农村集体土地征收的社会工作介入研究
作者： 施国庆，胡严月  发布时间：2016-02-16    信息来源： 《社会建设》2015年第5期

农村集体土地征收的社会工作介入研究[1]

施国庆 胡严月

摘 要：城市化建设中的农村集体土地征收存在着大量利益博弈、矛盾冲突，以及农民因征地拆迁所产生的生理、心理、生计、生活与发展等方面的各种社会问题，需要社会工作者的介入和探索，本文通过对当前集体土地征收的研究，分析土地征收活动对社会工作的需求、社会工作者所承担的工作以及社会工作介入的作用及优势，推进社会工作者介入征地拆迁活动，更好地解决征地拆迁产生的社会问题。

关键词：征地拆迁；集体土地；社会工作

一、研究的背景及社会工作现状

（一）研究的背景

工业化、城市化、以及基础设施建设，需要大量的土地资源。城市建设用地除城市现有土地的拆迁、整合外，另一个来源就是农村集体土地的征收。有关数据显示，从2000年到2010年的10年之间，我国城镇的面积增长了60%多，而地级以上城市市辖区的建成区面积增长近100%。

大量农村集体土地的征收，造成被征地拆迁农民存在失去土地、失去房屋、失业、失去享用村级公共财产的机会、资产运营能力下降、社会网络解体等六种贫困风险[2]，使被征地拆迁户出现不同程度的再就业和生活生计困难，以及社会整合和再发展等社会问题。征地拆迁给被征地拆迁户造成的变化、困难和压力等，还不可避免地给被征地拆迁户带来压抑、焦虑、恐惧、悲伤、敌意等心理和精神方面的问题。[3]同时，征地拆迁中的利益博弈也使各相关方的利益冲突越来越激烈，引发了大量恶性案件和严重**件，使农民群众与政府的矛盾加剧，社会的不稳定因素增加，而部分征地拆迁补偿过高不仅导致公共利益被严重侵蚀，还带来“一夜暴富”和“富翁变负翁”等社会现象和问题。

解决土地征收拆迁所产生的社会问题已成为城市化建设的重要难题，得到政府和全社会的高度重视。社会工作者作为“服务社会，服务他人，争取社会公正”的支持者、倡导者和服务提供者，其相关的专业价值观、职业伦理、工作方法和技巧在征地拆迁的利益协调、公权力监督、救助帮扶、危机干预、心理辅导、社会支持和社会整合等方面具有较好的适应性，应该介入到集体土地的征收拆迁中，充分应用其专业的社会工作方法解决出现的社会问题，对处理好国家、集体与个人的利益，切实保护农民的权益，促进“和谐拆迁”和城市化建设进程具有十分重要的意义。

（二）土地征收社会工作现状

由于土地征收是由政府多个部门联合起来的活动，其社会工作的职能同样是分布在各个对应的职能部门，土地征收的社会工作受部门职能、部门目标等条块分割影响较大。

土地征收阶段是政府最重视的阶段，进度和目标都有明确的要求，一般由集体土地征收办公室（征收办）和集体土地房屋拆迁管理办公室（拆迁办）部门负责牵头组织其他部门的人员组织工作组，承担土地征收和房屋拆迁的相关工作，但往往社会工作的力量不足，命令式的思想动员和宣传仍是主要的工作方法，受政府身份的影响，被征地拆迁户易产生不良的抵触情绪。受征地拆迁短期目标的影响，诸如弱势群体和困难帮扶、社会保障、再就业与发展等社会问题往往得不到重视，不能及时解决。同时，各种社会工作职能分布在政府的多个职能部门，缺乏专门的财政资金投入，使征地拆迁的社会工作缺乏协调、连贯和统一，有些问题在征地拆迁完成后，往往处于无人过问的困境，引发不少新的社会问题。

二、农地征收活动的社会工作需求分析

（一）从增强社会支持的角度

从政府的角度来讲，政府是相关征地拆迁和有关社会支持政策的制定者和主要提供者，要得到社会和广大民众特别是被征地拆迁户的支持和理解，就需要进一步改革和创新社会支持体系，为征地拆迁提供更为完善的社会工作支持。从被征地拆迁户角度，原有的社会环境、社会网络、社会资本、生活环境、生计和生活方式等体系被打破，更需要社会的支持和帮助，解决他们在土地征收中的各种社会问题，构建新的社会支持网络，以实现进入城市妥善的安置生活和就业发展。

