我国城市养老服务变迁探析——基于福利轮的考察
作者： 魏淑娟、郑悦  发布时间：2016-07-18    信息来源： 《社会建设》2016年第4期

我国城市养老服务变迁探析

——基于福利轮的考察

魏淑娟 郑悦

摘要：随着我国人口老龄化的到来，养老问题已成为政府和社会各界普遍关注的问题，综观世界各国福利的改革和发展，福利多元主义已成为总体趋势。本文将在我国福利多元主义的改革背景下，以“福利轮”为考察工具，从购买、供给、决策三个维度对我国自1949年建国后的城市养老服务变迁进行梳理，探析政府、市场、家庭（个人）、社会组织等多元主体在养老服务中地位和作用的变化，以期对我国养老服务的实践和理论研究有所启发。

关键词：城市养老服务；变迁；福利轮

一、问题的提出

1956年联合国报告书中规定，当65岁以上老年人口占总人口的比例达到7%，或60岁以上老年人口占总人口比例达到10%时，则称为“高龄化社会”，达到14%时称为“高龄社会”，20%时则称之为“超高龄社会”。2000年第五次人口普查统计，全国60岁以上人口占总人口的10.46%，此时我国人口的年龄结构已经进入了“老年型”[①]。据推测，我国将在2030年迎来人口高峰，2050年前后高龄者人数将突破4亿[②]。

“老化指数”同样能反映出我国严峻的老龄化形势。国际上以老年人口由7%增至14%的年数代表老化速度，法国经115年时间“慢慢变老”；瑞典用了85年，美国将花73年，台湾仅需要24年。而我国从2000年65岁以上人口占总人口的6.96%”[③]，预计到2015年的14%只需要15年的时间。我国人口老化速度远比欧美国家快得多。在福利多元主义的大背景下，迫切解决养老服务需求问题已成为我国社会各界关注的重要议题。

二、福利多元主义下养老服务的发展趋势

福利多元主义主要指福利的规则、福利支出的筹资和福利服务的提供由不同的部门共同完成，它亦可被看作是“福利社会”(welfare society)和“混合的福利经济”(mixed economy of welfare)的同义语[④]。八十年代正值我国改革开放初期，政治、经济体制的改革必然会在社会福利领域有所反映。随着单位制福利的逐渐松动，以及社会对普遍社会福利服务数量与质量的要求，政府包揽部分人群的社会福利服务已不可行。另一方面，随着“小政府，大社会”管理理念的提出，政府在社会福利领域直接从事服务的角色逐步弱化。社会福利建设中，走福利多元主义的发展道路是趋势所向。

我国人口老化加速以及核心家庭的日渐增多，使养老服务事业建设成为各界普遍关注的社会问题。而福利多元主义的一大特征就是，积极引入政府之外的力量进入社会福利领域，比如市场、NPO、社区等等。我国与之最接近的表达是“社会福利社会化”。上世纪八十年代初，我国鼓励多种力量参与提供社会福利服务，三十余年来我国养老服务的发展日益呈现服务对象普遍化、投资主体多元化、服务供给主体多元化、服务模式多样化的发展状态。

三、基于福利轮工具分析我国养老服务的理论意义和现实意义

（一）养老服务

对“养老服务”的界定可以有多个层面。袁维勤认为狭义的养老服务只包括依赖他人提供的生活照料服务。广义的不仅包括生活照料服务，还包括精神慰藉服务。最广义的养老服务则在前者的基础上还包括社会参与服务[⑤]。

王静根据我国对养老保障制度有基础养老保障和补充养老保障的划分，认为可以把养老服务分为基本养老服务和补充养老服务两个部分。基本养老服务是单纯的提供一些生活照料方面的养老服务，它具有维护社会安定的强大外部效应；而补充养老服务则作为基本养老服务的补充，具有保障水平高、多层次、多样化的特点[⑥]。

从地域上来看，还可以有城市养老服务和农村养老服务的划分。尤其在我国城乡二元体制下，城市与农村的养老服务的差异非常大。

从养老场所的角度来看,养老服务可以划分为居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务，三者构成我国的社会养老服务体系。国务院办公厅于2011年印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，认为居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能。机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。这个概念明确了居家、社区、机构养老服务的具体内容及功能定位，对我国各地方养老服务业的建设有指引作用。

