项目下乡与基层环境治理
——桂西M镇个案研究
吴柳芬[a]
摘要：“项目制”是当前我国农村环境治理的重要机制。本文以广西一个乡镇农村环境治理实践为案例，分析了这种环境治理机制在基层的实践逻辑及困境。研究表明这种“自上而下”的治理方式通过包村、驻村的直接治理，突破原有科层制体制的束缚，有效地动员多方资源，加快城乡基本环境服务的均等化进程，实现农村环境状况的持续改善。但同时在实践中也面临一些困境，如与村庄原生的、内在的治理需求存在一定的矛盾与冲突，冲击了乡村原有的社会秩序，对村民生活系统造成破坏，也有可能导致村民自主性的缺失，等等。在农村环境治理过程中，应该注重增强村庄社区的自主性与村民的参与性，进一步创新环境服务的供给机制，拓宽市场与社会的参与渠道，实现城乡环境治理的有效统合。
关键词：项目制；环境治理；实践困境
一、背景与研究问题
改革开放以来，随着家庭联产承包制的实行，农户个体则成为基本的生产经营单位，集体的组织功能日渐式微，村庄范围内的公共服务失去了强有力的责任主体，公共品供给陷入了某种程度上的中止、瘫痪状态。作为农村公共服务之一的农村环境服务，同样面临如此困境。而随着现代农业发展、城镇化推进以及城市工业转移进程的加快，大量的污染物入侵到乡村的生产和生活当中，农村环境日益恶化，呈现为点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、内生性与外源性污染交织的失控局面。农村凸显的环境问题极大地冲击了作为弱势产业的农业和弱势群体的农民，隐蔽或公开地破坏着农村的基础地位，限制着农村社会的发展，成为“三农”问题的新内容。
新世纪以来，中央政府加大了对农村环境的治理力度，与农村环境问题相关的职能部门诸如环保、农业、卫生、住建等也纷纷开启了系列响应农村环境治理的政策及项目，开展了系列针对水源、垃圾、能源、畜禽养殖、厕所等面源污染与人居环境的治理项目，将基本环境服务纳入城乡基本公共服务均等化的范畴，不断改进和扩大其供给。尤其2012年以来，随着生态文明建设的提出，国家对农村环境服务的治理目标更为明确。党的十八大提出努力建设“美丽中国”的任务和目标，同年，中央一号文件中第一次提出建设“美丽乡村”的奋斗目标，将建设“美丽乡村”作为实现“美丽中国”的重要组成部分。2013年农业部、财政部正式启动“美丽乡村”试点创建活动，进一步推进了“美丽乡村”建设进程。除了中央相关部委开展的“美丽乡村”试点项目外，一些地方政府还根据地方实际情况，出台本地配套政策，进行“美丽乡村”建设“试点+扩围”的治理实践。例如东部地区的福建省2014年确定美丽乡村建设五年计划，形成串点连线成片规模效应的村庄环境整治；中部地区的安徽省于2012年9月提出 “美好乡村”建设；西部地区的广西壮族自治区于2013年5月在全区范围内开展“美丽广西”系列建设活动
这些输入性治理项目形成的外界力量在进入农村社会的建设过程中，极大改变了村庄的原有形态，同时也带来了一定的实践困境。比如，一些环境治理项目在农村社会运行的过程中，其实践效果并没有达到政策制定预设的目标，反而出现了实践悖论：政府与群众共同期待的治理项目，结局却是政府出力不讨好，群众也怨声载道。本文试图以广西西部地区某乡镇2013年以来落实上级政府“美丽广西·清洁乡村”建设政策实施为例，针对这一具体的环境政策在农村社会中的执行与接纳过程展开研究。换言之，基层政府采取了何种策略或方式推行这一项目？项目运行中也存在着怎样的困境？
本文所用的文本资料来自笔者2015年8月～10月间对广西西部地区的M镇“美丽广西•清洁乡村”项目调查[b]，资料内容通过相关政府文件、实地观察、访谈等方法获得。M镇位于地处云贵高原苗岭山脉九万大山南麓，桂西北边陲的C县东北部。C县是国家级贫困县，广西喀斯特地貌最集中连片的县份之一。M镇辖1个社区及7个村民委，84个自然屯，189个村民小组，6780户，24316人，其中贫困户1920户 6781人。耕地面积20946亩，林地194355亩，是C县粮食和林业大镇，村民的主要经济来源靠农业种植。调研材料从一定程度上反映了我国西部经济欠发达地区的乡村环境治理的实际情况。
二、研究述评及视角
