城镇化背景下新型乡村社会治理路径的生成——以山东省珠山社区为例
作者： 史晓浩、雷刚  发布时间：2016-07-18    信息来源： 《社会建设》2016年第4期

城镇化背景下新型乡村社会治理路径的生成

——以山东省珠山社区为例[①]

史晓浩[②] 雷刚

内容摘要：在城镇化建设背景下，新型乡村的社会治理在传统治理方式难以为继的前提下，通过改变治理基础、建立社区组织、完善公共服务和重塑社区共同体，实现了社会秩序的再建构。在这一过程中，地方政府运用普惠性的安置策略获得了统治权威，运用原有村庄自治组织的灵活转化获得了治理合法性，运用提供优质公共服务获得了乡村社会所认可的实质合理性。城镇化带来的农村新型社区建设，是传统乡村社会治理变革的有效载体，它创新性地融合了“村民自治”与城市社区治理两种模式，建立起融通城乡治理的“双轨制”，为当前乡村社会治理新秩序的建立提供了制度性保障。

关键词：国家权力 乡村社会 治理 农村社区

一、研究背景

当前，我国总体上已经进入了“城市社会”的发展阶段。2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，超过一半人口常年生活在在城镇。按照诺瑟姆（R.M.Northam）城镇化发展曲线，我国城镇化还处于加速发展区间，城镇化进程仍在加速。这导致农村地区常住人口逐年减少，城乡差距逐年拉大，乡村治理难题层出不穷，传统治理方式维续乡村社会秩序的难度越来越大，很难实现从“乡土中国”向“城市（镇）中国”的良性过渡[③]，这为乡村社会治理提出了新的要求。

新时期乡村社会治理的总体思路是，在妥善处理城乡关系中实现乡村治理能力现代化。新型城镇化战略要求：加强城乡社会治理，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中特别提出，“加快公共服务向农村覆盖，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。率先在一些经济发达地区实现城乡一体化”。新型城镇化战略及其实施，为乡村治理模式改革、破解乡村社会治理难题提供了难得契机。

受城镇化影响，乡村社会治理方式转变有两种类型，一种是被动转型[④]，一种是主动变革。后者是本文关注的重点，指一些村庄依托当地产业发展驱动、人口聚集等现实需求，主动寻求合并、重组，建立了农村新型社区。其目的是，依靠社区建设这一具体而微的手段，系统解决当前乡村社会治理的一系列难题，实现对乡村的良治，恢复乡村社会秩序。它勾连起了社会治理的三方主体——作为施动者的国家、作为执行者的政府与作为受动者的乡村，对认识乡村社会治理具有普遍意义。

围绕农村新型社区建设这一主题，全国各地乡村社会治理模式的创新实践层出不穷。例如，山东省在统一规划引导下，在全省层面铺开了“农村新型社区”建设，使农村居民点集中建设，以形成具有一定规模和产业支撑、基础设施和公共设施完善、治理民主科学的农村新型聚落形态[⑤]。本文将通过分析山东省珠山社区建设的案例[⑥]，呈现新型乡村社会治理路径生成的基础、过程与后果，并深入探讨社会治理对乡村秩序的建构逻辑，指出法理型权威是怎样一步步整合进底层社会，实现了与传统型权威的调和。

二、文献综述

乡村社会治理是国家通过特定的治理手段达到对乡村社会“善治”的一种目的性“社会行动”（帕森斯意义上）。如何更好地维持社会秩序，正是我国乡村社会治理所面对的主要问题之一[⑦]。美国政治学家亨廷顿（S. P. Huntington）在研究变动社会中的政治秩序时也提出，政府现代化治理的首要问题是建立一个合法的公共秩序[⑧]。