据此，本文从以下几个维度对“养老服务”加以定义：1）服务内容，包括基本的生活照料服务，精神慰藉服务，和社会参与服务；2）服务供给，包括供给主体与供给模式两方面，供给主体指政府以及非政府力量，比如市场、NPO、社区、家庭等，参与养老服务的提供；供给模式，指养老服务的传递方式，我国传统以家庭养老模式为主，现在的养老模式包含机构养老、社区养老、居家养老；3）服务购买，包括纯私人购买、纯政府购买及政府补贴个人三种方式；4）服务决策，包括由政府部门决定提供服务的机构及提供什么类型的服务、个人决定服务机构及服务种类、个人在政府选定的范围内决定服务机构及服务种类。

（二）“福利轮”

外环：私人决策

图例：

1A 纯公共服务

2A 使用者付费的公共服务

3A 使用者付费的合同制服务

4A 政府付费的合同制服务

1B 用优惠券购买的公共服务

2B 个人购买的公共服务

3B 纯私人服务

4B 用优惠券、税收优惠和津贴购买的私人服务

图1  Burchardt福利轮

其中内环代表公共决策服务，外环代表私人决策服务；上半球代表公共部门供给的服务，下半球对应的是私人部门提供的服务；右半球表示公共部门购买的服务，左半球则是私人付费的服务。

（三）基于福利轮探析我国城市养老服务变迁的理论意义和现实意义

福利轮工具在具体分析某一类社会福利服务方面已经比较成熟。1997年布查德提出福利轮理论并用以分析英国的教育、健康、居家服务、社会保障等领域的发展特点，侧重于各领域支出模式的改变。王裔艳用福利轮工具分析澳大利亚居家服务体系中政府职责、服务供给、服务使用三个方面的内容，回答了澳大利亚政府在居家服务中承担什么职责、服务的提供者包括哪些主体、服务使用者包含哪些主体、是否需要付费等具体问题[⑧]。香港社会服务联会用福利轮工具分析比较了澳大利亚、加拿大、英国、美国四个国家在社会服务支出上的差异[⑨]。从已有的研究经验来看，福利轮多被用来分析某一国家或地区的某一项社会福利服务。由于“决策”变量的引入，这种分析使公共、私人、公私混合等各类服务之间的区别更加清楚。并且在福利支出上，也可以对八种服务做出细致的描述。福利轮三个维度对社会福利的区分，不仅能理清某一领域的服务特征，而且能反映表象背后政府角色的变化、公共福利支出的变化、福利市场的繁荣程度等内容。这一特征使福利轮工具在分析服务时具有相当的系统性和全面性。

目前，我国的养老服务正在朝多种力量参与、多样化实践模式的方向发展。依据福利轮理论，我们认为我国养老服务中三个显著议题是：1）谁提供服务？即提供主体有哪些，政府在其中的角色如何，其他非政府力量可以发挥什么作用？2）谁购买服务？养老服务“准公共产品”的属性决定其资金来源包括政府拨款与个人支付两类。不同的养老模式下的购买主体是谁，购买主体的变化会对公办养老机构、营利及非营利养老机构有什么影响？3）谁决策？即使用者在多大程度上能选择服务内容及谁来提供服务,问题的本质是谁主导服务。只有当市场有足够竞争性的时候，个人才可能有决策权。

此外，我国养老服务的现实压力要求对养老服务的发展历史及现状有一个比较清楚的分析，以更好地进行服务模式探索。2014年财政部、发改委、民政部、全国老龄办联合下发文件《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，进一步明确购买主体、承接主体、购买服务内容等问题。面对如此庞大的养老服务市场，我国从中央到地方政府，市场及民间组织都在积极探索福利多元主义下养老服务发展模式。

于此，本文希望通过福利轮的视角对我国城市养老服务变迁进行分析，试图对上述三个议题做出回应，引起对养老服务的实践探索与学术讨论。

四、我国城市养老服务的变迁

艾斯平-安德森在《福利资本主义的三个世界》中，提出“福利体制”的概念，将资本主义国家的福利体制分成保守的、自由的、以及社会民主的三类[⑩]。而所谓“福利体制”就不仅仅是指国家制定和执行的各种政策的总和，而是指总体上的社会政治解决方案；政策的变动反映的是政治同盟和代表不同利益和价值的各阶层之间的斗争；斗争与妥协的结果必将被转换成截然不同的“福利供给体系”；而不同的“福利供给体系”必将导致各个社会经济部门尤其是政府、市场和家庭之间各种不同组合的责任分配方案[11]。也即，不同的福利体制下，社会福利的供给、购买、决策均会呈现明显的差异。

