枢纽型社会组织与社区分层、分类治理研究
作者： 范明林 ，茅燕菲，曾鸣  发布时间：2016-02-16    信息来源： 《社会建设》2015年第3期

枢纽型社会组织与社区分层、分类治理研究[①]

——以上海市枢纽型社会组织为例

范明林 茅燕菲 曾鸣[②]

摘要：社区治理强调在党的领导下，聚集多元力量与资源共同参与和决策社区公共事务，枢纽型社会组织也是其中一个重要力量。以上海的枢纽型社会组织为案例，其基本类型与特殊功能，尤其是枢纽型社会组织与社区分层和分类治理的关系，对当前社会治理有重要意义，同时运用法团主义理论可以来回应案例研究和指出在社区治理过程中，枢纽型社会组织与政府的互动关系走向。

关键词：枢纽型社会组织 社区分层治理 社区分类治理

一、研究的基本问题

党的十八大以来，创新社会治理成为全社会新的共识，而社会组织作为社会治理的一支重要力量，也开始越来越受到党和各级政府关注。国家和地方层面社会组织发展的宏观制度环境客观上已经有了很大的改善，但近年来各地的实践表明社会组织的发展仍面临许多深层瓶颈，这意味着仅仅在宏观结构和制度层面分析仍有较大的局限性，因此在具体运作机制层面还有许多问题亟需厘清。

我国发展社会组织是一个渐进式的增量改革进程。因此，既要处理好社会组织与既有管理架构的有效对接，又要考虑到新格局对未来社会发展形势的有效应对，这就需要在社会组织机制的层面上分析存量和增量、既有经验和新做法、已有结构和新组织形态之间的衔接、共生之道。

“枢纽型”社会组织是明确写入政府文件的一个词语，它是近年来社会组织发展的一种新形式。2008年9月，北京市社会建设大会上推出《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出构建“枢纽型”社会组织工作体系的新思路，并于翌年3月颁布《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，被誉为地方社会组织管理体制创新的重要举措，在全国产生一定影响。

经过若干年的实践，国内有关枢纽型社会组织的研究开始增多，譬如，尹志刚认为枢纽型社会组织体系应该是以“枢纽”为核心，打造成公益理念枢纽体系、公信力枢纽体系、执行力枢纽体系、项目枢纽体系、资源枢纽体系、网络枢纽体系[③]。崔玉开等学者认为枢纽型社会组织的产生来源于政府加强社会管理和社会组织自我发展两方面的需要，具有“政府管理”和“社会自治”的双重属性[④]。

在枢纽型社会组织的理论阐释方面，学者普遍认为枢纽型社会组织在建立、结构和运行方面具有国家法团主义的特征。此外，社会空间理论视角、资本理论、资源依赖视角、理性选择视角和整体性治理视角都在不同程度上解释了枢纽型社会组织的存在[⑤]。目前，枢纽型社会组织与社区治理的关系研究还比较少，而这正是本文所要深入探析的主题，基于中国社会转型以及社会治理的目标取向和制度设计等研究思考的维度，本文探讨的问题是：第一，已有枢纽型社会组织的类型学分析以及它在社会治理中的特殊功能分析；第二，枢纽型社会组织在社区层面上参与治理的路径探讨。

本文研究采用个案研究与访谈法展开具体研究与资料收集工作，选取了8家枢纽型社会组织进行深入详细的调查，分别是：上海科学技术协会、市经济联合会、市商业联合会、上海市静安区社会组织联合会、上海市杨浦区社会组织促进会、上海市浦东新区公益组织项目合作促进会、上海市普陀区长寿路街道社会组织服务中心等，对上述枢纽型社会组织的负责人以及枢纽型社会组织的会员单位负责人进行深入访谈，然后对资料进行科学的分析。