经典社会学理论对公共秩序的维持有一个基本共识，它是多重力量共同形塑的结果。韦伯（M. Weber）认为，社会秩序的维持依靠三种权威的运作来实现，具体化约为：以风俗习惯为基础的传统型权威，以先知和领袖魅力来维系的魅力型权威，以及以法律制度为基础的法理型权威[⑨]。福山（F. Fukuyama）指出，良性社会秩序建立的要点在于强国家（a strong and effective state）、法治（the rule of law）与政治责任（political accountability）的相互制衡[⑩]。意即除去国家权力与“秩序法定”（霍布斯语）而外，监督政府执行的社会力量，在秩序维持中亦发挥着重要作用，波兰尼（K. Polanyi）称之为“社会的自我保护”[11]。

历史来看，我国每个时代乡村社会治理良性秩序的取得，均来自于此消彼长的三方力量的相互制约：国家权力，政府执行与社会反馈。近代之前，乡土中国社会治理模式为“双轨政治”，意即社会秩序的取得由自上而下的皇权和自下而上的绅权双向整合而成，国家指令通过县级以上政府层层下达，县级以下政权悬空，自上而下的指令依靠士绅阶层及其非正式的影响力，最终被群众接受，从而实现地方自治。近代以来，伴随科举制的废除，士绅阶层的社会来源和庇护制度被摧毁，部分成员转变为“土豪劣绅”，国家通过建立保甲制度肆意攫取乡村资源，“双轨政治”解体[12]，乡村秩序出现混乱。

建国之后改革开放以前，国家通过土地改革和乡村政权重建，建立起一个高度一元化的科层结构，形成了“总体性治理模式”[13]。原来社会结构的中间层消失，形成了国家直接面对农户的关系，农民在政治上高度依附于国家。作为基层政府的人民公社，被紧密整合进“国家—农民”的关系链，将国家力量以前所未有的深度和广度植入于基层社会生活。1958年，国家颁布《中华人民共和国户籍登记条例》，严格限定公民由乡到城的迁移，促使形成固化的城乡二元格局，成为制约乡村社会治理的关键性制度安排。“三级所有，队为基础”的人民公社制度和严格的人口管制制度，使这一时期全国的乡村秩序高度统一化。

改革以后90年代之前，国家为进一步解放和发展生产力，对农村社会生活的控制和干预逐步减弱，实行土地的家庭承包制，实际上形成了“乡政家制”的治理模式。在国家预算软约束的财政体制下，基层政府逐渐成为“公司化”的利益主体，追求地方经济增长和财政收入增加[14]。乡村社会出现了“去集体化”趋势，农村剩余劳动力得以有效转移，乡镇企业迅速发展[15]。在这一时期，小城镇得以蓬勃发展，乡村社会秩序达到了新的平衡。

20世纪90年代末，国家推行“乡政村治”的治理架构。为给予农民充分的自主权，激励农民的积极性、创造性，实现乡村的自主性发展，国家制订了《中华人民共和国村民委员会组织法》（俗称“村民自治法”）。一方面，该法给予农民发展充分的自主性，为农民自治提供了法律保障和组织基础，在一定程度上保护了传统型权威在广大农村地区的延续。另一方面，该法客观上隔断了作为乡村社会基本单位的村庄与国家权力之间的强联系，产生了国家权力在乡村基层被削弱的“非意识后果”。这一后果与国家在农村地区实施税费改革产生的削弱效应叠加，使国家权力在操作层面从村庄撤出，“悬浮于”乡村社会之上[16]，乡村社会治理开始出现“弱国家、强社会”的特点。乡政村治模式建立的初衷，是希望通过“村民自治法”及其严格执行来实现社会秩序的维持，但在具体实行上，“乡政”与“村治”之间的鸿沟越来越难以弥合。

时至今日，传统乡村社会在总体上仍处于较为严重的失序状态。这种失序表现在治理组织运行层面，基层政治实践始终存在“两委”矛盾、村庄选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多具体事实[17]。表现在组织功能发挥层面，受乡村治理出现内卷化倾向影响，国家自上而下输入农村的资源，被地方政府与地方势力的结盟不断侵蚀，乡村社会的公共利益无法得到有效保障[18]，传统乡村自治模式已无法满足村民对公共物品的需求[19]。最终映射到乡村社会结构层面，村庄政治结构性的固化了以“混混”为代表的灰色地带[20]，乡村管理出现混乱，乡村的内生整合难以为继[21]。

