福利服务有可能弱化通过个人和家庭非正式网络而提供资源的能力。国家和市场这样庞大的公共结构可能会使私人结构边缘化，而缓解这种倾向的是中间组织，如邻居、宗教、自发的结社，因而有必要强化这些组织的作用。[12] 金永钟把社会服务供给体系分成规制者(regulators)、财政供给者(financiers)、服务生产者(suppliers)、消费者(consumers)等4个方面并提出了4个模型，指出其中“共同体模型”不是依靠产业体系来说明的，这个模型是“基于社会资本理论、幸福经济学、社区共同体理论等视角介入的新观点的转换为必要前提”。[13]

（二）社会经济领域的交换：用信任消除信息的不对称

社会经济领域的交换能够有效克服市场领域的信息不对称。市场交换是对商品或服务的等价为前提，而供应商比消费者拥有更多关于商品价格的信息。这种信息不对称降低了消费者的需求，从而减少了市场中的交换。追求利润的卖家会适时刺激消费者的购买欲或宣传其商品质量，欲消除因信息不对称造成的交换障碍。通过追加信息，不对称状况消除，那么在市场上形成均衡价格，而这个价格使交换成为可能。但是市场上的大部分供应商都有利润动机，所以容易面临道德风险，具有把商品价格比正常合理价格设得偏高的倾向。

由国家提供或补助社会服务供给资金时，消费者群体也会面临道德风险，如把需求比实际夸大。这时供应者对消费者的需求信息掌握的相对少一些，对夸大的需求无法正确判断，因而会造成供大于求。供应者因消费者夸大的需求而提供过多的服务，而消费者则比合理的价格更高的价格购买服务。这两种情况都造成市场的非效率性，是市场失灵的重要原因，也是其结果（参见图 3）

<图3> 信息的不对称和道德风险

相互依存的社会经济行为主体是没有利润动机或即使有利润也不向内部成员分配，所以面临道德风险的可能性相对少一些。服务供应者与消费者没有明确区分，且因互惠性原则，在消费者和供给者的地位周期性变换的社区里，消费者没有理由夸大服务需求。通过人际关系提供人性化服务的社会服务，其服务质量的信息不对称与市场一样，供给者比消费者掌握更多信息，但消费者已经对供应者积累了基本的信任，而供应者也因利润动机相对小也不会设定高价，最终会按正常合理的价格成交（图 4）。

<图 4> 社会经济领域的交换

在社会经济领域内，因个人的道德和能力，组织的技术发展水平的不同也有可能面临道德风险，但这不是社会经济领域内的特殊问题。只是比起市场或国家，社会经济领域其正式性、专门性相对低，面临道德风险的可能性也相对低。社会经济领域的组织机构比起市场或国家领域要求更高的道德水平，这是因为这一领域的资源与组织身份联系在一起，且基于主动性和利他性而形成的。因此作为消费者和作为支付方的政府通过对供给者的社会监督(social audit)继续维持业已建立起来的关系，而供给者对消费者和政府提供关于服务内容和质量的信息，履行自己的责任。

四、社会经济方式的社会服务供给

（一）构建社区为中心的福利供给体系

基于社区中心的福利供给不是在行政集权化和分权化之间选择某种节点。在以社区为中心的福利供给模式的讨论中，虽然有把“社区”理解为“中央”或“中央政府”相反的倾向，但这里的社区应理解为经济的理性和制度的合理性共同支配的与“制度领域”相应的空间。从这个意义上说，社区是再生产的劳动空间和自救劳动的空间，也是相互依赖原则支配的生活空间。因此，作为福利供给基础的社区不是作为公共行政的对象而结构化的行政区域，而是以个人、家庭、非正式网络交织在一起且以相互依存的方式构成的市民社会。在福利供给中，以社区为基础的意义在于它不是地方的行政自治，而是在调动和组织福利资源时，掌握社区内在的力量，建立符合这种社区的供给体系。社区按照福利供给方式可以分为以制度和项目运转的制度领域和以生态原则运行的地域领域；为解决问题而提高能力的生产领域和已有的能力有效传递的领域等。近年来，在韩国以社会合作社等社会经济组织为社会服务供应者的观点可以说是很有意义的尝试。当然，在过去也实行过利用社会企业实现提供公共服务和创造就业岗位为共同目标的政策，从形式上看，目前这一政策也比较适用，但从市民社会的观点看，这样的尝试是国家建立制度之前已经存在过，并且社会经济领域相对发达的欧洲国家很早之前就有这样的尝试。

<图5>是把社区内的福利供给力量从两个轴心交叉点开始依据距离远近而安排的图，由图可以看出，韩国的福利供给体系主要分布在制度领域内的生产和传递上，即使存在基于社区的社会经济领域的组织，但也都是从事以各种项目为基础的事业。