一直以来，由于我国环境保护具有政府主导的特点，环境管理体制存在着“倒金字塔”管理结构[100]、区域分化或城乡环境分治[d]等体制性的障碍。在政府直控的环境治理体系中，农村环境治理长期受到忽视，治理基础薄弱且滞后。而从乡村治理的角度来看，农村环境治理更多的被划归农村公共治理范畴，环境治理项目主要依赖国家行政体系制定的环境政策下沉到基层社会，具有较强的政府行为色彩。因而，从环境政策的基层实践角度出发是切入农村环境治理问题的较好入口。
环境政策的基层实践研究一直融合了多学科的维度，尤以生态学、经济学和政治学的视角较为集中，重点展开的是乡村生态建设[e]、农村环境治理[f]、乡村整治与规划[g]等研究。总的来看，此类研究多以宏观理论分析为主，多作理论上的应然阐释，旨在提出和发展一套关于农村环境治理的政策结构和变化规律的对策框架，对环境政策基层实践的过程和机制缺少实然考察。社会学在环境政策实施过程中的机制问题方面做了较多研究。关于环境政策的实践机制研究中，政策实践体制中各个主体之间的互动、博弈过程是影响和制约环境保护效果的重要因素。林梅在洞庭湖区实行的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”政策执行案例中，发现该政策实施过程中存在着政策再界定、认知目标差异、规则摩擦、组织规范多重和信息反馈与监督这几种机制。这种机制发生于上下级政府之间以及基层政府与村集体之间存在的委托—代理关系下，是政策运作分离性与变通性的衍生品，最终导致政策走样与“变形”。[h]可以说，环境政策执行过程中自上而下的“委托-代理”机制，很大程度因缺乏一个清晰的权限约束而引起中央与地方之间的利益的纷争，进而导致环境治理与环境政策的“名实分离”。
我国分税制改革以来，国家治理体制发生了深刻的变革，“项目制”成为一种新的治理体制与机制且在乡村建设方面得以广泛利用。[1]该体制通过实行“分级治理”和“分层运作”，形成国家部门（地方部门）“发包”、地方政府（基层政府）“打包”和村庄或企业等组织“抓包”的三种机制。其中，“发包”为由国家部门依照专业职能系统的分配权和管理权一统到底的机制，而“发包”与“打包”机制之间主要通过在申报立项中引入了招标等竞争性的条件进行衔接，实现自上而下的“控制”与自上而下的“反控制”的过程。[j]“项目制”治理体制可以说是中央政府对地方政府进行非科层化的竞争性授权，一定程度上赋予了地方政府更大的自主权力。与过去中央政府与地方政府委托—代理体制相比，“项目制”的“分级治理”机制实际上是通过采用目标管理和过程控制的方式将政策的变通进行合法化与规范化。从理论上说，这种治理体制通过对集权框架和科层逻辑的修正，激活地方社会的积极性，同时还能克服严格体现资金拨付部门的意志。但从另一层面来看，这套看似合理而严密的治理体制一定程度上也体现了附着在国家权力上的强势的现代性规划思维。
对农村社会而言，环境政策作为一种社会政策，其本身内含有一定的制度规范，但与其他的社会政策有着更多的不同。一方面，农村环境管理体制相对薄弱，人、财、物相对匮乏，而环境治理的维护是一个长期的过程，对于基层政府来说，这是一个“不想办也不好办”的任务；另一方面，由于乡村人口密度较低、环境容量相对较大，环境问题影响的程度及其范围有时不太明显，村民在环境认知上很难做出一致的判断。那么对于置身于“项目制”体制下的农村环境治理，基层政府是如何将环境政策下放到村子里去的呢？村庄又是如何看待这些环境治理项目的到来？我们必须回到政策实践对政府和村民的不同意义，以及这种环境政策执行所呈现的特点来予以解释。
二、“美丽广西·清洁乡村”建设的基层实践过程
在中国经验中，环境治理政策是地方政府回应环境问题的主要方式，主要依据中央文件出台本地配套文件，经过层层推进最终落实到基层。“美丽广西·清洁乡村”项目自2013年4月启动以来，在全区范围内成为了一项“全面运动”，掀起了广西农村环境综合治理的高潮。本文通过M镇“美丽广西·清洁乡村”项目治理的剖面，呈现该项目的实践过程。
（一）基于“发展逻辑”的环境治理定位
2014年2月，农业部基于全国各地“美丽乡村”试点建设情况，总结发布了中国“美丽乡村”十大创建模式：产业发展型、生态保护型、城郊集约型、社会综治型、文化传承型、渔业开发型、草原牧场型、环境整治型、休闲旅游型和高效农业型。[k]综合这些发展模式可以看到，不管是最早开展的“美丽乡村”建设的“安吉模式”，还是近几年来其他地方政府的最新实践，都是基于“发展”的角度进行农村环境治理的定位。“美丽广西·清洁乡村”建设项目同样在这样的“发展逻辑”下得以大力推行。