借用韦伯的理想类型划分来认识中国乡村社会治理的历史变迁，可以得到这样一个论断：在乡村社会的治理过程中，只有法理型权威与传统型权威有机调和，才能有效维护社会秩序，实现乡村社会的良治。因此，乡村治理模式期待新的变革，以从变化的现实基础出发，有效调和法理型权威与传统型权威之间的固有矛盾。这种变革既要考虑植根于从熟人到半熟人社会过渡的乡村人际关系[22]的深刻变化，又要兼顾国家对广大农村地区的一系列新的法律和管理制度规定[23]。当前国家大力推进新型城镇化的背景下，农村新型社区建设即是乡村社会治理转型的有效尝试之一。

现有研究揭示了农村社区建设带来的一些积极后果，总结了这一新型乡村社会治理模式的主要特点，即凸显社区化建设这个中心，建立健全农村社区化治理体制，同时推进了居村农民市民化或职业化[24]。乡村社会建设的主导力量变为党委、政府以及其他社会组织等治理主体，适用的法律、法规和政策的框架突破了“村民自治”范围，治理方式从村规民约约定俗成变为科层化地组织、协调、服务、监督和控制的严格过程[25]。在此意义上，新型乡村治理模式脱离了传统的“乡政村治”模式，社会秩序的维续更趋向于依靠法理型权威。

本文将摆脱既往研究中重社区建成结果轻社会治理过程的倾向，通过深描新型乡村社会治理路径生成以及与之伴生的社会秩序整合形成的过程，提出城镇化背景下新型乡村社会治理的路径，从治理角度探讨城乡一体化可能的实现方式，揭示国家权力如何重新植入乡村社会底层。同时，本文试图弥补既往农村新型社区研究脱离“国家—社会”这一重要研究传统的缺憾，尝试对乡村治理研究知识链条做进一步延伸。

三、新型乡村社会治理的路径生成

（一）社会失序：治理的现实基础

珠山社区是一个回迁安置社区，由杨村、黄村、张村三个整村以及杨庄、朱庄部分自然村800多户村民重新整合而成。5个村庄的地理区位较好，地处山东省青岛市西海岸经济新区核心区域，背靠小珠山、南濒灵山湾，气候适宜、交通便利。但是在社区建立之前，村庄并未从良好的地理区位和优美的生态环境中获利，而是呈现出传统乡村社会失序的一些共性。

第一，村民自治机构村委会组织生产的功能被严重弱化。因为村庄分散布局，而且地势偏远、山多地少，传统的农耕生产方式又失去竞争力，经济发展严重滞后，村民收入长期处于低位，城乡差距越拉越大，形成了恶性循环。第二，村庄公共产品供给难以为继。在访谈中我们发现，由于年久失修，从外在面貌来看村庄建筑破旧，而且村庄基础设施配套比较薄弱，村内污水横流、道路难行，难以保障村民的基本生活需求。第三，人口结构改变导致传统乡村社会共同体难以为继。“村里留不住人，能出去的都出去了，谁都不愿在此多住”。受城镇化因素驱动，乡村社会治理的人口基础与社会形态发生变化，大部分青壮年常年外出务工，村庄空心化严重。

在这样的基础上，当地政府落实国家新型城镇化战略，配合当地旅游及休闲产业发展，于2009年启动了珠山社区的建设工作。

（二）树立权威：新型社会治理的重建过程

1.革故鼎新：把握治理的主动权

当地基层政府采用“一石多鸟”的工作策略，紧密串联起“拆迁—安置—社会保障”这三项社区建设初期必须面对的工作，在解决村民住房与基本生活问题的同时，赢得了村民对政府治理的信任。当地政府对上，满足了城镇化建设绩效考核要求；对自身发展，完成了产业转型升级和用地指标需求任务；对下，取得了乡村社会治理的主动权。

