社区养老服务的供需失衡问题及对策研究

——以北京市为例

姜向群 郑研辉

摘要：社区养老作为养老服务的一个重要方面，日渐受到社会各界的关注，并取得了一定的发展成就。但是，社区养老服务的供需失衡问题严重阻碍了其发展进程，成为亟待解决的问题。近年来，在国家政策以及北京市各部门的鼓励和引导下，北京市社区养老服务体系建设取得了长足发展，基础设施建设不断完善、养老服务内容和形式日益丰富。但由于受到传统观念以及社区养老服务供给动力不足、社会认可度低等因素的制约，社区养老服务在需求、供给、利用方面存在着严重失衡现象。笔者认为应该从加强社区养老服务网络建设、因地制宜合理配置服务资源以及转变观念提升老人的有效需求等方面着手促进当前我国社区养老服务体系的发展。

关键词：社区；社区养老服务；供需失衡

人口老龄化程度的不断加深以及老年人口数量的大幅增加，使得老年人的养老及照料问题成为一个不容忽视的重大社会问题。与此同时，建立在传统血缘关系基础上的家庭养老正面临巨大挑战，越来越难以满足老年人需求；受社会经济发展的制约，我国社会养老服务体系建设的长期滞后，实行社会养老也面临巨大困难。在我国当前家庭和社会均无法完全承担养老服务功能的状况下，社区养老服务因兼有家庭养老的精神慰藉优点又符合社会化养老的趋势，逐渐引起各方重视。社区养老服务能否满足老年人的多元化需求，是决定社区是否可以真正发挥养老作用、承担社会化养老重任的关键因素。

本研究以北京市社区养老服务发展为例，旨在呈现我国社区养老服务的发展现状，并针对发展中存在的问题提出对策建议，从而为有针对性的提供社区养老服务提供参考，这对于加快社区养老服务发展、促进养老机构建设和服务水平提升，缓解人口老龄化带来的养老问题，均具有十分重要的意义。

本文所使用的数据来源于北京市海淀区老龄办于2010年10月在北京市海淀区进行的城乡老年人口状况调查，此次调查对象为海淀区行政区域内60岁及以上的户籍人口。调查采用典型抽样方法，首先选取海淀区13个街道/镇中的48个村/居委会，然后在所选中的村/居委会内采用系统抽样方法分别选取30名老年人构成本次调查的样本。调查共发放与回收问卷1440份，剔除部分关键变量缺失的样本后，最终共得到有效样本1350份。

一、北京市社区养老服务发展概况

（一）社区养老服务基础设施建设

民政部自20世纪80年代初提出发展社区服务以来，始终把社区服务设施和社区服务项目的开展放在重要位置。“十一五”期间，在民政部门的大力倡导和推动下逐渐建立了全国和谐社区建设示范单位联系制度，并修订完善了和谐社区建设示范标准，较好的落实完成了《“十一五”社区服务体系发展规划》。

根据北京市民政局的统计数据，截止2010年底，北京市已建成各类社区服务机构3971个，其中：社区服务中心175个，社区服务站点3796个；社区从业人员18252人，社区服务志愿者组织7629个，城市便民、利民服务网点11894个，社区服务机构建筑面积80.3万平方米；全市共有社区居委会2717个，比上年增加52个，增长2％。村委会3943个,比上年减少7个。[①]

资料来源：北京民政，二○一○年北京市民政事业发展统计报告。

图1  北京市社区服务设施的设置情况

在养老服务基础设施建设方面，北京市也全面落实了“九养政策”和老年优待办法。截止2010年，共为36万人发放3.2亿元养老（助残）券，挂牌养老（助残）餐桌4584个，发展托老（残）所5305个，基本实现了城乡社区全覆盖。①另据北京市2010年老年人口信息和老龄事业发展状况报告显示，北京市由各区县文化部门开设的老年大学29个，各级老年活动站6651个，全年参加活动人数85.8万人次，各类老年学校3150个，全年参加学习人数累计30.6万。②

伴随社区服务体系建设的逐步推进，北京市社区网络和基础设施已初具规模，社区养老服务设施得到了进一步改善，为全面推进社区养老服务发展，构建和谐社区奠定了坚实的物质基础。

（二）社区养老服务内容和形式

在社区养老服务项目的开设方面，北京市社区养老服务的内容也正在逐步发展和完善，目前基本涵盖了生活照顾、医疗保健、文化娱乐、心理慰藉、权益维护等一些基本需求。截止2011年，北京市民政局、残联、老龄办共同发布了包括生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗护理、老年教育及其他服务等6大类、110项居家养老社会服务项目及其价格标准，有效促进了社区养老服务的规范化和市场化。