二、上海市枢纽型社会组织类型学分析与功能分析

1、枢纽型社会组织概念界定

枢纽型社会组织是指在党和政府与各个领域中一般社会组织之间发挥着桥梁和纽带功能作用的组织。它将同类别、同性质、同领域、同地域的社会组织联合起来，通过社会组织联合体等多种形式的实践载体，服务和管理系统内或者领域内或者地域内众多的社会组织，从而在政府及其主管部门、枢纽型社会组织以及一般社会组织之间形成一个有效、有序和畅通的有机整体。

在2011年中共上海市委颁布的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》中，明确指出：要充分发挥工会、共青团、妇联和社联、文联、残联等群众团体的桥梁和纽带作用，团结、联系相关领域的社会组织，逐步形成社会组织管理和服务枢纽；鼓励和支持市经济团体联合会、市商业联合会、市体育总会等若干具有枢纽作用的社会组织，搭建社会组织党的建设、业务建设和合作共治的平台，逐步形成社会组织自我管理、自我服务和自律自治的运作机制。

2、上海枢纽型社会组织的基本分布与类型分析

根据上述定义，可以发现在上海市、区县和街镇层面都有此类性质的社会组织，它们分别发挥着程度不同的社会功能。具体分布详见下图。

图1  上海市枢纽型社会组织分布

分析调查资料，发现可以用不同的标准对上海枢纽型社会组织进行分类：

以发挥的功能来划分，可分为：政治类枢纽型社会组织，如市工会、上海市共青团、市妇联，等等；经济类枢纽型社会组织，如市经济团体联合会、市商业联合会、市信息业联合会，等等；学术类枢纽型社会组织，如社会科学界联合会、市科学技术协会，等等；公益类枢纽型社会组织，市残疾人联合会，上海慈善总会，等等。

以行政层级的位置来划分，可分为：市级枢纽型社会组织，如市商业联合会、市残疾人联合会、市体育总会、市科学技术协会，等等；区县级枢纽型社会组织，如静安区社会组织联合会、浦东新区公益组织项目合作促进会等等；街镇级枢纽型社会组织，如长寿路街道民间组织服务中心、浦东新区塘桥社会组织服务中心等等。

以是否具有官方性背景来划分，可分为：官方背景型枢纽型社会组织；半官半民型枢纽型社会组织；民间背景型枢纽型社会组织。具体可用下图表示（详见图2）。

强

●

上海市工业经济联合会

官

方 ●浦东新区科协  

背 ●静安区社会组织联合会

景

● 浦东新区公益组织项目合作促进会

●  

杨浦区社会组织 ●

促进会 长寿路街道民间组织

服务中心

●

恩派公益组织发展中心

弱

弱 民间背景 强

注：上图中用以标注的黑点均系本次研究中曾经访谈过的各类枢纽型社会组织

图2  以官方或民间背景为标准对枢纽型社会组织分类

3、上海不同类型枢纽型社会组织的功能分析

由于枢纽型社会组织位于党和政府与一般社会组织之间的中间位置，它一端上达党和各级政府，而另一端则下联一般社会组织以及相应的社会群体，所以，无论何种类型的枢纽型社会组织，它们一定具有一些共同功能。与此同时，由于枢纽型社会组织形成或缔约于不同的行业、不同的领域、不同的地域，甚至于不同的行政架构，因此，它们也一定具备许多本类型组织所特有的功能。

研究表明，枢纽型社会组织的共同功能主要表现为：政府管理职能延伸的触角；联合体或共同体中的调谐器；社会风险的预警栅；新社会组织的孵化平台；社会矛盾冲突的安全阀；社会组织之间的链接件，等等。然而，不同领域的枢纽型社会组织也具有其特有功能，对政治类枢纽型社会组织而言，社会控制尤其是意识形态的控制、民意诉求的输送和反映、相对应工作人群或群体状况的掌握，以及党的建设以及相关政策宣传覆盖等，无疑是它们主要的特有功能。对经济类枢纽型社会组织而言，经济利益的协调、产业政策的建议、行业规范的制定和执行、不端行为的监督、企业发展资源连接、引导联合体内各个机构之间的有效合作，等等，是它们主要的特有功能。对学术类枢纽型社会组织而言，组织交流、促进学术繁荣、引导建言献策，建立信息传递平台等等，显然是它们主要的特有功能。对公益类枢纽型社会组织而言，承担政府委托或转移的民生服务、协助各类社会组织参与和谐社区建设、孵化和培育基层社会组织、指导和支持一般社会组织公益服务项目的开展、联络和规范社区群众团队等，这是它们主要的功能。

