福利资源整合与服务供给：基于T小学留守儿童服务项目的研究
作者： 陈玲、黄君  发布时间：2016-07-18    信息来源： 《社会建设》2016年第3期

福利资源整合与服务供给

——基于T小学留守儿童服务项目的研究

陈玲  黄君

摘要：留守儿童服务实践中存在资源分散匮乏、可获得性弱等问题，通过福利服务项目整合资源是解决这一问题的有效途径。本文在福利治理的视角下分析留守儿童服务项目整合资源的途径。行动研究发现，以留守儿童服务项目为立足点，能够有效整合来自政府、学校、群团组织、社区、社会组织及企业等方面的福利服务资源，拓宽留守儿童福利服务的供给来源，满足留守儿童多元的福利需要。但是由于项目本身的周期性、项目内容的特点以及政策支持的缺乏，服务项目整合的资源仍然未能持续有效回应留守儿童群体的福利需要。服务项目的资源整合只是一种权宜之计，根本上还需要建构完善的儿童福利制度体系来保障留守儿童的成长和发展。

关键词：福利资源整合；福利服务提供；留守儿童；福利治理

一、 问题的提出

十八大以来，各级政府不断加大对留守儿童群体的关爱和保护力度，儿童福利事业发展成效日益显著。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》[①]提出，建立健全农村留守儿童关爱服务体系，实现保障未成年人权益的目标。2016年2月，国务院颁布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）[②]，明确对农村留守儿童关爱保护工作进行安排和部署，各地也相继出台了一系列加强留守儿童服务的政策，我国已经形成了比较完备的儿童福利政策体系。现行的儿童福利政策强调政府在儿童服务中的主导作用，个体、企业、社会组织以及慈善机构等团体的力量并没有充分调动起来，[③]儿童服务专业化程度较低。[④]彭华民[⑤]在《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》中指出，中国的福利从过去的“补缺型”转型到普惠型福利为主，选择型福利为辅的组合式适度普惠型福利模式。在这一背景下，儿童的福利服务强调通过培育社会组织，建立多元的儿童福利服务体系来保障儿童的成长和发展。[⑥]刘继同[⑦]在《中国儿童福利时代的战略构想》中提出，创建副部级的“国家儿童福利与家庭福利局”来统领儿童福利服务事业的发展。以上这些都是从理论层面探讨儿童（包括留守儿童）福利体系的建构和服务的供给。但是由于承担儿童服务的责任分散在团委、妇联、关工委、民政、司法等各个部门和领域，各行政单位体制之间的行政管理体制不顺，导致儿童福利服务资源呈现碎片化的形式。相关政策落地的可操作性空间有限，政策内容的执行之间存在差距等原因，导致儿童福利服务资源可及性低。近年来留守儿童的伤害事件不断见诸报端，[⑧]如何在实践过程中优化留守儿童福利资源的供给和传送机制还面临着重大挑战。

本研究运用行动研究方法，研究者以项目设计者及督导的身份全程参与T小学留守儿童社会服务项目的实施和研究。研究者通过分析留守儿童福利服务资源的整合和传送机制和渠道，探索以服务项目为着力点的资源整合方式和服务供给方式，阐释社会服务项目作为资源整合和福利服务提供的桥梁功能的优势与不足，从而为更好地促进和保障留守儿童的健康成长提供可能思路和方法。

二、 研究方法与理论视角

（一）研究方法

本研究采用行动研究（action research）的方法。行动研究自20世纪30年代以来被广泛应用于教育研究、社区发展研究、组织研究、心理研究等众多的研究领域。[⑨] Baskerville et al.（1999）[⑩]研究指出，行动研究是研究人员、实际工作者与其他工作人员一起合作，在实际参与工作过程发现问题并进行干预解决。在复杂的社会情境研究中，实证研究往往不能有效呈现真实的状况,行动研究则能够在参与过程中及时发现问题并进行干预，并在这个过程中进行研究反思。行动研究能够更好地推动科学知识服务有需要的人群。根据行动研究的侧重点不同，行动研究分为三种不同的类型：一是行动研究分为行动者运用科学方法对自己行动进行的研究；二是行动者为解决自己实践中的问题而进行的研究；三是行动者对自己的实践进行批判性反思。[⑪]在实际的研究中，研究者可能会同时具有三个方面的特征。

