非本地户藉职工纳入长期护理保险试点
参保范围的制度设计
桂世勋
摘要：在进行长期护理保险试点阶段，如何将参加职工基本医疗保险的非本地户籍职工纳入职工长期护理保险参保范围，设计符合国情的资金运营模式，既十分紧迫，也是体现社会保险公平性、搞好不同统筹地区基金合理负担的必然要求。文章介绍了解决该问题可供选择的三种资金运营模式，从未来我国参加职工长期护理保险的非本地户籍职工占比高、流动性大、单位为在职职工缴费率低及不为已退休人员缴费、长期护理服务需求主要发生在“全生命周期”的最后阶段、中央财政投入大量均衡性转移支付难度大等特点出发，建议我国长期护理保险的资金运营模式最好采用将个人缴费的一半进入个人账户、在参保人员跨省流动转移从业地时个人缴费的另一半和原用人单位为其缴费的至少60％也随同转入新从业地区统筹基金的统账结合模式。
关键词：长期护理保险；非本地户籍职工；资金运营模式
在2016年6月27日人力资源和社会保障部办公厅下发的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发[2016]80号)(以下简称“指导意见”)中，要求“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群。试点地区可根据自身实际，随制度探索完善，综合平衡资金筹集和保障需要等因素，合理确定参保范围并逐步扩大。”[①]本文就我国城市在进行长期护理保险制度试点时应如何从基本国情出发积极稳妥地把参加本地区基本医疗保险的非本地户藉职工纳入长期护理保险参保范围的制度设计问题进行探讨。
一、参加职工基本医疗保险的非本地户藉职工纳入长期护理保险制度试点参保范围的重要性和紧迫性
（一）适应我国参加职工基本医疗保险的非本地户籍职工面广量大的迫切需要
据《中国统计年鉴2015》提供的资料，2014年末我国参加城镇基本医疗保险的城镇职工为28296.0万人，其中退休人员7254.8万人。由此推算，该年末全国城镇在职职工参加城镇职工基本医疗保险的达21041.2万人。在我国各地参加城镇职工基本医疗保险的在职职工中，既有本地户籍的在职职工，也有非本地户籍的在职职工，其中包括大量从农村流入但未取得从业地城市户籍的职工(即“农民工”)。据《2015年中国住户调查年鉴》公布的农民工监测调查资料，2014年我国农民工总数为27395万，其中外出农民工16821万，本地农民工10574万。[②]
然而从近年来我国已开展的有关长期护理社会保险制度探索试点看，无论是山东省青岛市于2012年7月1日开始试点的“长期医疗护理保险制度”、上海市于2013年开始试点的“高龄老人医疗护理保障计划”，还是吉林省长春市于2015年5月1日开始试点的“失能人员医疗护理保险”和江苏省南通市于2016年1月1日开始试点的“基本照护保险制度”，其参保范围和待遇支付的对象均限于本地户籍人员。
在“指导意见”中只是要求“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”，没有明确讲在长期护理保险试点阶段参保范围只限于各试点地区参加职工基本医疗保险的当地户籍人员。因此，要将长期护理保险制度覆盖职工基本医疗保险的参保人群，必然要求覆盖参加当地职工基本医疗保险的大批包括“农民工”在内的非户籍人员。
（二）将用人单位缴纳的基本医疗保险“统筹基金结余部分划转”作为长期护理保险筹资途径之一的迫切需要
在近年来我国已开展长期护理保险试点的有些地区不同程度地将包括非本地户籍职工的用人单位为其缴纳的基本医疗保险统筹基金结余部分，划转一部分作为当地长期护理保险基金的筹资途径之一，仅给予参加长期护理保险的符合待遇支付条件的本地户籍职工支付护理服务费用。这次“指导意见”又指出“试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金”。其中把“划转职工医保统筹基金结余”也作为筹集长期护理保险资金的一个途径。
笔者认为如果我国进行长期护理保险试点时把参保范围仅限于参加本地区基本医疗保险的当地户籍职工，在长期护理保险的资金筹集中将包含用人单位为非当地户籍职工缴纳的职工基本医保统筹基金结余中划转一部分，但在长期护理保险的待遇支付中又把非当地户籍职工排除在外，是有失公平的。因此，我国必须从坚持长期护理保险制度顶层设计方案的公平性，尽快研究解决这个重大问题。
（三）搞好长期护理保险不同统筹地区基金收支合理平衡的迫切需要