因此，笔者根据我国政治、经济体制改革的关键点，并结合当时的社会福利体制特点，运用福利轮这一分析工具，从以下几个阶段对我国城市养老服务的变迁进行探索和分析。

（一）政府统揽养老服务下的“单位福利”体制，单位和家庭承担养老服务（1949-1978）

1949年建国后，在当时特定的经济、政治条件下我国城市形成“单位制”的社会发展与管理体制。“单位制”的社会结构形式决定了“单位福利”的福利体制，单位负责职工及其家庭在教育、医疗、养老、住房、生活补贴等各方面的福利需要。作为“单位人”，即城市中的国有企业工人、政府部门的干部以及事业单位人员,“单位”是其个人(及其家庭成员)福利的主要来源。中国计划经济时代的福利体制也因此被称为“国家一单位福利”或“微型福利国家”[12]。

这样的经济体制和福利体制造成我国养老服务中市场缺失，政府作为单一主体，集购买与决策权于一身。而且养老服务的对象没有普遍化，主要包括城镇“三无”老人和国家干部、国营企业工人等群体。社会上只有政府公办的养老机构，为上述群体供给养老服务。

这一历史时期，政府创办生产教养院对城镇流离失所的人员进行安置。1953年底，全国有此类机构920个，先后收容孤老10万人左右。到1964年，全国有福利机构733个，收养城镇“三无”老人近7. 9万人[13]。对入住福利机构的老人，可以获得较为粗放的养老服务。大多数老人的生活照料仍依赖其亲属、邻里等。从购买、供给、决策三个维度来看，对这部分人群的养老服务具有公共购买和公共决策的性质。服务供给则包含两个主体，一是养老机构，属于公共供给；一是家庭、邻里，属于私人供给。

国家干部、企事业单位退休老人等处在社会中上层的群体一方面通过领取政府、单位发放的养老金及各种相关补贴，获得养老的经济保障；另一方面可以进入国家公办养老、医疗机构，获得具体的养老服务。

1951年我国颁发的《劳动保险条例》对有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的各企业单位职员的养老待遇进行规定。在社会服务事业建设方面，规定中华全国总工会可举办或委托各地方或各产业工会组织举办各项集体劳动保险事业，包括养老院。这使得企业员工在老年后有经济与社会服务的双重保障。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》对退休、退职工人的养老、医疗补助做出规定。同期颁布的还有《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，对离退休人员的生活补助、医疗护理、去世后丧葬费等标准作出详细规定。从上述政策中可以发现，在我国公办养老、医疗机构有限、养老市场未发展的情况下，政府侧重于对国家离退休干部、企业离退休人员的经济补助。虽然具体的服务仍主要由家庭、邻里供给，但政府以经济补助的方式“购买”了这部分服务。

这一阶段的养老服务特征在福利轮上的表现如图2所示：

	内环：公共决策

图2  1949-1978年我国城市养老服务在福利轮上的分布特征

图中，对国家离退休干部、企事业单位离退休人员、城镇“三无”老人的养老服务均分布在福利轮的右半部内侧。显示出当时城市养老服务特征是：政府将购买与决策高度集于一身，即公共购买、公共决策；在服务供给方面，国家办养老机构的公共供给与家庭、邻里的私人供给并存，私人供给是养老服务的重要补充；此时养老服务市场尚未发展，不存在市场提供的纯私人养老服务。

时至今日，对“三无”老人剩余式的养老服务以及对国家公务人员较优渥的养老福利并没有因经济、政策的变化而发生实质改变。尤其是对“三无”等弱势老人的养老服务，始终作为养老服务的基础部分而存在。然而，随着社会环境的改变，其他更具时代特色的城市养老服务特征日益凸显出来。