本研究是笔者全程参与“农村留守儿童关爱服务示范项目”[⑫]时进行的研究。此项目的主要目标有两个：一是在对留守儿童需求调查评估的基础上，为留守儿童提供正向成长引导，情感支持、安全知识教育、生命教育以及家庭监护能力提升等方面的服务；二是在项目开展过程中充分整合多方资源，探索建立多部门联动的留守儿童服务机制，促进留守儿童服务工作的开展。本项目从2014年2月开始实施，至2015年2月份结束。[⑬]研究者作为项目的设计者和服务实施的督导者全程参与了该项目的实施，详细了解T小学留守儿童服务项目实施的全过程及其各服务主体及服务对象的情况。为了更好地把握服务的目标及服务成效，研究者通过前期的基线调查，了解T小学留守儿童的基本现状及其需要，然后根据留守儿童及其家庭的需要设计整个服务项目方案。在项目实施过程中注重与工作人员一起参与统筹协调项目资源的运作，共同整合辖区内能够动员的资源为T小学留守儿童提供适合他们需要的服务活动。项目结束后，研究者对接受服务的留守儿童及工作人员进行评估和访谈，了解项目实施的成效及资源整合过程中的优势与不足，并做好过程资料的收集和详细的记录工作。

（二）理论视角

儿童福利作为一种社会制度安排，与福利提供主体的家庭、社区、社会组织和国家有着紧密的联系。不同的福利提供主体由于其地位和作用不同，在儿童福利服务提供中扮演着不一样的角色。社会工作服务是福利输送渠道过程中非常重要的组成部分，社会工作者在服务过程中与各主体进行交往互动，整合各方面的资源为服务对象带来利益最优质的服务。福利治理（welfare governance）是伴随着福利国家危机及改革浪潮出现的概念，直接的理论来源是福利多元主义。相对于福利多元主义而言，福利治理更加关注不同责任主体之间的关系和互动，注重研究不同主体之间权力关系的转换形式以及福利服务的传递制度和实践方式。[⑭]福利治理的核心议题在人类福利的提升道路上，经由不同行动主体的介入、权力/权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破，[⑮]是通过福利系统中各个不同主体之间的互动及权力关系的转换，以实现福利制度目标，提升人类福祉的过程。福利治理视角与通过设立服务项目来整合福利资源的实践具有相似之处，能够很好解释项目资源整合的实践。

福利治理视角下的留守儿童社会服务项目的资源整合和服务提供，实际上是强调国家、家庭、社会以及个体等主体共同参与留守儿童福利服务的工作中来，注重社会中多元主体的共同参与和服务提供。农村留守儿童社会保护体系的重构，是要突破旧的留守儿童社会保护制度不完善，保护组织体系不严密，保护力量单一，保护力度薄弱等问题，强调通过整合涉及留守儿童社会保护的各部门资源，推动跨部门的合作，衔接完善政策法规体系，健全儿童福利服务的组织体系，合理配置资源，提高社会参与的广度和深度，重新整合留守儿童的社会服务福利资源。

三、留守儿童的需要评估及福利服务资源供给状况

（一）留守儿童的需要评估

需要为导向的项目方案设计及服务内容的开展是以人为本原则的体现，它的核心是将社会服务的目标定位由国家为本转向以服务对象的需要为本。留守儿童服务项目的方案设计和服务内容开展应紧紧围绕留守儿童的身心特点及其内在的心理需要，而资源的整合也相应围绕这一群体及其家庭的需要展开。留守儿童的多样性需要是由不同主体提供满足物的，儿童福利制度只是其中的一个制度。国家建立满足需要的社会福利制度必须和市场、家庭、社区以及民间社会协调，各种社会组织都可能是满足社会成员需要的提供者。[⑯]因此，满足服务对象需要是中国本土社会工作模式建立的至高无上原则。[⑰]整合社会资源，建立以留守儿童需要为本的社会工作服务模式是保障留守儿童健康成长和发展的必然选择。