（二）从需求的角度

1、社会需求

征地拆迁是工业化和城市化建设必然的途径，其目的就是满足人民群众对提高社会经济水平、改善民生和对社会公共服务、社会安全、公共资源与环境等方面的社会需求，这是广大人民群众的共同要求和根本利益。完善征地拆迁的社会工作体系，解决征地拆迁中的社会问题，将有效推进征地拆迁活动的顺利开展，与工业化、城市化建设的目的是完全一致的。

2、政府需求

随着政治经济社会的发展，社会和被征地拆迁户民主意识的提高，征地拆迁各利益相关方的利益博弈也在加剧，面临和解决更多和复杂的社会工作，政府在征地拆迁中既要保证“公共利益”不受侵害，还要保证城市化建设的顺利进行，依靠目前的一些工作方法和手段，已越来越不能满足现实的需要，迫切需要有新的破解之路。因此，目前的征地拆迁迫切需要社会第三方介入建立利益公平博弈平台，以加强对公权力的监督和公判，以建立利益平衡协商的公共平台，这将会更加有利于帮助政府解决社会工作和社会管理创新的问题，建立制度化、专业化、以人为本的征地拆迁工作机制，更好地完成征地拆迁工作。

3、被拆迁户需求

根据马斯洛的需求层次理论以及调查研究的结果，被征地拆迁户同样存在生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现等五类人类需求。比如，进一步改善生活、增大住房面积等需求；对保证安置过渡期时间长度、完善医疗就业等社会保障要求的安全方面的需求；随着被征地拆迁户的生理需求和安全需求得到基本保证后，希望得到社会承认，得到周围的尊重的需求也必然增长，如果这些需求得不到满足，反而会引起被征地拆迁户的抵触和反抗，造成无法融入城市生活、邻里矛盾和“三无农民”等问题，甚至染上赌博和吸毒等一些严重偏离城市正常社会的行为。

由于专业社会工作在困难帮扶、心理疏导、矛盾调解、关系调适、再就业扶持等方面具有较好的优势作用。可以说，从被征地拆迁户的角度，对社会工作具有非常大的需求。

（三）从社会整合的角度分析

由于征地拆迁的发生，被征地拆迁户的社会组织结构出现程度不同的解体，需要一个逐渐适应的过程。实际调查结果也显示，被征地拆迁户受知识水平、社会资本、生活习惯、文化心理等多方面因素的影响，在进入城市初期，普遍不太适应城市化的生活，尤其是中老年人，这些状况如果不能及时地调整和改变，非常容易被城市的主流社会所排斥而边缘化，极易形成社会的不稳定因素，影响到社会的和谐稳定。社会工作可以帮助搬迁过程中的个人、群体、社区，预防、解决问题，恢复、改善和发展功能[4] ，通过关系重建、社区文化和思想建设、社会支持等方法使被征地拆迁户尽快与城市的市民、社会环境、社会思想和道德规范等方面相互适应，融入到城市的社会环境中去。从理论研究结果和社会工作实践的成功经验都表明，专业社会工作对被征地拆迁户的社会整合工作具有非常好的适宜性。

三、农地征收活动中社会工作介入分析

（一）社会工作者介入的身份分析

社会工作者介入的身份主要分三种类型,即第三方身份、征收人工作者和被征收人协助者。

第三方身份介入，有助于保证自己的独立性、公共性、中介性等特点，易得到利益各方的接受。第三方的身份还分非关联和有关联的两种形式，其中非关联就是社会工作者与政府无任何隶属、人事、财务方面的关系；而有关联的第三方身份，主要是由政府来购买社会工作者的服务。另外，第三方身份还有独立观察研究者的形式，这种身份介入工作的重点和方式与社会工作者介入有所不同，主要偏重宏观层面、政策层面的研究。

以征收人工作者的身份介入，既以政府工作人员的身份直接参加征地拆迁活动，如聘请社会上的社会工作机构及人员，或设立社会工作部门和岗位等方式。由于社会工作者隶属于政府，容易引起被征地拆迁户的不信任和抵触，影响工作的实际效果。但这种方式有利于形成本土化社会工作与专业社会工作的有机结合，进一步增强政府征地拆迁工作中的社会工作力量。