（二） “单位制福利”趋向松动，养老服务市场和民间力量开始萌芽（1979-1992）

1978年我国实行改革开放政策，国企改革进入初步阶段。这一经济领域的变革对社会福利的发展有深远影响：一方面早期的“单位制福利体制”有所松动；另一方面随着经济体制改革的逐步进行，社会服务市场开始萌芽。随着企业改革的深入，国企日益成为一个独立核算的经济利益体，附加其上的社会福利职能被剥离出来。随之而来的问题是：由谁承接分离出的社会福利职能？“社会福利社会化”的发展理念即在此背景下产生，其内涵不断得到充实，并在实践层面有所落实。

社会福利社会化的理念包含五个方面：服务对象社会化、资金来源社会化、管理社会化、服务设施社会化和服务队伍社会化。1992 年6 月，中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》指出，鼓励社会服务组织承揽机关和企事业单位的后勤服务、退体人员管理和其他事务性工作。打破“大而全”、“小而全”的封闭式自我服务体系。

可以发现，此阶段我国企业单位和机关团体包办内部福利服务的状况得到改变，国家开始逐步弱化公共部门在社会服务领域的强势地位，转而引导社会及市场的力量参与进来，即社会福利社会办、资金来源社会化。

再来看实践方面。1991 年统计，全国由民政部门举办的社会福利事业单位达1086 所，收养人员78400 多人，与1978 年相比较分别增加了49% 和37% 。街道、厂矿、企业等兴办的集体性质的社会福利事业单位(包括敬老院、敬老楼、幸福院、残疾儿童日托站等)的床位达64.8 万张，收养人员达49.9 万人，分别是国有社会福利单位的5.5 倍和5.3 倍。北京、广东、四川、辽宁、吉林等省市还出现个人举办福利院的事例，据统计，个人举办的福利院到1995 年全国已达到100 余家[14]。

据此，根据养老机构的兴办主体，此时我国已存在三种形式的养老机构：国家办的养老机构，由国家出资兴建和管理；集体办的养老机构，即由上文提及的街道、厂矿等集体兴办；公司企业办的养老机构，是由个人、组织投资的在工商部门登记注册，以盈利为目的接待和供养社会老人的养老机构[15]。前两种属于政府办养老机构，集中供养“三无”老人。随着“服务对象社会化”的提出，这类养老机构开始向社会开放，接受社会上自费入住的老人。第三种属于民办养老机构，完全由老人独自承担入住机构后的费用。

相比于第一阶段，这一时期城市养老服务在三个维度上均有变化：一是在购买维度上，政府之外个人也可以成为服务购买者。随着“社会福利社会化”的提出及市场的发展，有经济能力的个人可以付费购买公办或者民办机构的养老服务。接着而来的是第二个变化：决策维度上，个人拥有一定的决策权，即可以选择公办或民办两类机构提供服务。三是供给维度，此时的服务供给主体除政府、家庭、邻里之外，新增了民办养老机构代表的市场供给主体。所以这一时期的养老服务特征可以概括为：政府在购买、供给、决策上仍处于主导地位；纯私人养老服务及公共供给、公共决策、私人购买的养老服务逐步出现。但此时养老服务市场及民间力量的发展仍不能形成一定影响力，所以在下图中以箭头形式表现其处于萌芽状态。如下图所示：

图3 1978-1992年我国城市养老服务在福利轮上的分布特征

（三）“生产主义福利体制”下的政府、市场、社区在养老服务领域寻求合作（1993-2003）

1992年党的第十四次全国代表大会确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，国有企业改革进一步深化。此时“单位制福利”走向解体，“社会福利社会化”继续完善；劳动力的“商品化”程度加深。另一方面，20世纪80年代以来，60岁以上的老年人口平均每年以3％的速度持续增长，1999年我国成为老年型国家[16]。80年代计划生育政策的实施，也造成我国家庭结构日渐小型化。此时，在满足社会服务需求与保证经济快速发展的权衡下，我国的社会政策仍从属于经济发展，还没有完全取得独立地位。社会福利体制则具有霍利迪（Holliday）提出的“生产主义福利体制”中“发展——普遍型”的特征。发展——普遍型坚持在支持市场提供和家庭供给的基础上提供一些具有普遍性的福利计划，承诺有限的社会权利[17]。

在生产主义福利体制下，我国的社会政策因过于强调国家从社会福利领域退出，改由市场承担重要的社会福利提供者的角色[18]。国家角色的退出与市场力量的兴起是这一时期社会福利改革的主要特点，下面将从民办福利单位兴起与发展社区服务两个微观层面进行讨论。