进入21世纪以后，韩国社会为了提高社会福利服务的能力，不断改善服务输送体系，其焦点是有效调整处于制度领域的服务单位。有效改善服务输送体系是建立以“需求为中心”的服务输送体系。个人和家庭是构成社区的条件，如果认识到因社区条件的变化使个人和家庭的条件行为也会发生变化，那么基于社区的福利供给目标应是重建健康持续的社区。

在社区内，以非货币交换方式解决问题的朋友会或俱乐部等会员组织、因地理位置的限制仍留存的换工传统以及血缘关系等几乎都不包括在服务供给体系内，预想组织这一领域的力量的努力，目前来看非常微小或者处于试验阶段，甚至有些制度领域内，保健福利部服务输送体系之外的组织也都排除在综合服务输送体系之外。

在服务供给中，政府和地方政府的作用非常重要，基于社区的福利供给体系也很需要政府的财政支援和行政支援。没有认识到社区的内在力量是服务供给体系的重要因素是来自于制度和程序能够解决所有问题的逻辑误区。对制度的过分依赖容易形成把社会问题只当作制度问题，同时也产生制度问题是通过新建或改善制度能够解决的逻辑误区。因此，若要建立社区服务供给体系，应理解现在的韩国社会的福利供给体系的结构，需要对结构内的各种福利力量重新定位和网络化。

<图 5> 社区的福利供给体系的结构

资料来源：韩东祐：《社区的福利供给体系：社会福利机构的定位与网络》，《韩国社会福利行政学》，2013(3)。

（二）社会经济方式的社会服务供给：政策含义

社会服务供给不局限于传递服务的技术过程，而是包括服务资源、生产和输送、规制等服务供给的全过程。到目前为止，与社会服务供给有关的讨论局限于制度化的社会服务，局限于怎样提高制度效率。[14] 对社会服务供给体系的讨论若包含服务供给的全过程，那么应该考虑在制度化中被排除的领域（参见表2）。

<表2> 社会经济方式的社会服务供给体系结构因素

资源体系：制度化的社会服务领域的资源是由税收、社会保险费、服务费等构成的，而社会经济方式的社会服务供给体系应包括民间自发筹集的资源（资金、人力、设施），如民间的慈善捐款、合作社或社会企业等经济主体的投资金和会费、红利、企业的社会贡献活动、社会义工活动等都是社会服务体系供给体系的资源。

生产和输送体系：民间非营利组织、为社会服务供给而设立的营利法人、个体经营者以外的社会企业、社区等都可能成为社会服务的生产和输送主体。在社会经济方式中，供给者和消费者没有明确区分，因而共同生产和共同消费在理论上是可能的。如共同育儿合作社或应对教育共同体等，他们之间服务的生产和输送都是在内部成员之间自然形成的。

规则体系：与社会服务供给体系有关的最重要的规则就是法律，而在社会经济方式的供给体系中，服务的生产者和消费者自发组成的协会也能成为约束行为的某种规制。在服务供给的规定中，接受服务的消费者有可能选择直接监督供应者，而民间的资源供应者也有可能成为监督和规制服务过程的主体。

为了把制度之外的因素包括在社会服务供给过程，就应把一部分社会经济领域供给体系的构成因素纳入到制度内部，抑或在社会服务制度之外建立强化社区福利供给体系的政策。如扩大社会服务生产和传递主体的政策时，自然引起资源体系的变化，而这个过程有可能变成制度的一部分。还有的情况是，在不改变现行社会服务制度的内容和形式的情况下，使社会服务需求在制度之外予以满足也是很好的方案，如通过强化社会企业和合作社等社会经济领域各种行为主体的力量，构建社区福利供给体系。

翻译：长春工业大学 高春兰

Social Service Provision Systems in South Korea:

Implications on Policy Making

Han, Dongwoo

Abstract：Institutionalization of social service provision in South Korea is based on the strategies of meeting newly addressed demands for welfare as well as mitigating the economic polarization. It tries to integrate both effects: creating demands for social services and jobs which based upon relatedness of human capital and employment that is fundamental assumption of social investment state. Discussions on the social service provision in South Korea have been rather reduced to those of short term impacts of efficiency of social service delivery systems and employment creation effects than those of the function and status of social services within broad context of welfare state discourses. While institutionalization of social service provision intends the change towards two major ways of income security and social service security, these two ways are recognized as the different approaches aim a single goal which is stated in the Social Security Acts 2012. Social services provision is not to be limited as the technical processes of service delivery. Rather it is a concept including total process of resource development, production, delivery, and regulations on the social services. Discussion on total process of social service production system should take into account the excluded spheres of institutions on it. In order to consider the out-institution factors, components of social economy should be internalized into the institutionalization and/or empowered and enhanced community-based service provision capacity is to be the critical issues of social service policies. For example, empowering the various actors of social enterprises, cooperatives, and other components of social economy is one of policy alternatives of building community-based social service provision systems.

Key words: social services in South Korea, social economy, welfare provision, governance

责任编辑：方舒