在社区养老服务的形式方面，目前我国大部分大中城市已经初步形成了以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式的社区养老服务体系，从各个方面为老年群体提供帮助和支持。

（三）政策演变

我国的社区养老服务起步较晚。20世纪80年代初伴随单位制的解体，“单位办福利”的单一模式无法满足人们日益增长的养老需求，这种情况下，民政部率先提出了“社区服务”概念。1991年在北京召开的《全国社区服务工作研讨会》进一步明确了社区服务的内涵和外延，将社区服务的本质界定为社会福利工作，主要内容包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务和便民利民服务。①在民政部的倡导下，我国的社区服务在一些地区取得了很好发展。

北京市作为我国人口老龄化程度较为严重的地区之一，向来重视社区养老服务体系的建设。2001年为响应民政部提出的在全国开展“社区老年福利服务星光计划”的号召，北京市于当年7月全面启动了该计划，整合多方力量并通过颁发《关于抓紧做好第三批“社区老年福利服务星光计划”设施建设工作的通知》等文件敦促计划的落实。2006年北京市又颁布了《关于资助山区村建设老年福利服务设施的意见》，决定实施“山区星光计划”，以统筹城乡发展，推进城乡一体化进程。之后，为进一步促进养老服务的发展，北京市又相继颁布了《关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》（2009年）、《关于印发《北京市市民居家养老（助残）券管理使用规定（暂行）》的通知》（2010）、《关于进一步加强我市养老(助残)精神关怀服务工作的指导意见》（2011）等一系列文件，国务院发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》中也明确指出要大力发展社区养老服务，促进老年人社会福利服务体系的构建。

在国家政策以及北京市各部门的鼓励和引导下，北京市社区养老服务发展的政策体系正在逐步形成，社区养老服务体系建设取得了长足发展。

二、北京市社区养老服务的供需状况分析

近年来，在党和政府的高度重视下，北京市的社区养老服务在满足老年人的生活照料、文化娱乐、精神慰藉等服务需求方面发挥了重要作用。但总体来看，社区养老服务水平还比较低，发展不平衡，难以满足老年人需求，与快速增长的老年人口及其日益增长的养老需求不相适应。

（一）社区养老服务供给与利用的失衡

1.社区养老服务供给与利用的总体情况

居民的参与程度是检验社区建设成果的一个重要尺度。社区养老服务涉及社区全体老年人，没有老年人的积极响应和热心参与将难以取得预期效果。但是目前我国老年人对社区养老服务的利用率仍旧很低。

在社区养老服务基础设施建设方面，调查数据显示，目前北京市海淀区老年人住所附近运动场地以及老年活动室的覆盖率较高，分别为73.8%和68.5%，其他几项服务设施，如老干部活动中心、老年大学以及托老所的设置比率均低于50%，分别为42.1%、31%和16.6%。（参见表1）。可以看出，多数社区服务设施的覆盖率还是很低的。而在老年人所居住社区附近有服务设施的情况下，老年人对其的利用率也是非常有限。在各个社区活动项目中只有参加运动健身和老年活动中心的老年人比例较高，分别为71.2%和56%，其他几方面都是“从不参加”的占大多数，特别是使用过托老所服务的比例仅为4.9%，老年大学的参与率也只有26%。可见，我国老年人对社区服务的利用很不充分，居民参与程度不够。

表1 老年人社区活动的参与情况①（单位：%）

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

在社区养老服务项目的供给方面，海淀区各类社区养老服务项目的供给比例仍很低，除上门做家务服务的供给比例为37.0%以外，其他各项服务的供给率均在10%左右（参见表2）。面对较低的服务供给率，老年人对这些服务项目的利用率则更低，其中利用率较高的上门做家务服务也仅有10.2%，而陪同看病、帮助日常看病以及法律援助服务的利用率仅为0.4%、0.5%和0.5%。利用差方面，即各类服务项目的供给率减去相应项目的利用率，其值越大，表明该项服务越过剩。从数据来看，尽管各项服务的利用差均较低，但是相对于较低的供给率而言，这些数字则非常可观。如上门看病以及老年人服务热线供给率仅为16.5%和13.8%，但其利用差却达到了13.6%和12.9%，表明这些服务很少被老年人利用，各类社区服务项目仍普遍存在过剩现象。