（1）民办福利单位兴起

1998年，我国开始社会福利社会化试点的试点工作。2000年，国务院办公厅发文《关于加快实现社会福利社会化的意见》，正式提出加快实现社会福利社会化。社会福利社会化的目标是，到2005年在我国基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。总体要求有投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化等。至此在政府之外引进社会力量参与社会福利事业有了法理依据。此外，财政部和国家税务总局于2000年下发《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构给予税收优惠。通过下表中的数据可以发现，这一阶段民办福利单位较快发展。

表1  社会福利单位床位数拥有量[19]

单位：万张

民办福利单位包括营利性与非营利性两类，二者的共同点在于所提供的服务均属于私人供给，处在福利轮的下半球；区别在于营利性机构以其收取的费用为主要资金来源，即服务使用者完全付费，属于纯私人服务性质；而非营利性机构具有获得国家补贴、公开募款、接受个人及团体捐款的资质，也可以说，国家、社会及个人是其服务的共同购买者。多个购买主体同时会带来另一个问题：服务的决策权由谁掌握？根据1999年底民政部发布《社会福利机构管理暂行办法》来看，这一阶段我国对社会福利机构的成立、募款、服务内容都有教严格的管理规定，所以这里概括地认为决策权仍是公共部门。图示如下：

图4  民办福利单位兴起

（2）发展社区服务

1993年政府出台《关于加快发展社区服务业的意见》，提出社区服务业的发展目标是本世纪末（即20世纪末）85%以上街道兴办一所社区服务中心,一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构。民政部门鼓励依托社区发展老年服务事业。1998年国家颁布《国家发展计划委员会关于发展第三产业扩大就业的指导意见（1998年）》，鼓励个体、民营和社会各方面共同兴办，加强社区服务设施和网点建设，养老服务是重点开拓的社区服务之一。同时促进社区内各单位服务设施对外开放，实现社会共享等。

社区服务业发展的初衷是通过发展产业来盈利，从而弥补“事业”部分的成本[20]。虽然在实践运作中由于政策原因其收益并不可观，但它最初“盈利”性的发展思路决定社区服务是需要服务对象支付费用，即使用者付费的公共服务。在福利轮上的分布如下所示：

公共供给

私人供给

图5 社区服务出现

综合以上两图，我们可以将这一历史时期的养老服务特征概括为政府、市场、社区进一步寻求合作；纯公共的养老服务占主流，纯私人养老服务出现，公共与私人合作参与养老服务新模式逐步兴起。

（四）多元主体参与养老服务业已成熟，政府加大了对社会组织购买养老服务的力度(2004年至今)

中国于2003年开始由经济政策时代向社会政策时代的历史转变，社会政策从边缘走向了中心[21]。自此党和政府采取一系列重大措施，开始着重于社会建设。

随着社会建设的民生转向，如何发展养老服务成为老龄化时代社会各界普遍关注的社会议题。从目前的实际情况来看，我国积极推动政府购买养老服务，走民营化之路。社会服务“民营化”起源于上世纪八十年代后的西方国家，为了改革先前福利国家的弊病，政府逐渐放弃扮演传统福利“唯一供给者”的角色，将部分福利服务供给的角色与功能转移给非政府部门，由非营利性质的志愿性组织或者营利性的商业团体，来提供民众所需要的福利服务[22]。在我国养老服务领域，政府通过购买社会服务为市场和非营利组织的发展释放巨大空间，政府、社区、非营利组织、社区、家庭等主体共同合作发展养老服务事业成为必然趋势。下面将从法规完善与实践探索两个层面具体阐述。2014年颁发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，对养老服务的购买主体、承接主体、购买机制、购买内容等方面做了详细的阐释。

这一文件的发布背景是多方面的，一是我国于2011年下发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，提出在政府主导、社会参与下，建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系；2013年的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为《关于做好政府购买养老服务工作的通知》的制定提供了基础。此外十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。二是我国严峻的老龄化形势，单独依靠某一主体发展养老事业不可行，通过民营化走多元主义道路是必然趋势。