T小学位于鄂中南部地区的荆州市太湖港镇上，城镇中80%的劳动力人口都外出打工，剩下老人和小孩子留守在村镇生活。项目组通过前期的基线调查了解到，T小学6-18岁的留守儿童一共有354人，大部分是跟随爷爷奶奶一起生活，有少部分是跟随其他亲戚一起生活。在学校领导和老师的支持下，项目组成员一共招募了120名留守儿童作为服务对象。为了解留守儿童的真实需要，研究者对高年级的留守儿童进行问卷调查，对低年级和部分高年级的儿童及其任课老师进行深入个案访谈。基于问卷调查和访谈结果，研究者认为这些留守儿童的需要主要表现在以下四个方面：

1.成长与发展需要

120名留守儿童的年龄大部分在9-15岁之间。根据问卷调查及深入的个案访谈，研究者发现留守儿童群体存在一些心理和行为偏差行为，他们自卑感较强、缺乏人际交往的勇气和技巧，很少参加学校开展一些文化娱乐活动。问卷调查结果显示，55%的留守儿童认为自己很难找到能够倾诉烦恼的亲戚和朋友；67%的留守儿童认为不敢与陌生人交流；53%的留守儿童感觉自己缺乏人际交往的技巧、不知道怎么向同学和老师表达自己的想法。另外，在深入访谈中我们了解到，一些留守儿童在学校生活中曾受到过高年级学生的欺凌和恐吓，但不知道该怎么办，甚至有的儿童出现恐惧心理、不想再上学，而且他们也不知道如何维护自己的权益。作为留守儿童群体，他们的生活自理能力比其他儿童要好，但在成长过程中的心理调适及危机应对方面呈现出明显的不足。

2.亲情依恋需求

招募的120名留守儿童中，56%的留守儿童父母一方不在身边，44%的留守儿童父母双方都不在身边。父母直接监护和照顾的缺乏，造成留守儿童的亲情依恋缺失，进而影响儿童性格发展及亲情联结关系。我们在对留守儿童深入访谈中了解到，留守儿童在父母外出初期时会出现比较强烈的情感依恋状况，特别是在学校看到别的同学有父母陪伴时更会触景生情，但经过较长的一段时间后，留守儿童对亲情的依恋需要在逐渐减弱，甚至出现用一些极端的方式回避亲情。如拒绝外出打工回来的父母来学校看望自己，不跟家里通电话，与家人吵架等。情感依恋的缺失及其产生的负向心理情绪直接影响留守儿童今后的成长和发展。

3.尊重与支持的需要

留守儿童同样是具有权利的独立个体，需要得到监护人和社会其他群体的尊重和关爱。调查数据显示，46%的留守儿童认为自己没有得到应有的尊重，主要表现在没有自己的隐私、作为监护人的爷爷奶奶管的太严以及学校老师对留守儿童不信任、将留守儿童标签化。由于父母长期外出务工，留守儿童自身的支持系统比较匮乏，主要表现在留守儿童在遇到伤心或挫折时父母不能够给予及时有效的支持，在学校里不能得到老师和同学很好的支持等等。由于缺乏父母的关爱，留守儿童在与人沟通和交流时不够自信，特别是在学习成绩方面，由于缺乏父母的辅导和监督，留守儿童学业成绩总体较低。