显然，充分运用枢纽型社会组织上述各种积极与正向的功能，对于维护与重建良好的社会秩序大有裨益，尤其是对在社区层面上开展各种服务和参与社区治理的公益性枢纽型社会组织而言，其意义更加重大。自民政部门宣布放开“四类”社会组织登记管理以后，极大地推动社区层面的各类社会组织的发展，推动了社区范围内多种力量投入社区治理，然而，不可否认的是，越来越多的社会组织的涌现增加了社会运行的不确定性，而限制社会组织的参与同样带来社会风险。正因为如此，枢纽型社会组织通过分层、分类的形式参与社区治理、社区公共事务决策、社区有序秩序形成等，愈加凸显它的重要性。

三、上海枢纽型社会组织参与社区分层、分类治理研究

党的十八大以以来，“治理”愈来愈成为一个热词，而放开“四类”社会组织的登记管理，又极大地推动社区层面的社会组织不断涌现和更多地参与社区公共事务，因而“社区治理”的议题以及如何促进社区有序治理等问题则日益凸显出来。全国各地对此都有探索，上海通过枢纽型社会组织协调社区层面的各类社会组织及其他社会力量，以分层和分类的形式与路径展开社区治理，其实践探索值得从理论上进行总结。

1、上海枢纽型社会组织参与社区分层治理及理论思考

浦东新区科协虽有较强的官方背景，但在基层社区里对于推动科技发展、组织基层科技社会组织开展工作等方面起到了很好的二级枢纽作用。浦东新区科协系统内形成了具有特色的双轴组织体系：一是以推动科技与经济融合为目标，建立起科技团体组织体系，包括了31家分布于不同行业的学会、协会，成为科协联系企业、科研机构和科技工作者的主要纽带；二是以促进科技与社会融合，建立起三级科普组织体系，包括了23家街道、镇科协及其所属的居委科普小组、村委科普小组，成为科协服务于广大社会群众的重要基础网络。多元化的科技团体组织网络，全覆盖的科普组织网络，最终统合成为整体的浦东新区科协组织系统，成为科协事业发展的内聚力。

图3   浦东新区科协组织网络示意图

显然，浦东新区科协就是位于枢纽的位置上，此外，从其承担的角色而言，其枢纽的色彩也十分鲜明。概括起来，浦东新区科协主要担任以下角色：

（1）孵化者：提供及时的指导和帮助，促成学（协）会孵化成长。

（2）引导者：每年向所属团体下发《科协系统学（协）会工作意见》，通过工作指导方式引导和规范学（协）会发展；同时，每年下发《科协系统咨询课题资助计划》、《科协系统学术活动资助计划》，公布每年的重点资助计划和资助标准，以非强制性的扶持策略间接引导学（协）会开展工作。

（3）资源整合者：推动学（协）会担当科技沙龙、产学研联盟主角，促成政府的资源与科技社会组织的资源与科技社会组织的资源实现对接。

（4）支持者：通过各类平台输出资源（如“重大科技、科普活动资助资金”）的运作，为鼓励学（协）会开展活动提供了支撑；资助科协学术年会，为学（协）会参与学术交流提供平台；开展优秀论文评选，为科技工作者提供展示舞台。