鉴于我国现在只有60岁及以上老年人口分性别年龄组失能失智占比的统计资料，缺乏60岁以下人口分性别年龄组失能失智占比的统计资料，笔者参考了台湾地区“卫生福利部”在2010年开展“国民长期照护需要调查”得到的5岁及以上人口分年龄组失能率资料，他们将“最基本的日常生活自理能力量表(ADLs)[均能自理为100分]”得分在70分及以下、或者ADLs得分在70分以上但认知功能测试有障碍，或者ADLs得分在70分以上但“一般的日常生活自理能力量表(IADLs)”测试有障碍，或者ADLs得分在70分以上但IADLs和认知功能测试均有障碍，作为“失能”的标准，发现20-24岁组和25-29岁组失能率均为1%，55-59岁组为2.2%；而70-74岁组为10.7%，75-79岁组为18.1%，80-84组为32.0%，85岁及以上组竟高达62.4%。
在我国相当长时期内户籍人口城镇化率尚不高的情况下，在城镇从业的非城镇户籍人员大部分参加了从业地的城镇职工基本医疗保险，用人单位也给他们缴纳了基本医疗保险费；如果今后他们参加了从业地的长期护理保险，主要用于年老后失能失智的照护需求，那末当他们流动到其他省、自治区、直辖市从业，在那里退休后回户籍所在地或者不是主要从业并缴纳长期护理保险费的地区养老，虽然他们个人仍然要按在职时工资收入或退休后养老金的一定比例继续缴纳长期护理保险费，但要该省、自治区、直辖市社会保险经办机构在他们失能失智后从长期护理保险统筹基金中支付符合规定的长期护理费用，就会给这些地区长期护理保险基金带来不堪负担的严重压力。
二、非本地户籍职工纳入长期护理保险参保范围可供选择的三种资金运营模式
（一）以日本为代表的由中央财政给予各地区均衡性转移补助的现收现付模式
日本于1997年正式通过并从2000年4月1日起实施的《介护保险法》规定，介护保险的运营费用，除获得介护保险提供服务的个人承担10%外，剩下的90%由政府的税收与介护保险收费两部分构成，各占一半。尽管其中税收部分由中央政府、省级政府(都、道、府、县)、地方基层政府(市、町、村)按一定比例承担，具体承担比例根据机构养老支付费与居家养老支付费的不同而有所区别(机构养老的比例为中央政府20%、省级政府17.5%、地方政府12.5%；居家养老的比例为中央政府25%、省级政府12.5%、地方政府12.5%)，但中央政府把承担介护服务费用中的5个百分点作为“调整交付金”(包括“普通调整交付金”和“特别调整交付金”)，用于因老年人口比重大(要照护的危险性高)、介护保险费收费额(或财政收入)少，以及自然灾害等所导致的保险费收入减少的社区之间的财政调整补助，以缩小地区之间的贫困差距。[③]其中的“普通调整交付金”按各地方政府辖区内的75岁及以上“后期老人”在65岁及以上老年人口中占比、65岁及以上老年人口平均收入来计算中央政府财政应给予各地方政府长期护理保险费用的不同比例补助。如2002年度日本中央政府的“普通调整交付金”给地方政府介护服务费用补助分别为该年度介护服务费用总支出90%中的3%、5%和11%。 至于“特别调整交付金”则是中央政府给予某些地方政府因地震、水灾、火山喷发等灾害而影响介护服务费用支付困难的补助。
（二）以我国现行职工基本医疗保险为代表的个人缴费全部进入个人账户、用人单位缴费的一定比例也转入个人账户的统账结合模式
早在1998年颁发的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)中就规定：“用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。”“职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右，具体比例由统筹地区根据个人账户的支付范围和职工年龄等因素确定。”
以上海市为例，在2013年12月1日起实施的《上海市职工基本医疗保险办法》(沪府令[2013]8号)中就规定：“在职职工个人应当按照其缴费基数2％的比例，缴纳基本医疗保险费。”“用人单位应当按照其缴费基数9%的比例，缴纳基本医疗保险费，并按照其缴费基数2%的比例，缴纳地方附加医疗保险费。”同时又规定：“在职职工缴纳的基本医疗保险费，全部计入本人医疗帐户。”“用人单位缴纳的基本医疗保险费的30%左右计入个人医疗帐户。”“用人单位缴纳的基本医疗保险计入个人医疗帐户的标准，按照不同年龄段有所区别。在职职工的年龄段划分为：(一)34岁及以下的；(二)35岁至44岁的；(三)45岁及以上的。退休人员的年龄段划分为：(一)退休至74岁及以下的；75岁及以上的。”该“办法”还规定：“用人单位缴纳的基本医疗保险费计入个人医疗帐户的具体标准及其调整，由市人力资源社会保障局会同有关部门研究、论证并报市人民政府同意后公布执行。”