其一，旧村拆迁重新整合了村庄的地理空间载体，塑造了全新的乡村社会治理环境，更新了传统乡村社会治理赖以运行的物质基础。旧村拆迁历时六个月，拆迁建筑面积10万多平方米。新建珠山社区占地154亩，总投资4.5亿元，建成安置房35栋，其中多层22栋、高层13栋，总建筑面积18.67万平方米；预留村集体发展用房2.96万平方米。除去用于安置区建设的土地，共计腾出土地、山地、林地等2185.92亩，为该区域高端旅游业和现代服务业的发展提供了充足空间。农村新型社区建设使农民获得了居住条件更好的楼房，政府获得了推进城镇化必需的建设用地。一份官方文件记载了社区建设的效果：

安置区已全部分配到拆迁居民，安置区规划设计、建筑质量、档次标准受到回迁群众的一致好评。

其二，回迁房安置保留了村民原有社会连接，为社会治理模式转换的顺利接续奠定了稳定的基础。安置楼建成后，当地政府创新性地实施了村民回迁工作。回迁村民按照原来村属，以村为单位，被分别安置在不同的楼宇。在回迁安置过程中，采用“先多层、后高层”的回迁策略，首先搬迁房屋面积更大、条件更好的多层住宅，破除了“村庄精英”对回迁的潜在阻力，营造出回迁安置的良好社会氛围。2011年多层安置楼回迁完毕，2012年高层安置楼顺利回迁完成。这样的安排，使得乡村治理保留了传统型权威的完整度，又安抚了治理所依赖的精英阶层，初步建立了良治的社会基础。

其三，创新实施社会保障政策，帮助地方政府赢得了社会信任。回迁工作进行的同时，当地政府从安置补助费中，专列了居民的社会保障费用（详见下表），并将保障群体覆盖了搬入社区的全部村民。普遍适用的保障政策，创新性地解决了失地农民生活来源以及社区生活额外费用支出的问题，破除了良治的后顾之忧。保障政策为治理受众带来了切实的实惠，从而在政府与社会之间建立了信任，为新型治理模式的后续落实提供了重要前提。

表1  珠山社区居民社会保障一览表

2.制造合法化：乡村社会治理组织对“村民自治”的灵活转化

在第一批回迁群众搬迁完毕以后，当地政府便启动了社区的组织化建设，以完成乡村社会治理的规范化、标准化任务。2011年10月6日，社区党委、社区治理委员会、社区服务中心正式挂牌成立，由上级部门的街道党工委副书记兼任社区党委书记，选派机关干部、招聘社会人员及村两委干部在社区任职，为社区各项工作的高效开展提供了组织人员保障，形成部门定期轮岗制度，方便群众规定时间办理业务。建立社区党员治理信息平台，完成社区楼宇立体化电子模型，将社区107名党员信息、联户信息、社区动态等全部录入平台，实施党员信息电子化、直观化、高效化的全新治理模式。

新治理模式的初步搭建，并非是终点，还面临组织合法化问题。受制于“村民自治法”的限制，农村新型社区组织既要适合新社区的治理需求，又要满足村民自治要求，珠山社区组织通过以下两种方法获得了合法性。

其一，建立覆盖所辖区域所有单元的党建组织架构。以推进党组织和党的工作全覆盖为重点，成立了由3个居民小组党支部和12个其他类型党支部组成的“大党委”。以实行社区党组织“兼职委员制”为抓手，广泛吸纳学校、企业、原有村庄等辖区单位党组织负责人和党员代表作为兼职委员，积极开展以组织联建、服务联抓、环境联创、文化联谊为主要内容的“四联”活动，定期邀请驻地单位参加社区例会，共同研究解决辖区内社会性、公益性问题，推进了小区共驻共建组织化。目前，社区与所有辖区所有村庄与单位都签订了共建协议。