（5）沟通者：成为党和政府联系科技人员的桥梁和纽带，而各种科技团体则是纽带的组成。

上传下达，悉心指导，倾力支持，居间协调，浦东科协扮演着枢纽的角色和充分发挥着枢纽的作用，而且，从图3中可以看到，它在科技领域中协调社会组织参与公共事务与社区治理具有一定的层阶性。事实上，如果把它及其上一级的科协放在同一框架中加以考察的话，其层阶性的特点就愈发明显（详见图4）。

图4  政府、科协和科技社团多级枢纽分层互动架构

建立多级枢纽分层互动架构来优化对基层科技社团的领导和参与社区治理，由此形成社区层面上的一种有序状态，这是社区治理、社会组织参与以及枢纽型社会组织协调的一种理想状态，目前浦东新区科协已形成雏形。但与此同时需要警觉的是，枢纽型社会组织尤其是具有官方背景的枢纽型社会组织如何避免逐渐演化成准政府机构。

2、上海枢纽型社会组织参与社区分类治理及理论思考

2007年，静安区在率先成立了区社会组织联合会，之后又相继在5个街道和若干个领域内成立社会组织联合会，形成了“1+5+X”枢纽型社会组织管理模式，其中，“1”就是静安区社会组织联合会，“5”是静安区所属的五个街道成立的社会组织联合会，“X”是劳动、文化、教育等系统成立的社会组织联合会，由此构成的基本模式或者架构如下图所示。

作

联

图5  静安区社会组织联合会分类互动架构

从上图可以清晰地看到，它虽然也有层次性，但是，更多的是从分类的角度来协调和组织各类社会组织参与社区公共事务，从而达到社区治理的目标。在这个过程中，静安区社会组织联合会把同类别、同性质、同领域、同地域的社会组织联合起来，以组织章程为行事和行为的原则与准则，通过政府委托，以购买服务的方式，服务和管理一个系统、一个领域、一个地域的社会组织，并通过有效的服务促进社会组织的专业化和社会化，引导社会组织实现自我管理、自我服务、自我发展、自我约束和自主治理。更重要的是，静安区社会组织联合会与政府行政部门或业务主管单位不是上下级关系，它和领域内社会组织和地域内社会组织也无行政隶属关系，只是后者的组织者，协调者，诉求反映者，策划者，中介者，等等，它们之间最终是在社区民生服务和公益服务的框架中的合作、配合以及相互支持的关系。

实践表明，静安区社会组织联合会成立以来，作为“枢纽型”组织参与社会建设和社区治理，至少取得了以下几方面的成效：第一，推进社区党建工作的进展；第二，社区治理从政府单一力量向社区多种力量参与和社区自主治理的方向转变；第三，逐渐推动政府购买服务的制度化，有力的促进社区公益类专业性社会组织发展；第四，建立起了资源共享平台，把“1+5+X”枢纽型社会组织联合体内的社会组织统整起来，同时也把联合体外的社区六个服务中心结合进来，构建起一张全新的民生服务网络，从而在一定程度上体现和发挥了功能性“社区”的特点与优势。第五，培育了一批有特色、有影响力的公益类专业性社会组织，截止2012年已有409家公益类专业性社会组织，平均每万人14家，居于全国领先水平。

四、枢纽型社会组织参与社区治理的进一步理论讨论

1、法团主义与“分类治理”

枢纽型社会组织以其所处的中介位置以及它与一端和另一端单位或组织的相互关系的情形来看，它和西方学术界讨论国家（政府）与社会（社会组织）的众多理论中，法团主义所描述和探讨的情境十分契合。法团主义非常关注社会秩序与合作，反对冲突及其伴随的混乱。在法团主义设计的框架下，政府、中介组织以及一般组织结成相互合作的联盟，并且形成如下几个鲜明特点：第一，在政府主持下，社团组织形成非竞争性的格局且以等级方式组织起来；第二，社团组织从国家获得垄断性认可；第三，政府让渡部分空间，但相应的是行使一定控制权。当然，法团主义至少有两种主要类型：国家法团主义和社会法团主义。前者更强调国家或政府在联盟中的主体与作用，而后者则更注重社会在联合体中的主导性。