首先，农村环境治理是实现生态政治考评的基础。自1985年以来，GDP等经济指标也被纳入我国地方党政领**重要的政绩考核指标。2013年12月，中共中央组织部发出《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，正式宣布改革中国地方政府和官员的政绩考核办法。其中，环境恶化是促成这种变化的重要原因之一。[50]在这种考评标准的转变下，生态环境治理成为了树立政绩考核的新导向。“美丽广西·清洁乡村”建设项目被作为“一把手”工程在广西全区范围内下达，紧密的督查活动，使得基层政府面临着单位评优、干部绩效、督查整治成本等多重压力，而这种压力也成为加大“美丽广西·清洁乡村”建设的动力。
其次，农村环境治理是获取财政转移支付项目的重要渠道。从近年来我国出台的农村环境治理相关政策来看，主要通过“以奖促治”、“依考促治”、“一事一议”等“专项化”、“项目化”形式进行。这种形式下的项目要求以自投入能力为申报前提，条件越优越的村庄获取财政转移项目的可能性越大，出现了“强马多吃草”的潜在竞争局面。M镇在“美丽广西·清洁乡村”政策的执行定位中，同样受这样的“发展”逻辑影响，有些村庄基本上实现了全套基本公共服务设施的建设，但有些村庄仍有很大缺口。在“美丽广西·清洁乡村”项目中，自县政府下达活动方案之后，镇领导迅速召开会议要求各包村组与县直单位联系、落实经费问题，同时组织和指导村庄的项目申请工作。“美丽广西·清洁乡村”已并非一个单纯的环境治理问题，还是基层政府或者村庄“跑项目”，获取上级财政支援的渠道之一。
第三，农村环境治理是开拓农村生态休闲市场的前提条件。随着城市化进程中各种城市弊病的凸显，人们对乡村生态产品，乡村生态、休闲旅游的需求不断增多，农村生态经济项目开发成为乡村振兴、乡村经济多元化的捷径。对于乡村生态产业来说，引入外来资本、将本地的资源作为利益角逐的要素是其最经常使用的手段，而农村环境的保护与治理成为地方政府实现招商引资，开拓市场的目标的前提条件与保证。
（二）政府主导型的“项目制”治理策略
“美丽广西”建设是以环境政治为基础的综合性“美丽乡村”建设模式，整个建设项目分为“清洁乡村”、“生态乡村”、“宜居乡村”、“幸福乡村”四个阶段，其中需一年半的时间进行“清洁乡村”集中整治，5—8 年的持续推进每个阶段。表面上看，“美丽广西·清洁乡村”建设由地方政府推行，属于“多中心制度安排”下的权力运作，即治理当局既是公共品的提供单位，又可以在特定地域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则[m]，具有较大的治理自主权。但在当前我国“项目制”的治理体制下，“美丽广西·清洁乡村”建设又在特定的治理原则下开展，即项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程仍遵循和维持集权控制的逻辑，治理方式向评、考、控转变，以及建设“运动”的推助方向发展。
一是自上而下落实政策要求，确保项目的规范化与合法化。2013年4月19日，广西自治区政府出台了《“美丽广西•清洁乡村”活动方案》对“清洁乡村”开展做部署与安排。整项活动时间为2013年4月至2014年12月，共分为宣传发动、全面推进、巩固提升和验收总结四个阶段，项目总的要求为：边发动，边行动，迅速形成声势，同时落实好资金来源与组织保障工作，建立长效机制。随后C县5月8日向M镇下发《“美丽C县·清洁乡村”活动方案》，并从成立机构，制定方案（5月10日）、召开动员会（5月15日）、进村入户宣传发动（5月25日）部署了第一阶段工作。5月10日，M镇制定并向全镇各党（总）支部、村民委（社区）、镇直各单位印发《“美丽黄金·清洁乡村”活动实施方案》40份。全镇“美丽广西·清洁乡村”建设活动的政策精神主要由镇长和书记通过会议传达。2013年5月10-6月5日，M镇共召开了8次镇领导班子会议部署了全镇“清洁乡村”活动的宣传、资金筹集、“三清”重点示范、群众动员、自检与迎检、环境治理基础设施建设、长效机制等工作。