4.人际交往与团队合作的需要

儿童时期是培养人际交往技巧、提升团队合作意识和能力的重要时期。由于留守儿童父母不常在身边，情感交流较为匮乏，导致其渴望与他人沟通和交往，内心期望得到外界的关注和呵护。但是由于留守儿童自身的特点和他们所处环境的影响，他们与其他人交往的机会较少，人际交往能力较弱。在团队合作意识方面，所调查的留守儿童中，37%的留守儿童认为自己不能和身边的人很好合作，有部分留守儿童在接受访谈时表示很难理解为什么要与人分享自己喜欢的东西。总体来看，留守儿童群体的人际交往能力较弱，团队合作的能力较为缺乏，需要通过相应的服务活动能够更好地促进留守儿童的成长。

（二）留守儿童福利服务资源供给状况

1.碎片化的政府福利资源

当前中国的儿童福利制度从过去的“补缺型”福利类型转向“适度普惠型”，强调基于儿童权利的福利供给，主要表现在儿童的疾病预防和教育福利等方面。就留守儿童的福利，从政策层面来看，中央及地方政府部门并没有出台一个整合性的服务政策；从实施主体看，民政、妇联、团委等相关的职能部门或群团组织会有一些给予留守儿童生活支持和精神关爱方面的服务，但是这些福利服务分散在政府及群团组织的各个部门且活动的开展没有持续性。

荆州市民政局为了有效应对留守儿童的问题，向S社工服务机构购买了留守儿童服务项目，以期通过社会工作力量的介入，整合相应的社会资源，给予留守儿童提供更多的支持和服务。社会工作者在服务过程中发现，当前政府部门对于留守儿童的制度性福利支持较少，相关的福利资源极为分散且匮乏。比如说在荆州市，妇联正在推动建设“儿童友好社区”项目，民政部门则在尝试利用福彩基金开展未成年人保护服务工作，当地的团委也在关注留守儿童服务项目，还有一些卫生、教育部门也都相应涉及一些关于儿童的福利服务。因为这些部门的职责中都有相应的服务儿童的职能和资源，但是却没有形成合力，服务内容分散且不连续，不能有效地给留守儿童提供适合的服务。

  2.家庭功能弱化

家庭是一个由拥有特定权利的个体组成的共同体，儿童处于天然的弱势，需要得到父母的特别照顾。根据儿童利益最大化原则，儿童最优成长条件是家庭生活，家庭中监护人的关心和照顾直接关系到儿童的健康成长。《儿童权利公约》中不仅强调缔约国对儿童的责任，同时明确儿童权利保护的家庭本位，强调儿童保护是父母双方的共同责任。因此，国家有义务保护儿童享有完整家庭权利、有责任保证家庭完整，以避免儿童与家庭分离情况发生。

但是在我国，不同地区之间经济发展水平差异及其就业机会的不同，越来越多的农村年轻劳动力选择到大城市打工而无暇顾及子女的照顾与教育，家庭中只留下老人照顾年幼的儿童。这使得留守儿童所在家庭的照顾和教育功能大幅度减弱，家庭亲密关系的维系削弱，儿童依恋情感的发展出现障碍，从而影响儿童正常的社会化。在访谈中了解到，一些父母由于外出务工时间长，一年回来的次数非常有限，家庭能够给予留守儿童的支持和关爱非常少。

我们夫妻俩人都要出去打工，你不出去怎么行呢？家里根本没有其他的生活来源，就靠我们俩人打工挣钱养活家里的老人和小孩子……我们一年至多回来三次，路程太遥远，路费也贵，照顾孩子只能靠家里的爷爷和他奶奶，我们能够做的就是多给点零花钱，我们也不会教育人，还要老师多教教他。（家长LXT20150629）

我是自己要留在家里的，他爸爸几次叫我跟他一起出去打工，但我没有。孩子还太小，你让他自己跟爷爷一起生活肯定不习惯，况且孩子的教育也不好办，进到城里我们都负担不起，要是把他留在家里没有人看着也不放心。所以只好我自己留下来。但我现在发现我也很难管住他，他爸爸不在，有时候他很调皮，也盼望爸爸能够多回来几次，毕竟看见别人都是父母两人带着时会有些难受。孩子现在正在成长发育，没有他爸爸的陪伴，总感觉缺少些东西，有些沉默。（家长WXF20150713）