表2 老年人对各项社区服务的利用情况（单位：%）

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

2.社区养老服务供给与利用情况的城乡比较

伴随社会经济的发展，国家正在加大力度统筹城乡发展，加快推进城乡一体化进程。但由于我国城乡二元结构的长期存在，致使城乡社区养老服务发展不平衡，呈现典型的二元结构。

在社区养老服务设施的设置方面，如图2所示，无论是城市还是农村，老年活动中心和运动场地的设置比率相对较高，而托老所、老年大学等的设置则较少。另外，城市社区养老服务设施的覆盖率普遍高于农村，托老所、老年大学等设施的设置差距尤为明显，表明农村社区养老的基础薄弱，养老服务事业发展滞后。

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

图2社区养老服务设施的城乡比较

在社区养老服务项目的供给方面（见表3），城市社区养老服务提供的项目比较齐全，所调查的九个方面均有提供，而农村尚未提供陪同看病以及帮助日常购物服务。数据显示，尽管目前海淀区城、乡社区养老服务的供给比率都较低，但城市社区养老服务项目的供给明显较农村充分，各项目的供给率均高于农村，城乡社区在居家养老服务的供给方面非常不均等。值得注意的是，农村社区提供法律援助、聊天解闷服务的比率均在3%以下。在居民对服务的利用方面，城市社区除对上门做家务服务的利用率超过10%以外，其余服务项目的利用率均低于3%。而农村社区对养老服务的利用率则更低，老年人服务热线、陪同看病、帮助日常购物以及法律援助服务更是无人使用。产生这一现象的原因可能是由于我国农村经济落后，目前多数老人仍停留于最基本的物质保障层面，出于经济层面的考虑而无力购买服务。

利用差方面，城市社区的服务过剩问题较之农村社区更为严重，其中上门护理、上门看病、陪同看病、法律援助等的利用差非常接近于供给率，表现出明显的过剩问题。这可能与社区养老服务的品质和价格问题有关，目前一些社区服务项目的市场化、产业化运作模式，使得经营者出于成本和效益的考虑，服务的价格或者质量可能不能使老年人满意，造成老年人对这些服务项目的利用效率不高。

表3 老年人对各项社区服务利用情况的城乡比较（单位：%）

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

（二）社区养老服务供给与需求失衡状况

1.社区养老服务供给与需求的总体情况

随着人们生活质量的提高以及老年人口高龄化趋势的不断发展，北京市老年人的需求逐渐呈现规模扩大化、服务类别多样化和服务要求高质量化趋势。从需求来看，老年人对各类服务项目的需求均比较高。但与其他几类服务项目相比，老年人最为需要的是与医疗护理相关的项目，包括上门看病、上门护理、康复治疗、陪同看病等，需求率分别为28.5%、23.2%、21.0%和17.9%。另外，老年人服务热线、法律援助、聊天解闷等服务的需求率也较高，分别达到了27.3%、22.5%、16.3%（参见表4）。而在服务供给方面，除上门做家务、上门看病的供给率超过15%以外，其余各类服务的供给率均在10%左右。可见，老年人对各类养老服务的需求明显高于其供给比例，目前的社区服务远不能满足老年人需求，社区养老服务具有广阔的发展空间。

在需求差方面，社区服务普遍存在供给不足问题，供需缺口较大。特别是老年人服务热线、法律援助的供需差距均在13%以上，而在上门做家务方面则出现了服务过剩现象。这说明目前北京市老年人最为急需的社区服务已不再仅仅集中于医疗和基本生存层面，而是转向精神以及权益维护方面，同时也说明社区养老服务尚不能有效满足老年人需求。

表4 老年人对各项社区服务的需求情况（单位：%）

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

2.社区养老服务供给与需求情况的城乡比较

从需求与供给情况来看，城、乡老年人对各项服务项目的需求水平均在20%左右，其中城市老年人需求率最高的服务排在前四位的依次是：上门看病、老年人服务热线、法律援助和上门做家务，而农村老年人最需要的服务排在前四位的依次是：上门看病、康复治疗、法律援助和老年人服务热线（见表5）。可以看出，上门看病、法律援助和老年人服务热线已成为城、乡老年人最为亟需的服务。

在需求差方面，除城市社区上门做家务服务项目出现过剩以外，城、乡社区的其他服务项目的需求都超过了供给，社区服务项目普遍存在缺口。同时农村社区的服务缺口大于城市社区，农村老年人对各种服务的需求比例明显高于现有服务的供给比例，特别是康复治疗和法律援助以及聊天解闷服务，需求差都在20%以上，农村老年人在精神慰藉、医疗服务等方面都有着很高的需求。城乡社区养老服务的发展严重不平衡。