二是实行干部驻村包村制，全面落实组织与资金保障。“美丽广西·清洁乡村”建设项目在执行过程中形成了以自治区党委书记为组长，其他党委、政府主要责任官员为组员的领导小组，“美丽广西乡村建设办公室”（简称“美丽办”），区党委、政府办公厅、环保厅、农业厅、林业厅等牵头部门组成的组织指导小组、综合协调小组和检查督办小组的组织机制，形成“上下联动，一级抓一级，层层抓落实”的责任包干制。在这套领导机制下，M镇的“美丽广西·清洁乡村”建设一方面成立了以镇党委书记为首，涵盖了全镇各个单位的主要领导的领导小组，分成8个工作组对全镇8个行政村（社区）51个村屯（街）进行分片包干；另一方面由市综合执法局、县教育局、县广播电视局、县民政局、县气象局、县质监局等7家市县直单位10名领导进行驻村指导。包村驻村干部主要从资金、人力和物力对村庄进行帮扶。截至2015年12月，全镇共获取财政支持379万元，整合资金（包村单位、社会捐助）18万元，村民投工投劳19.8万元。
三是广泛宣传，干部示范，调动村民的参与性。M镇通过多种宣传形式来加强“美丽广西·清洁乡村”活动的影响力。其一，宣传牌造势。2013年5月至6月，该镇在全镇公路沿线树立了20块大型永久性宣传牌，30条永久性标语，悬挂横幅55条；其二，精编山歌唱演。镇政府“美丽办”将“清洁乡村”活动相关内容编入山歌，每逢圩日在镇区农贸市场等人流密集地点组织专场山歌会，并在现场发放“清洁乡村”活动倡议资料；其三，开展巡回广播与远程传播。镇政府利用大篷巡回宣传车、远程教育宣传设备、村委喇叭等形式定期向群众传达“清洁乡村”活动精神与要求。除了集中宣传，镇干部还通过“三重”，即重动员推广、重干部带头示范、重帮扶的形式，深入村屯，调动群众参与“清洁乡村”建设的积极性。2013年5月至2014年10月，全镇共开展整治活动89场次，出动干部、群众10000多人次，清运生活垃圾、建筑废料120吨。
四是典型带动，推进村庄环境公共服务均等化建设。M镇通过将辖区S屯申报为全区2014年“清洁乡村”专项活动农村垃圾综合处理示范村屯，根据示范项目要求打造S屯模型，然后将所S屯的标准与主要内容在全镇村屯中统一推广。S屯垃圾综合处理实行“户收集、屯清运、垃圾就地处理”的模式，建设内容包括：= 1 \* GB3①完善垃圾收集处理设备。该屯共建造垃圾池3个，焚烧炉1个，发放垃圾桶12个；= 2 \* GB3②自筹垃圾处理费。按5元/户标准收取各家各户垃圾服务费，聘请保洁员；= 3 \* GB3③建立清洁长效机制。制定了门前“三包”、屯级“三清”方案以及村规民约、村民卫生公约，明确保洁员职责；= 4 \* GB3④开展“星级文明示范户”评比。截至到2014年11月10日，全镇村屯建造垃圾池64个，配置垃圾人力车10辆，垃圾焚烧炉31座，简易垃圾填埋场21个；村屯聘请保洁员81名，制定村规民约84份，7203户村民签订门前“三包”责任状。
三、村庄视角下“美丽广西·清洁乡村”建设的实践困境
通过M镇“美丽广西·清洁乡村”的实践情况来看，镇政府发挥了积极的主导性的作用，从资金筹集到日常维护管理事项几乎均由政府包揽。这种治理模式对于不断恶化的农村环境状况以及几乎空白的农村环境管理服务体系而言，的确能在较短的时间内使村庄环境状况获得改善，同时能快速建立基本的农村环境服务管理体制，以维持治理的长效性。然而在这一过程中，基层政府治理呈现出的过度“项目制”、“运动化”的强势现代性规划也在冲击着乡村社会原有的社会秩序，对村民社会生活系统造成破坏，导致村民自主性的弱化。调研中发现，“美丽广西·清洁乡村”活动在村庄中的实施主要存在四方面的矛盾与困境。
（一）“发展逻辑”与“生活逻辑”的偏差
从M镇“美丽广西”建设的实践情况来看，“发展逻辑”贯穿于整个项目的实施过程。其中最明显的就是体现在“清洁乡村”的督查上。整个项目的督查共分为四种，第一种是自治区政府督查小组，这类检查组通常在不会告知的情况下进行突击检查，督查结果直接上报自治区“美丽办”；第二、三类为市、县级督查组，检查结果会告知并责令整改；第四类为乡镇互查与自查，而互查因面子问题基本不开展。按照镇干部的说法，市县的还算自己人，还会给改过自新的机会，自治区督查结果直接影响的就是整个市的绩效。