3.社会服务平台缺乏

根据调查了解，荆州市社会组织的力量还较为薄弱，能够为留守儿童提供专业服务的社会组织力量较为缺乏。截至2016年4月，全市共有5家注册的专业社会工作服务机构，8家心理、教育、娱乐类的社会服务组织，针对留守儿童服务的社会组织力量较少。当地的一些企业职工、市民爱心志愿以及大学生志愿反馈的信息显示，他们非常希望能够为留守儿童提供相应的服务，尽自己的一己之力为社会做些贡献。但现实中缺乏为留守儿童提供服务的平台，志愿者不知道如何参加这些志愿活动。

刚开始进入大学时我就想给农村的留守儿童做些服务工作，但我来到学校快两年了，也没有找到相应的服务组织来开展这方面工作。我是后来看到你们发布的志愿者招募信息，就专门跑过来参加。我觉得在社会上能够有这样的一个平台给留守儿童提供一些我们力所能及的活动挺好的。（服务项目志愿者HXY20150705）

我上班比较清闲，周末基本上没有什么事情。原来一直是宅在家里玩游戏，我妈妈极力反对，非要让我出去找些事情做。后来在社区里看到你们招募给留守儿童服务的志愿者，我挺感兴趣的，就报名了。在参加活动中认识了很多朋友，也慢慢学会了如何更好地与人沟通和交流，这是我收获最大的地方。原来我也想去参加一些这样的活动，但一直没有机会。所以能和你们机构一起去农村，还是挺高兴的。（志愿者LXY20150710）

从志愿者的访谈资料可以看出，政府及群团组织中多个部门都有为留守儿童提供服务的职责和要求，但这些服务部门分散在民政、妇联、团委、司法等不同部门，部门之间的职责和要求不同，提供方式不一样，且服务带有行政性色彩、主要以节日慰问的方式为主，这些都不能很好地满足留守儿童身心成长的服务需要。综合T小学所在的荆州地区来看，该地有高校资源，大学生的志愿热情很高。2013年5月，湖北省荆州市就已经成为民政部首批未成年人社会保护的试点地区，有相应的用于农村留守儿童福利服务的资源。另外，团委、妇联以及当地的一些企业和行业协会组织都乐于联合社会组织一起为农村家庭、儿童提供相应的社会服务。但是，如何有效地整合当地的资源为留守儿童提供服务是一个难题。

四、 服务项目的资源整合及其服务效果

（一）服务项目的运作过程

留守儿童服务项目由荆州市未成年人社会保护中心依托S社工机构发起，项目的内容包括留守儿童正向成长与发展的引导、安全知识教育、生命感悟、亲情的再联结、我们不再孤单等活动内容。项目具体服务主要由S机构五名社工和学校社工专业学生组成的实施团队提供。在实行过程中，通过与荆州市太湖港镇T小学合作，由T小学提供场地，社工负责活动设计和协调。参与的留守儿童根据不同年龄和年级分为低年级组和高年级组两个不同的小组类型，在各自的小组类型中又根据人数的不同分别拆分成4个低年级小组和5个高年级小组，每个小组8-10个人之间。项目活动时间为2013-2014学年第二学期、2014-2015学年第一学期教学周单周的周三下午以及周六上午，每次活动时间持续2.5个小时，一共开展了6期共216次小组活动，进行了72个个案辅导，走访留守儿童家庭78户。每次活动由S机构五名社工统筹协调带领，具体由S机构的五名社工和所在高校三年级的社会工作专业学生联合志愿者来共同完成。

（二）服务项目整合的资源类型

福利治理视角下，国家作为留守儿童社会福利资源的最主要提供者，但并不是唯一的来源。市场也是来源之一，留守儿童及其家庭都要从市场获得相应的福利资源。家庭一直以来是儿童福利的最基本提供者，也是最重要福利服务场域。社会组织是留守儿童福利服务的重要主体，在福利服务中发挥着特殊的作用。它能够在不同层次上，在不同理念的国家、市场、家庭之间建立联系纽带，使留守儿童群体的利益与国家的公共福利提供统一起来，发挥福利输送渠道的重要作用。国家、市场、家庭和社会组织作为单独的福利提功能主体都存在一定的缺陷，只有四个主体部门联合起来，相互补充、扬长避短，才能实现福利资源的有效整合，真正促进留守儿童的健康成长和发展。