表5 老年人对各项社区服务需求情况的城乡比较（单位：%）

资料来源：2010年海淀区老年人状况调查数据。

三、北京市社区养老服务供需失衡的原因分析

当前我国的社区养老服务存在着明显供需失衡问题，主要表现为三类矛盾：一是社区服务项目供给率与利用率之间的矛盾；二是社区服务项目低供给与老年人高需求之间的矛盾；三是老年人对社区服务的低利用与高需求之间的矛盾。供需失衡的原因，值得我们进一步深入探究。

（一）传统家庭养老功能弱化，多数老人寄希望于社区养老

由于家庭养老在我国长期占据主导地位，老年人普遍对家庭有着很深的情感依赖。即使是在我国家庭规模日益小型化、传统家庭养老功能弱化的形势下，多数老年人依然选择居家养老。2010年中国老年人状况追踪调查结果显示，有高达86.6%的老年人表示不愿意入住养老院。一方面是因为我国养老院的总体服务水平较低，不能很好满足老年人需求；另一方面部分养老院高额的入住费用也使一些老年人望而却步。因此，多数老年人仍旧希望在自己所熟悉的社区环境中度过晚年。

但随着我国老龄化程度的加深以及家庭规模的小型化，单纯依靠家庭的养老模式已经很难满足老年人的需求。这种形势下，老年人居家养老的意愿就在客观上为社区养老的发展创造了条件；同时也表明，较之于机构养老，老年人从主观上也更乐于接受社区养老方式。因此，老年人普遍对社区养老服务持有的很高的需求愿望，与目前较低的供给率形成鲜明对比。发展社区养老服务成为我国适应老龄化和社会经济发展水平的切实可行的战略选择。

（二）社区养老服务供给动力不足，养老服务发展滞后

目前，在我国社区养老服务发展方面，还存在着资金来源单一，专业人员缺乏、市场竞争机制不健全等诸多问题，制约了社区养老服务的发展。

首先，在资金来源方面，渠道单一，资金投入不足。目前世界各国社区服务的资金主要来源于政府的财政投入、社会捐助以及社区部分服务项目的盈利三个方面。①但在我国，由于社区养老服务是在政府的引导和资助下才发展起来的，政府的财政拨款一直是其主要资金来源。仅靠政府投入的单一模式自然无法满足社区服务日益扩大的需求，导致养老服务供给不足。因此，有必要进一步探索发展社会筹资、个人捐赠等形式，促进资金来源渠道的多元化和可持续性机制的形成。

另外，在社区服务人员的队伍建设方面，存在着队伍不稳定、缺乏专业人员等问题。目前社区服务人员主要包括日常照顾人员和医护人员。其中，社区中的日常照顾人员多为下岗职工以及少数志愿者，文化水平普遍不高，队伍本身也存在较大流动性；尽管社区中医护人员的专业水平相对较好，但目前多数老人对社区的医护水平仍持怀疑态度，除一些常见疾病外，他们宁愿“舍近求远”，到较大的医院排队就医。

最后，在供给机制方面，仍以行政机制为主，缺乏有效的竞争机制。我国的社区养老服务自诞生之日起，就是在政府的倡导和组织下发展的。社区组织成为社区养老服务的主要供给主体，使得社区养老服务的发展缺乏有效竞争机制，不利于服务质量的提升。

上述这些因素的综合作用致使我国社区养老服务资源匮乏，养老服务设施无法满足老年人的需求，供需矛盾明显。

（三）社区养老服务社会认可度低，老人参与热情不高

虽然部分社区已经为老年人提供了亟需的养老服务，但是老年人的参与率仍旧较低，这与老年人的传统观念以及养老服务水平与服务质量普遍不高有关。

一方面，受传统观念束缚，大部分老人对于社区养老的认识不足，参与意识有待提升。家庭养老在我国长期占据主导地位，有一定自理能力的老人往往选择家庭养老，不到万不得已他们也不会选择入住养老机构，制约了老年人对社区养老模式的选择。另外，老年人传统观念较重，对服务费用较为敏感，购买服务的意识还不浓厚。我国一些老年人的收入也十分有限，尚不足以满足其基本生活需要。据统计，目前我国各地的平均补贴标准为每人每月150元左右，仅够为老年人每天提供不足一小时服务的费用，①因此一些老人无力购买养老服务，很大程度上也影响了老年人对社区养老服务的认知和利用，从而造成需求高而利用率较低的现象。