其二，建立民主的村民自治组织架构。入住新社区之初，受原搬迁村经济基础不同、村民生活习惯各异等方面影响，居民一时难以适应。对此，街道渐进式推进居民自治，初期主导成立了社区临时管委会，由办事处人大办主任兼任主任，原村委会主任分别过渡为居民小组组长，并兼任管委会副主任，驻区内农民公寓平移原有村民委员会，设立业主委员会，统一纳入管委会治理。社区重大事务基本以居民小组为单位，按照村级事务“四审四议两公开”[26]的要求讨论解决。对村集体资产，原则上所有权、使用权、收益权不变，保持相对独立和公平，有效调动了各方面积极性。条件成熟后，成立社区居委会，建立民情恳谈、民事调解、民意听证、民主评议四项机制，并设立议事监督委员会，先后解决了福利待遇发放、卫生保洁、车辆停放等事关群众切身利益的一系列问题，对“两委”干部履职、集体资产经营治理等情况进行评议监督，真正让村民当家作主。

新的党建组织架构和村民自治组织架构的完成及运行，推动国家权力在乡村社会治理的最底层完成了对农村社区的全新整合，这标志着新型乡村社会治理模式完全建立了起来。在这一全新的组织架构中，传统村庄原有的村民自治组织被灵活转化为新型乡村社会治理组织中的一个构成部分，不再独立地行使乡村治理的职责。这样，村民自治组织得以保留，在国家现行法律体系中依然有效；在具体实践中，则将基层政府组织延伸至农村新型社区内部，成为新型乡村社会治理的工具，最终实现了国家权力与底层社会的对接。这也表明，新型乡村社会治理组织的合法性问题最终得以解决。

3.寻获合理性：新型乡村社会治理模式的运行及成效

新型乡村社会治理模式的建立不是终点，还必须检验其实际运行成效，才能证明其存在的必要性。珠山社区建成后，其上级部门街道工委、办事处建立了干部轮班、全日值班及岗位巡查、按时回访等制度，为社区服务质量的提升做出了制度保障；建立窗口岗位的专职社工公开招聘制度，保障社区服务所需的人力资源，避免了村庄空心化引致的公共服务无人可用矛盾。珠山社区的治理成效见下表。

表2  珠山社区新型社会治理模式成效一览表

这种高质量的公共服务的提供，为新型乡村社会治理模式，在具体实践层面寻获了实质上的合理性——得到社区治理主体即新小区居民的认可。这种合理性，为新型乡村社会治理模式的复制与推广提供了重要经验积累，将在更广范围内重塑国家乡村治理的形态。

（三）秩序回归：新社区共同体的生成

伴随服务功能被整合进更大范围，新型的乡村社会治理模式实际上继承了城市社会治理的衣钵，新社区逐步从传统型乡土社会过度到城市社区，生成一个新的社区共同体。当地政府的宣传材料中写到：

村庄集体资产全部纳入社区统一治理、统一服务，形成了产业清晰、功能齐全、配套完善的珠山社区，并成为山东省新型农村社区建设的示范工程、样板工程。珠山社区已逐步成为一个现代化、超水平的高档城市社区，环境质量水平不断提升、服务治理职能不断完善，社区组织机构不断健全，面向服务区域内居民提供高效、便捷、全面的优质服务，农民群众真正过上了城市生活。

通过社区群众访谈和问卷调查结果可知，迁入新社区的农民，社区居住的主观意愿较为强烈。在回收的104份有效问卷中，表示愿意居住在本社区的群众占到93.3%，明确表示不愿意的仅占2.9%（详见表3）。这从一个侧面印证了，广大农民对新社区共同体的高度认同。

应该指出的是，这一新的社区共同体并不是完全意义上的城市社区共同体。起码在今后相当长的一段时间内，新的社区管理组织与原有的村两委还需并存，村民到市民价值观的变迁需经历一个更为漫长的过程。

四、结论与讨论

珠山社区建设前后的变迁史说明，新型乡村社会治理实施的过程即是社会秩序重新建构的过程，它经历了一个从“公共服务缺失到逐步健全”、“社区组织失灵到重新建立”、“社区共同体解体到重新生成”的社会整合过程。伴随这一路径的发育，传统意义上的农村社区初步融入了城市社会治理体系，在治理层面实现了城乡一体化；农民生活方式也发生变化，原来的居村农民转变成社区新“市民”。在提供优质公共服务的同时，国家权力从原来乡村自治的缺位状态再次回归，建立起了与乡村社会之间的强联系，从而打破了原有“弱国家—强社会”的社会治理模式，国家实现了对基层的治理复兴。