本研究项目首先获得了中央财政支持社会组织开展社会服务项目的资金支持，借助来自中央财政的资助效应，项目获得了来自多个主体的资金、物资等方面的资源支持。具体来看，自2014年至2015年服务项目实施期间， 这一项目先后获得了中央财政资金、省公益创投、市民政服务购买、当地企业家联合会、当地高校研究部门以及当地高校社工专业学生实务创新大赛的物质和资金支持（如表1）。

表1：儿童福利资源整合列表

（三）项目服务效果

整合了不同类型儿童福利资源的留守儿童服务项目取得了明显的效果。就项目评估结果来看，不同福利主体为留守儿童服务项目提供了资金、场地、人力、物资以及服务等资源，相对丰富、系统的资源保障了服务的专业性和连续性，在年中的中期评估和年终的项目服务评估中，这些主体对S机构在T小学为留守儿童提供的服务效果给予了高度认可和肯定，民政部也多次对荆州市未成年人社会保护试点地区的成果给予肯定。就参与项目的留守儿童而言，这些服务活动的开展不仅仅丰富了他们的业余生活，更重要的是他们在参与活动过程中得到了锻炼和成长，在心理上变得更加积极和开朗、乐于与人沟通，并学会了在朋辈群体中借助群体的力量来提升自己。此外，在项目活动过程中，留守儿童也开始重新认识自己，重新了解父母外出打工的原因和自己留守在家的意义，并开始尝试主动与在外打工的家人进行联系和沟通。根据任课老师的反馈，有一大部分参加小组活动的留守儿童明显发生了变化，上课比原来更加积极了、学习成绩也在慢慢进步中。需要特别说明的是，在服务实施过程中，项目组成员与学校一起为留守儿童重建了社会支持系统，这一系统使留守儿童觉得即使自己缺少父母的照料，但是在社会其他群体的关爱和支持下自己依然可以健康快乐地成长。

五、结语：福利服务资源整合中的福利治理

儿童是国家的希望，民族的未来。数量庞大留守儿童群体正得到国家政府部门越来越多的重视。国务院颁布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）[⑱]中明确提出要建立关爱和保护留守儿童的服务体系。但是当前国内留守儿童的福利服务资源分散在民政、妇联、团委、关工委等不同部门和群团组织中，资源比较分散、专业化程度也比较低，推动留守儿童服务资源的整合、形成多元主体的福利供给服务是当前留守儿童服务中亟待解决的问题。

在本研究案例中，在福利治理的视角下，以政府部门购买的社会组织服务项目——留守儿童服务项目为平台，将政府、社会组织、市场、社区等主体的力量整合利用起来，一方面丰富了留守儿童福利资源的供给体系、使服务得到了有效的资源支撑；另一方面，以专业社工机构为服务供给主体，实现了多元主体联动的服务输送方式，这一方式能够借助项目灵活把握服务对象的需要、为服务对象提供优质服务，在服务项目的实践中使得福利服务效果达到最大化，从服务项目实践中实现了福利治理的目标。

另外，需要明确指出的是，以项目的形式整合资源受到项目内容设计以及项目团队成员整合能力等方面原因的影响，而项目本身所具有有周期性的特性使得项目运作中同样会出现服务的持续性问题，这是以项目作为整合资源着力点的局限。因此，从根本上说，通过设计项目来进行福利资源的整合只是实践中整合策略，而针对留守儿童群体的福利服务仍然需要建立制度性的保障。只有从制度上明确确立留守儿童福利服务资源的供给内容和服务保障机制，才能真正实现福利资源整合，推动儿童福利事业发展。

（责编：张瑞凯）