另一方面，社区养老服务的供给内容单一，且层次较低，不能依据具体情况和不同需求而定，也使一些老年人不愿意选择利用其服务。目前我国社区养老服务的供给内容主要集中在低层次的物质生活保障方面，而精神慰藉、法律援助等方面的供给相对较少而随着人们生活水平的提高，老年人的需求层次也逐渐提高并呈现多元化，社区养老保障供给严重不足；同时，社区养老服务的供给也没有依据不同社区、城乡以及老年个体的具体需求而定，一定程度上造成了养老资源的浪费。

四、促进社区养老服务发展的对策建议

社区养老服务的发展是养老服务资源与养老需求动态匹配的过程。促进社区养老服务和家庭养老的密切结合，使有限的资源效益最大化，是社区养老服务发展的最终目标。因此，以老年人的需求为导向，从需求与供给相结合的角度出发，完善社区养老服务以实现养老服务的供需平衡具有十分重要的现实意义。

（一）加强社区养老服务网络建设，实现规模化发展

近几年，由于政府的大力支持、倡导以及社会各界的关注和重视，我国的社区养老服务已经取得了一定成就。但由于现有的服务供给体系各服务网点之间缺乏互动交流，致使社区养老服务的内容与其服务对象的需求常常脱节，不仅很难满足老年人需求，同时也造成资源浪费。因此，供需问题的解决首先需要我们进一步加强社区养老服务的网络建设，实现规模化经营，健全和完善社区养老服务体系。

通过社区养老服务网络建设，可将各个服务网点连接起来，便于各服务网点之间交流信息、调剂余缺、平衡供需，从而实现设施、人力、资金等资源的优势互补。①这样各社区的服务设施和项目都将被纳入社区网络，各社区服务资源相互补充，实现社区服务资源的共享，促进社区养老服务的持续、快速发展。

（二）统筹规划、因地制宜，合理配置服务资源

供需失衡的现状很大程度上是因为政府和社区的统筹不足造成的，因此，社区养老服务的发展和完善需要政府和社区的共同努力。首先，在政府层面，应将社区养老服务的建设纳入到社会经济发展的总体规划中去，统一规划，统筹城乡发展，通过政策法规引导以及财政支持等途径，营造适宜社区养老服务发展的环境，促进社区服务的良性发展。

在社区层面，一方面，应注重社区有限资源的整合，并通过多渠道筹集资金、加强人员队伍建设等途径，逐步扩大社区养老服务的覆盖面，提高服务资源的利用效率，实现社区养老服务资源的效益最大化。另一方面，社区相关服务项目的开展和完善也应建立在需求调查和评估的基础之上，从老年人的实际需求出发，因地制宜，才能做到既满足老年人的服务需求又避免盲目发展和重复建设的目的，有效缩小需求、利用与供给之间的缺口，提高老年人对服务的利用率，最大限度满足其需求。

（三）转变观念，提高老人的有效需求

现在老年消费服务市场的一个重要特征就是潜在需求大而有效需求小。从老年人角度而言，主要是因为其收入普遍较低，传统观念较重，导致服务消费能力有限。老年人口的相对贫困将长期制约我国养老服务业的发展。国家可以通过不断提高养老保障水平、转变老年人消费观念、尽快出台长期护理保险等方式逐步提高老年人接受服务的能力。

Research on the Problems and Countermeasures of the Imbalance between Supply and Demand of Community Services for the Elderly

——Taking Beijing for Example

JIANG Xiang-qun  ZHENG Yan-hui

Abstract: Community Support, as an important aspect of aging services, has aroused more and more concerns and made a lot of progress in recent years. However, the imbalance of services between supply and demand has impeded its development badly, and has been an issue  of great urgency. In recent years, the construction of community service system for the elderly has made a significant progress by the guidance and encouragement of national policy and the government of Beijing. Infrastructure construction of community services for the elderly has gradually improved, and services for the aged has increasingly become more diverse both in forms and contents. However, due to traditional notions, low social acceptability, and insufficient force of community support services, the imbalance of its demand, supply and the utilization are worsening. The further development of community service system relies on enhancing the construction of service network, allocating service resources rationally, and stimulating the elderly ’s demands.

Key Words: Community；Community Services for the Elderly；Imbalance between Supply and Demand

责任编辑：祝玉红