建国以来的乡村治理历程反映出，出于现代化建设需要，国家不断变化乡村治理技术[28]，国家权力与乡村社会之间的关系呈现出变动不居的特点。20世纪上半叶，国家的乡村治理需要借以“权力的文化网络”这一紧密植根于乡村社会的特殊社会机制，才能有效推行[29]。经过半个多世纪的发展，传统乡村社会强势的文化网络，受经济市场化冲击，逐步衰落，甚至在部分地区解体[30]。此外，乡村社会的个体化倾向使农民个体“脱嵌”于土生土长的乡村社会[31]，不再一味拒绝村庄以外的外来之物，对村民个体有利的新鲜事物多被欣然接受，如珠山社区对回迁农民而言相对优渥的社会保障政策。乡土社会不再是铁板一块的网，在某些领域出现松动迹象。传统乡村自治模式在各种新生事物的冲击下，正常功能无法维系。乡村社会的这些变化都为新型乡村社会治理模式的建立，提供了最原始动力。

在新型城镇化战略提出之前，受“村民自治”制度的保护，传统乡村社会的解体是一个被动的缓慢过程。伴随新型城镇化建设而来的农村新型社区建设，促使乡村社会的解体过程变为突进式的主动变革。原有的居住模式被打破，分散型自然聚落模式转变为集聚型居住模式；原有的社会治理组织被转化，成员来自同一村庄的两委会被不同成员构成的社区两委会代替。农村新型社区的建成及运行，促使国家权力不再是独立于乡村社会之外的“指导”力量，而是紧紧整合进农村新型社区之内，成为参与乡村社会建设的主导力量之一。这种乡村社会权力体系重构带来的一个显在的成绩是，乡村社会破旧的面貌得以改善，公共服务质量得以大幅提升。但其潜在的影响则更大——代表行使国家权力的地方政府，既实现了对乡村社会治理的重新控制，又满足了城镇化建设对土地、产业布局、人口聚集等的一系列需求。在理顺城乡一体化治理体系的同时，最大限度地完成了国家现代化的历史使命。

传统的乡村治理研究认为，国家在对乡村社会治理中，存在着一种结构性的“治理矛盾”。一方面，为协调基层冲突和政治稳定，国家采用各种方法限制基层政府的恣意行为；另一方面，国家又不得不依赖基层政府从事各种服务性管理，这又等于支持了基层权威的合法性。国家总是徘徊于“支持基层政府”与“支持人民群众”的两极中间，因事而异，导致基层政权和社会之间出现持续不断的冲突。这就需要通过制度创新，在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构，弥合这一“治理矛盾”。[32]

在珠山案例中，地方政府通过对农村新型社区治理的制度性创新，建立起了基层政权与社会之间的利益关联，并利用社区建设、服务提供和社区秩序维持等一系列治理实践，调和了传统村治固有的结构性矛盾。地方政府出于城镇化的治理需求，社区内部既保留了“村民自治”这一维系原有村庄政治秩序的组织架构，又化整为零，增加了凌驾于各村村民自治组织之上的社区“党建组织架构”。村民自治被地方政府结合城镇化建设的工作任务，灵活转化、创新，建立起一种超越传统乡村社会治理方式的“双轨制”模式，打通了城乡二元结构产生的治理隔阂，实现了国家基层治理现代化和维护村民共同利益的双重目的，从而为乡村社会治理新秩序的建立提供了制度性保障。

这种制度创新，不同于基层政府在执行上级部门的政策时，所存在“上有政策、下有对策”的“非正式行为”[33]，而是促使城镇化战略落地的一种合法的正式行为。地方政府通过一系列创新性的“技术治理”，发挥“协调型政权”的优势[34]，破解了资源和权力被上收的难题，建立了乡村社会治理的正式渠道，真正转变为具有管理与服务功能的“治理型政权”。这也是城镇化背景下，新型乡村社会治理模式存在的积极意义所在。

（责任编辑：狄金华）