“刚开始这个活动（清洁乡村）的考核好严的，起先（开始）很多乡镇都没有积极性，后来做不好的就直接免掉镇长、书记。我们之前在自治区党校参加乡镇领导学习培训，有两个同学来了天把（一两天）就不见人了，听讲因为清洁乡村挨免了，后面好多同学都顾不上上课了，先回去抓清洁。”（镇领导WKF）
可以说，M镇在“美丽广西·清洁乡村”建设过程中主要存在追求环境治理的形式性和效率性取向，站在政府利益这一层面对待环境治理问题，而村民更多的是站在一种生活者的角度，以“生活逻辑”来看待。从价值观层面来说，这种逻辑按照岩佐茂的说法，是指“在人的生存或更好地生存”中发现价值，在劳动生活与消费的各个方面重视人的生活的态度和方法。[n]从行动层面来看，生活环境主义是以生活体系能否得到保护为基准来判断环境问题。[o]因而，M镇以效率优先的“美丽广西·清洁乡村”“发展逻辑”在实践过程中极易忽略其对村民生活系统的影响和冲击，另外其所谓的“发展”，在村民看来更多的是为官员自己谋利，站在了居民的对立面，不顾及村民的利益与感受，因而难以获得村民的认同。
“在村头搞了三个大垃圾池，全村的垃圾都堆那里头，逢年过节更加厉害，堆满克，臭嗙嗙，苍蝇扑满克，一个保洁员一天哪里烧得过来，鸡鸭肠子，螺蛳壳，尿片这种东西也没烧得，落雨更加烧不燃，一天沤在这个炉子里尽是烟，全村都臭完。”（村民XXL）
“那时刚开始时常大扫除，天天扫，哪里有这个闲空，这种天一天出去打工有一百几块钱进口袋了。用他们的话来讲，村面不得有一点垃圾，又有什么用，我这几天不去赚钱，我家都没有米下锅了，哪还有时间去管垃圾。”（村民WXA）
（二）“项目制”执行与村庄环境治理需求错位
在当前我国“项目制”的治理体制中，有相当大的一部分的转移支付资金被政府部门指定了专门用途，通过“自下而上”竞争机制的运作，以期严格体现资金拨付部门的意志。[p]“美丽广西”建设主要由广西住建厅、农业厅、环保厅牵头，分别以专项资金针对农村人居环境问题、农业环境问题与农村水环境问题开展的整治活动。三项建设项目最终形成的具体申报内容主要包括：垃圾中转站、垃圾填埋场、垃圾运送机动车、垃圾焚烧炉、垃圾收纳池、垃圾桶（箱）、人力垃圾运送车7项。这些项目及资金由牵头单位配备到乡镇政府，经各村申报、审批后发放。按照申报要求，“清洁乡村”建设项目原则上只能申报规定范围内的项目，范围外的项目需通过其他项目解决。“一项目、一政策”的专一化要求很大程度上能有效破除财政资金分配方式不透明、不公开的诟病，进而发挥财政资金的效益，但如果执行过程中欠缺灵活性，难免会导致需求的错位，造成治理无效，甚至是公共品的闲置与浪费。
“我们村一天挨镇里讲环境做得差，讲实在，我们作为村干部也没有办法，村民个人不遵守，我跟镇里领导讲帮我们想点办法把村面前这根水沟搞三面光，硬化去，把边沿整好，保证就没有哪个（人）丢了。后来镇里喊我们等水利的项目，清洁乡村没有这项。”（村干LMH）
从表面上看，“美丽乡村·清洁乡村”所提供的建设项目均能覆盖到大部分村庄，以期实现农村环境服务均等化建设。然而环境治理是一个复杂的工程，除了完善的设施配套外，还需要与对应的社会形态相适应。城市与农村是两种不同的生活空间与文明形态，在生产方式上、生活方式和思想方式上存在着巨大差别，适合城市环境治理的方法直接移植到农村社会必然会面临“水土不服”的困境，如不从村庄实际出发，强加的服务将会出现“好心办坏事”的尴尬。
“镇上的垃圾中转站建成到现在都没用过，有焚烧炉就地处理了，旁边居民也怕臭。那两架垃圾车只用过一次，不好用。底盘太低走坡路总刮地，村屯路小，难会车，所以还是像以前用小四轮来拉。”（镇干部WRH）
“炉子建好后村里面就总出事，有死人的、发颠的，我妈那天都差点也死，后面村里面有人讲那个焚烧炉建在龙脉上了，破风水了。后来有人闹，几个人带头就去把炉子敲烂了。后来屯委因为这个事也散了，现在都没有屯长。”（屯干SJL）
（三）“运动式”动员与村民自主性弱化