在实践层面我国各地根据当地实际探索多样化的养老服务模式，兰州市城关区于2009年在区政府主导下发展“虚拟养老院”的养老模式，即政府购买居家养老服务。“政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织运作，由其负责管理并提供服务，然后，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费，从而保证老年人居家养老的质量，满足老年人的基本物质与精神生活需求的服务供给方式”[23]。兰州市“将加盟虚拟养老院的服务企业全部注册为民办非企业单位，争取更多税费减免”[24]。服务费用除使用者支付外，政府亦有补贴。

“虚拟养老院”这类新型的养老模式结合了传统家庭养老与机构养老、社区养老的优势，通过这三方面的资源整合，保证老人可以在自己熟悉的家中和社区中养老。具体的服务供给则采用市场化的方式，政府通过与多种服务机构签订合同，由承包者提供具体的养老服务。其中，政府不在是一个“划桨”的角色，而是“掌舵者”，负责政策制定、资金支持、监督管理等宏观事务。此外，市场、非营利组织、社区、家庭均成为养老服务事业的参与者，主要负责提供具体的养老服务。

按照“福利轮”的分析框架，虚拟养老院的服务属于使用者与政府共同付费的合同制服务。当个人为服务支付费用时，相对而言便具有了决策权，即个人可以在“虚拟养老院”的加盟企业、机构中选择由谁提供服务和提供什么样的服务。服务的供给主体则具有多元化的特征，政府与非政府力量成为合作者。

面对我国严峻的养老形式，政府以合同制、优惠券、津贴等方式购买或私人或公共养老服务是当前和今后发展的主流形态。目前我国正在试点公办养老机构民营化的改革工作，即实现养老机构所有权和经营权的分离，在不改变产权性质的基础上，将运营权以承包、租赁、委托经营等形式转让给社会或个体，以实现运营方式的改变[25]。图示如下：

私人供给

图6  2004年至今我国城市养老服务在福利轮上的分布特征

图中1B区域表示用优惠券购买的公共服务，2B表示个人购买的公共服务，它们代表我国公办养老机构的改革方向，即公共养老服务输出的市场化。4A区域表示政府以签订合同方式购买的养老服务，是目前我国正在积极发展的服务供给方式。可以预见，公建民营、公办民营的公办养老机构、营利性养老服务类机构、非营利性养老机构将成为我国养老服务的主要供给主体，支撑我国逐步完善以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

五、结论

60多年来，我国养老服务的每一次变迁都与当时政治经济体制改革及人口结构变化紧密相关。建国后我国政府统揽养老服务，服务对象主要包括国家离退休干部、企事业单位离退休人员和城市“三无”老人等人群。但该模式的服务对象狭窄，随着我国老年人口的增多及社会主义市场经济体制的建立，该模式已不适用。1978年到1992年这段时间是市场经济的探索期，在社会福利领域的效应是“单位制”福利体制的松动，养老服务中市场与社会的力量得到蕴育。1992年我国明确以建设社会主义市场经济体制为目标，单位制福利逐渐解体，社会民间组织快速发展。此时政府打破统揽养老服务的模式，开始寻求与社区、市场的合作，共同参与养老服务事业。至2003年国家发展民生转向，养老等社会问题得到越来越多的重视。对于养老服务这一“准公共物品”如何达至其使用对象，我国进入了由政府、企业、非营利组织、社区、家庭等多主体共同参与、分工合作的阶段，这是社会发展的必然趋势。

反观其他国家和地区，英国于50年代后期在老人服务领域发展“社区照顾”模式，以避免机构式照顾的弊端和节省福利支出。台湾地区在1993年进入老龄化社会后，于1994年提出“福利社区化”，充分发挥社区的作用。而我近来的政策同样显示出对家庭、社区在养老中发挥作用的重视。我国未来的养老服务模式应该朝向以家庭与社区为基础的方向发展，即“在地老化”。但这种非正式支持体系必须获得来自政府、非营利组织等正式支持体系的帮助，才有可能成为一种有效应对高龄化社会的养老模式。在我国老龄事业发展仍不够成熟的现阶段，政府、市场、非营利组织、社区、家庭等主体在养老服务中各自的角色与责任是什么，应怎样分工合作；怎样管理养老服务市场的服务品质，怎么确定收费标准；怎么确定服务使用对象，等等。这些本文没有探讨的问题值得进一步讨论，以使我国的养老服务事业有更好的发展。

（责任编辑：时立荣 卫小将）