以被征收人协助者的身份介入，即社会工作者完全站在被征地拆迁人的立场，帮助其解决问题，维护他们的权益。这种介入可以完全以社会支持的方式介入，由多元化的社会资金保证来支持社会工作者的开展；也可以志愿者的身份无偿开展对被征地拆迁户的帮助。但这种身份不易得到政府的认可和接受。

社会工作者以何种身份介入征地拆迁活动，是一个比较重要的问题，身份选择的恰当，可以更好地得到相关利益者的接受，对开展社会工作起到事半功倍的作用。笔者认为，根据目前征地拆迁的实际情况以及实践的结果表示，以第三方的身份介入较为适合。

（二）社会工作介入征地拆迁项目的优势

1、社会工作的专业性、科学性

社会工作理论基础来源于社会、心理、经济、政治等多学科的社会理论和多年来实践形成的实务理论，在系统理论、专业权威、社会认可、伦理守则和专业文化等方面都具有自己明显的专业性要素，形成了一整套行之有效解决复杂社会问题的系统工作方法和技巧，具有科学性、系统性、事务性等优势，对介入征地拆迁解决复杂多样的社会问题，具有很好的适应性和针对性。

2、社会工作者的社会价值、中立性和非营利性

由于社会工作机构和社会工作者的运营资金来源主要是政府资助、社会和民间捐助等，本身不是一个营利机构或营利者。因此，社会工作者的价值理念、工作性质，具有典型非营利性和中立性的特点，对解决征地拆迁中出现的激烈利益博弈问题，以及其他各类社会问题，能发挥特殊的作用。

3、政府对社会工作发展的认可和支持

随着社会转型、机制转换、社会分工进一步深化以及利益格局调整，我国利益主体和价值取向日趋多样化，社会矛盾也逐渐呈现多元性、复杂性、群体性、常规性等特征。[5]原有以政府为主导的行政手段在化解社会矛盾的方法上已难以适应现代社会的发展要求，专业社会工作已成为社会管理创新的一个关键变革力量，并越来越得到党和政府的高度认可和重视，从规划、法律、法规、政策等多方面制定了推进社会工作人才队伍发展的相关措施。

4、社会工作的制度支撑

目前我国社会工作已形成了大专院校专业教育和从业人员专业培训的社会工作教育培训制度；社会工作者职业水平评价、考试和职称评定的专业技术人才的评价制度；政府体制内和民办社会机构的社会工作者使用制度。社会工作专业化、职业化、制度化的建设和不断完善，解决了专业社会工作者专业归属和职业发展等问题，提高社会工作者专业地位，为促进专业社会工作的发展打下了牢固的基础。

5、社会工作实践的成功经验

我国专业社会工作已成功介入到社会工作的各个方面，在社会困难群体和弱势群体的救助帮扶、家庭危机干预、青少年犯罪预防和司法矫治、残障儿童康复、心理生理和精神疾病治疗康复、社区建设和社会融合等社会服务和社会管理的诸多方面发挥了显著的作用。同时，专业社会工作也在不断扩大介入领域，如成功介入信访制度、企业、自然灾害救助等，为社会工作介入更多领域解决社会问题，提供了成功经验的支持。

（三）社会工作者各阶段可承担的工作分析

在征地拆迁全过程的各阶段中，社会工作者可承担宣传和咨询者、支持者、资源协调者、监督者、服务者、政策影响者、关系维护者等多方面角色的工作。[6]

1、征地拆迁阶段

征地拆迁阶段的工作主要包括宣传动员、征地补偿方案征询意见、实物调查登记、征地补偿方案公告、补偿协议谈判签约、拆迁补偿发放、拆迁安置、交付土地等。

宣传咨询者：在宣传阶段，社会工作者可以通过一些系列活动，提供政策信息等方面的服务，协助政府宣传征地建设项目的目的、意义和带来的好处，帮助村民更好地了解和熟悉补偿安置政策，取得对建设项目的理解和支持。