“美丽广西·清洁乡村”在自上而下的政策动员、驻村包村的组织安排、严苛的督查考核以及广泛的宣传示范推进下，其的实践逻辑具有“动员全镇人民共同行动”的“运动化治理”特征。所谓“运动化治理”是一种社会治理方式，基本特征是非制度化、非常规化和非专业化。虽然“运动化治理”在基本取向、变革目标和动员范围方面可以分为不同的类型，但不管哪一种类型都难以避免陷入没有实质内容的形式主义、政治凌驾专业和“寡头统治铁律”异化的困境。[q]“美丽广西·清洁乡村”项目的“运动化治理”同样面临这样的困境。作为一项“政治工程”，“清洁乡村”被纳入干部考核和对乡村目标管理考评，项目建设无形中演变为一场政绩工程，专业性被政治忽略，也为政治所利用。
“上面发话‘不扫地就扫人’，那个时候都不知道怎么做，各个乡镇都是自由发挥，求亮点，你一路过来可以看到焚烧炉有汽酒瓶式的，有立体的，还有碉堡式的，没有统一标准。有些为了得到上级的肯定，搞什么无烟垃圾焚烧炉，就是在烟囱上面加个粉尘处理器，那个要1万多块钱，因为有人说二噁英污染，但是效果很一般，一下子那个处理器就坏了，不过这个还得到自治区的表扬。”（镇领导WJF）
另外，为了加快“清洁乡村”的成效，镇政府开展了清洁工作集中活动日的活动，每个月都要发动干部、群众进行大扫除。而在这样的活动中，干部群体基本成为了“清洁乡村”工作的主力军，包揽了村庄陈年垃圾清理、督查前后垃圾整治等工作，而群众更多时候是作为旁观者。“基本上都是政府在动，群众在看；干部扫地，群众在看。我们在S村集体大扫除的时候，还有阿奶跟我们讲‘我带你们克那边竹兜里面看，那里有垃圾多’，无语完了。”（镇干部LWJ）农民积极性、主动性、创造性的发挥要建立在农民自觉的基础上，而“运动化治理”很大程度上让“清洁乡村”演变成一场“为治理而治理”的做秀，模糊了治理主体。
（四）“长效化”机制与村庄建设力不足
长效机制是“美丽广西”建设持续推进的必要条件。在项目建设过程中，基层政府已经围绕该目标在资金支持、制度规范以及人力投入方面建立了一套支撑机制。但在实际执行过程中，村庄自身建设动力的不足，成为项目长效化机制的短板。在资金方面，“清洁乡村”资金来源主要包括自治区、市、县财政专项资金、牵头部门整合资金、企事业单位资助、社会捐款以及农村“一事一议”财政奖补资金和农民自愿筹资投劳五种来源。前四种资金来源均以清洁基础设施实物形式投入，属于前期的基础建设投入，而后期的维护、长效化运转主要依靠农民自愿筹资投劳。广西是西部劳务输出大省，留守老人与留守儿童成为村庄的常住人口，缺乏稳定的生计以及老弱病残的身体状况，加大了自愿筹资投劳的困难，限制了“清洁乡村”保洁制度的正常运转。在M镇政府针对全镇83名保洁员的信息调查中，保洁员的工资最低为120元，最高为1200元，平均工资约为356元。其中，68名保洁员因工资太低而不能正常履行职责，21名保洁员因工作量大而不能胜任工作。在此看来，保洁员的履职状况一定程度上体现了村庄自筹资金能力的不足，以及在人力投入方面的欠缺。
在制度建设方面，全镇84个村屯均成立了村民理事会，并制定了涵盖“清洁乡村”建设要求的村规民约。村规民约本是建立在村庄内部约定俗成的一种非正式制度，是地方精英所推崇的社会行为规范体系和实现村庄社会善治的一种治理手段。然而当前各村屯的村规民约却是包村干部与村干部在上级“美丽办”要求下“加工”的产物，这些规范俨然只是“纸上的制度”。
“现在这个村规民约没有用的，光贴在那里空（而已），跟以前的没有来比。以前是老人们定下来的，违反了就挨罚的，而且全村人都晓得，因为要请全村人吃饭补过，丢脸多。不过也是早久都没有用了，以前刻在村头石头上，现在石头早烂了。”
四、结论与启示
农村环境治理可以说是环境政策在农村社会的实践，其运作实际上就是环境政策执行中国家权治的延伸与村庄自治自由裁量之间的耦合过程。[r]在特定的环境治理项目中，国家权治的延伸代表了政府主体作用，村庄的自由裁量则代表了村庄法人以及村民主体的反应。从M镇“美丽广西·清洁乡村”活动的建设过程来看，镇政府通过“项目制”、“运动化”的治理逻辑，将环境服务体制快速地“空降”到农村社会当中，然而具体的治理措施在与村庄进行对接的过程中却出现了影响项目治理目标实现的“悖论”。可以说，这种现象，正是斯科特“国家的视角”下极端现代主义计划的形式之一。这些被设计或规划出来的社会秩序只是一种简单的图解，忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征，这种简单化的规则难以产生出有效的社会秩序。[s]项目究竟要下放到什么样的村子里去，不仅要看政府制定项目规划的政策内涵，还得看村庄能够落实和运行项目的实际条件。