目前，我国枢纽型社会组织的发展以及它在社区治理中的特殊位置，它应该更适合法团主义的设计。但在社会转型、社会建设与社会治理的宏观背景下，这种法团主义的设计也应该会发生演变或变化，最妥适的演变方向是，由较强烈的国家法团主义倾向转向较民主的社会法团主义倾向（详见图6）

庇护、依附、间接介入、协商、合作、伙伴

图6  政府与枢纽型社会组织社区分类治理和互动关系的谱系模式

上图表明，从法团主义的视角来看，枢纽型社会组织需要以分类治理的思想来协调社会组织参与社区事务，同样，政府也需要采用“分类管理”的原则在社区治理中与枢纽型社会组织建立互动合作关系的谱系模式，唯此，社会建设事业既能前行又有井然秩序。

2、社会控制与社会参与

随着四类社会组织的放开登记，越来越多社区层面的社会组织涌现出来，于是，枢纽型社会组织应运而生并逐渐发展壮大。有人认为枢纽型社会组织的出现是政府社会控制、政权维稳的需要与手段，但事实并不完全如此，如静安区社会组织联合会最初的建立或许基于政府的社会控制的考虑，然而，随着社会发展，社区社会组织对于枢纽社会组织需要的迫切性等同于甚至超过政府的需要，这种需要出于以下三种情形：一些社会组织需要进入社区但寻找不到具体路径；一些社会组织需要与政府沟通但缺乏联系的通道；一些社会组织需要参与社区的公共事务但没有可行和有效的平台。这些情形都与基层社会组织在社区层面的社会参与密切相关。因此，枢纽型社会组织在引导、组织、协调、规范和整合社区社会组织的社会参与方面具有不可替代的作用，对此，不可低估枢纽型社会组织对于推动社区治理的积极意义。

3、路径依赖与“清单设限”

不可否认，在枢纽型社会组织发展的过程中正在出现或已经出现的一些偏差现象，最典型的莫过于一些枢纽型社会组织沦为“二政府”，结果反而极大地限制了社区社会组织参与社区治理，最终对社会建设事业带来损害。究其原因，从政府的角度而言，这与其长期形成的习惯性思维和管理方式有关，换而言之，这是一种典型的“路径依赖”，而路径依赖背后无疑隐藏着利益驱动。因此，推动枢纽型社会组织发展迫切需要与政府改革和政府职能转变紧密地勾连起来，尤其需要把政府与枢纽型社会组织的角色、功能与定位的界线区分开来。目前，可行的方法或思路有两个，：第一，设立“政府购买服务清单”。这一工作或改革在国内许多城市已经推行，现在需要完善与规范，尤其是需要杜绝“寻租”等弊端；第二，设立“政府职能让渡清单”。这一改革或措施在国内尚未出现，但可以通过试验探索政府与枢纽型社会组织的职能分界，从而让枢纽型社会组织在社区治理的过程中拥有更多、更大的生存与发展的空间。

Hub Social Organization, Community Hierarchy and Community Category Governance

——Take Hub Social Organizations in Shanghai as an Example

FAN Ming-lin    MAO Yan-fei    ZENG Ming

Abstract：Community governance emphasizes that under the leadership of the Chinese Communist Party, gather multiple strengths and resources to participate in public affairs and decisions. Hub social organization is one of the important strengths. This article takes the hub social organizations in Shanghai as an example, discusses their basic types and special functions, especially the relationship between hub social organizations with community hierarchy and category governance. It uses corporatism theory to respond case studies and points out the development tendency of the relationship between hub social organizations with hierarchy and category community management in the process of community governance.

   Key Words：Hub Social Organization, Community Hierarchy, Category Community Management

责任编辑：崔月琴