监督者：在宣传论证阶段，督促政府及部门严格执行告知、确认、听证以及执行公告、补偿安置、社会保障登记，以及房屋征收补偿方案论证、评估机构选定等程序；参加并协助实物调查工作；以第三方的身份，确保征地拆迁各个环节做到公平、公正、公开、透明，切实保护各方的利益。

服务者：为被征地拆迁户提供心理咨询服务，改变被征地拆迁户心理问题无人过问的现状，使其建立积极正面的信赖和情绪，更好地配合征地拆迁工作；及时了解群众生产生活状况和社会需求的详细情况，建立工作档案，确定工作目标，为解决征地拆迁可能出现的社会问题打好基础。

政策影响者：在补偿方案预公告阶段，社会工作者可以通过入户工作，能够更清楚地了解和掌握社会发展和被征地户的正确诉求，及时了解和发现补偿方案存在的问题，向有关部门提出合理的建议，促使政府部门修订和完善政策。

协调者：在登记确认、补偿协议签约阶段，对出现的不愿意配合登记确认、签约以及权属纠纷等问题，社会工作者可以通过直接参加到谈判，起到润滑剂的作用，缓解矛盾冲突；通过入户访问交谈，及时进行沟通和必要的心理辅导和干预，运用社会工作交流的的专业方法开展辅导工作，安抚、释放、疏导和缓解被征地拆迁户的情绪，给予关怀、理解、陪伴和支持，使其能够冷静下来与征地补偿部门协商解决问题，促使矛盾的良好解决；必要时，可根据法律法规帮助被征地拆迁户，指导村民以正常程序反映问题，或按照行政复议、行政诉讼等方式解决问题，避免过激行为的发生；对于权属纠纷，社会工作者可以第三方的身份沟通、调解，帮助解决家庭内部和村民之间可能出现的相关纠纷。

2、过渡安置阶段

在这一阶段，社会工作者可以承担的工作较多，介入社区的管理和中老年人、残疾人、长期病患、低学历和无技能、妇女等弱势群体，成为他们的支持者和资源协调者，给他们提供专业的社会工作个案和小组等服务，改变他们个人心理、生活环境方面的问题，以及个人心理和外部环境的融合等问题，实现社会网络支持、社会资本等方面的重构。同时，协助政府和调动社会力量，提供外部的社会支持，帮助他们解决生活困难、城市融入、再就业、社会保障、儿女教育等实际问题，使他们顺利通过安置过渡期。

3、安置后阶段

帮助被征地拆迁户顺利通过社会整合、融入城市生活，主要的做法是通过介入社区管理达到这一目的。社会工作者可重点围绕解决被征地拆迁户的社会关系网络和社会资本重构、再就业辅导、城市生活不适应、心理健康等问题开展相应的教育培训和丰富多彩的活动，使他们能够顺利融入城市生活，实现安居乐业。同时，还积极介入到被征地拆迁户的精神文化生活中，以避免“富翁变负翁”社会问题的发生。

四、结语

综上所述可以看出，征地拆迁活动存在大量的社会工作需求，但目前社会工作的实际开展情况也越来越不能满足新形势的要求，亟待完善和提高。专业社会工作无论从工作主体、工作对象、工作职能和工作理论与方法等方面介入征地拆迁活动都具有较好的可行性和适应性，对增强征地拆迁的社会支持、社会管理、社会救助、社会福利和社会整合都将起到不可替代的作用，对解决征地拆迁中的利益矛盾和冲突，对完善征地拆迁制度和程序，促进“和谐阳光”征地拆迁具有明显的积极和现实意义，应加大对社会工作介入征地拆迁的试点和研究，加快制定和建立社会工作介入征地拆迁的制度和机制，为全面推进政府主导下的征地拆迁社会管理创新打下良好的基础。

The Role of Social Work in RuralCollectiveLandExpropriation

Abstract: Large numbers of benefit games, conflicts and various kinds of social issues brought by expropriation and demolition related to physiology,psychology, livelihood and development in the process of urbanization need social work. Authors studied expropriation of rural collective land, found the demand of social work, the role of social workers, and the effect and advantages of social work, which intends to promote more social workers to intervene land expropriation and demolition to solve the related problems.

Key words: requisition and demolition; rural collective land; social work

责任编辑：贾良