对于村庄社会而言，政府公共治理项目作为一种外在输入力量，其在介入乡村社会过程时，应该追求“有用准则”、“原则准则”和“共感准则”三个原则的统一与融合。“有用准则”强调有效性（效率性），“原则准则”强调共同体的价值观，而“共感准则”则强调个体的感受。[t]政府主导的政策项目是以效率性为第一位的，期间对社会共有的价值观也给予了一定的关注，例如对村规民约社会规范功能的认可，对乡村文化传统的保护等，但在“共感准则”方面还是有所欠缺。就于农村环境治理而言，“共感”对区域范围内的环境问题管理非常重要。在村庄环境中，居民个体作为当地村庄的“当事人”，既是环境的享用者，也是环境问题的制造者，是农村环境治理的重要主体，应该对居民的感性和价值观给予强烈的期待。农村环境治理在持现代化论立场上还应该具备一种内发式发展论的视野，从生活者的生活体系能否得到维护基准来判断与解决环境问题，将环境治理与农村社区环境状况、经济发展程度、居民参与策划权、生活体系的历史性与文化性等要素结合起来，只有确立当地村民的主体性地位，生活体系得到应有的重视，嵌入到乡村社会的环境政策与方案才会得到村民的理解与认可。另外，农村环境治理是我国环境治理的重要组成部分，农村环境的好坏直接关系到城市居民健康与否，一旦农村环境溃败，不仅危及全国环保大局，而且也使城镇居民的食品安全受到威胁。因此，农村环境问题也是一个全国性的问题，在治理过程中除了内发式治理外，还应跳出农村环境治理中政府—村庄—村民形成的闭合机制，进一步创新环境服务的供给机制，拓宽市场与社会的参与渠道，实现城乡环境治理的有效统合。
Bring Project to the Countryside and Rural Environmental Governance
——A Case Study of M Town in Guangxi
WU liu-fen
（Renmin University of China，Beijing 100872，China）
Abstract：‘Project system’ is an important mechanism of current rural environmental governance in China. This paper takes a ‘M town’ in Guangxi as an example，analyzes the practical logic and dilemma of environmental governance in the rural areas. The conclusion show that ‘up to down’ governance model of department taking charge mechanism can break the shackles of the existing bureaucratic system，integrate all sorts of sources，quicken the process of public service equalization in urban and rural，and realize the continuous improvement of rural environmental condition. But it still faces some predicaments to put it into practice，such as the contradiction and conflict between policy supply and primordial governance needs of the village，the destruction of rural social order and living system，the lack of the villagers' autonomy and so on. Rural environmental governance should pay attention to villagers’ participation，innovate and reform the governing system，widen the participation channels of market and society，and finally realize effective integration of urban and rural environment governance.
Key words：Project System；Environmental Governance；Practice Dilemma
责任编辑：童志锋
[a]基金项目：国家社科基金项目“转型期农村民间纠纷及其化解机制研究”(10CSH005)。
作者简介：吴柳芬，中国人民大学社会与人口学院博士生，研究领域为环境社会学、农村社会学。（北京，100872）
[b]遵循田野研究的既有规范，在本文中对所调查的村庄与乡镇名称以及调研所涉及的人物姓名都做了技术处理。
[100]胡双发，王国平：《政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析》，《贵州社会科学》，2008（5）。
[d]参见洪大用，马芳馨：《二元社会结构的再生产——中国农村面源污染的社会学分析》，《社会学研究》，2004（4）；洪大用：《推进基本环境服务城乡均等化》，《中国社会科学报》，2015.07.15，第 006版。
[e]温铁军：《新农村建设中的生态农业与环保农村》，《环境保护》，2007（1A）。
[f]李颖明，宋建新等：《农村环境自主治理模式的研究路径分析》，《中国人口·资源与环境》，2011（1）。
[g]吴理财，吴孔凡：《美丽乡村建设四种模式及比较——基于安吉、永嘉、高淳、江宁四地的调查》，《华中农业大学学报（社会科学版）》，2014（1）。
[h]林梅：《环境政策实施机制研究——一个制度分析框架》，《社会学研究》，2003（1）。
[1]王晶：《县镇干部跑“部”要钱 支农资金亟须监管》，《中国经营报》2006年11月27日，第A06版。
[j]折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）。
[k]农业部科技教育司：《农业部发布中国“美丽乡村”十大创建模式》，2014-02-24：http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201402/t20140224_3794984.htm。
[50]王玲，杨洁，张霞：《绿色考核政绩》，《新世纪周刊》，2013（49）。
[m][美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，陈幽泓等译，上海：上海三联书店，2000，第203-223页。
[n]岩佐茂：《环境的思想》，韩立新译，北京：中央编译出版社2006，第54，249页
[o]鸟越皓之：《环境社会学——站在生活者的角度思考》，宋金文译，北京：中国环境科学出版社，2009，第67页。
[p]参见折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》，2012（1）。
[q]冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011（1）。
[r]耦合原为通信工程、软件工程、机械工程等工程中的专业名词术语，指的是两个或两个以上的实体相互依赖于对方的一个量度，通过紧密配合、相互影响和相互作用能从一侧向另一侧传输能量的现象。在社会科学领域，耦合常被用来指社会活动的不同主体之间在一定条件下的相互联系和相互作用，以达到社会资源的整合。参见陈纯柱：《村庄政治行为的域界和耦合机制研究》，《社会科学研究》，2009（6）。
[s][美]詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的（修订版），王晓毅译，北京：社会科学文献出版社，2011年，第6页。
[t]鸟越皓之：《环境社会学——站在生活者的角度思考》，宋金文译，北京：中国环境科学出版社，2009，第62页。
责任编辑：