2016年，上海市对不同年龄段的在职职工和退休人员，规定了单位全年计入个人帐户的金额：34岁及以下的在职职工为140元；35岁至44岁的在职职工为280元；45岁及以上的在职职工为420元；退休至74岁及以下的退休人员为1120元；75岁及以上的退休人员为1260元。
（三）以我国现行职工基本养老保险为代表的个人缴费全部进入个人账户、在参保人员跨省流动转移从业地区时原用人单位为其缴费的一定比例也随同转入新从业地区统筹基金的统账结合模式
2000年12月颁发的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000]42号)中规定：“职工依法缴纳基本养老保险费，缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。”“企业依法缴纳基本养老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的20%左右”。“职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。”
2009年12月颁发并从2010年1月1日起施行的《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发〔2009〕66号)中规定：“参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工”在“跨省流动就业转移基本养老保险关系时”，“1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。”“统筹基金(单位缴费)：以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。”[④]上述规定表明，如果用人单位以某个职工各年度实际缴费工资基数的20%，为其每年度缴纳基本养老保险费时，那么当该职工从业地跨省、自治区、直辖市流动变更时，省级社保部门就应转移其基本养老保险关系，将该用人单位为其累计缴纳基本养老保险费的60% (即[12/20]*100%) 转到他新从业的省级社保部门统筹基金中。
三、我国非本地户藉职工纳入长期护理保险试点参保范围的资金运营模式
筛选
（一）上述第一种资金运营模式要中央财政在长期护理保险中投入大量均衡性转移支付金额将难以实现
笔者认为上述第一种资金运营模式虽然因实施“现收现付”模式，在长期护理保险基金统筹协调、互助共济方面力度很大，并极大减轻了基金保值增值的压力，但鉴于我国地域辽阔，老年人口规模庞大，东中西部和城乡之间经济发展水平、地方政府财政收入差距相当大，如果非本地户籍职工跨省级地区流动从业数量大、他们年轻时缴纳长期护理保险费与年老失能失智时需提供护理服务不在同一个省级地区，又不能将个人缴纳的全部长期护理保险费和用人单位为其缴纳的大部分长期护理保险费随同转移，那末我国中央财政必须投入比日本高得多的均衡性转移支付金额，才能保持各省级地区长期护理保险基金收支的基本平衡。这在我国要实现的难度将很大。
（二）上述第二种资金运营模式会严重减弱长期护理保险基金的互助共济力度
在我国各地区实施职工基本医疗保险的具体办法中，规定用人单位为每个职工缴纳基本医疗保险费的比例一般为该职工缴费基数的6%-8%，即使按缴费金额的30%计入个人医疗账户，仍有相当于该职工缴费基数的4.2%-5.6%的基本医疗保险费用于互助共济的统筹基金。然而长期护理保险的缴费，按德国(除萨克森州雇主缴纳的比例较低外)、日本、韩国的规定，雇主与雇员缴费的比例相同；其中德国将雇主与雇员缴纳的护理保险费占个人工资收入的合计比例从1995年1月1日刚实施时的1%逐步提高到目前的2.35%。按我国现在情况，职工和用人单位缴纳的长期护理保险费占其缴费工资基数的比例最多分别缴纳1.0%-1.5%左右。如果将用人单位缴纳的长期护理保险费的30%左右也计入个人长期护理账户，那末计入长期护理保险的统筹基金只有相当于职工个人缴费基数的0.7%-1.05%。这将会明显减弱长期护理保险费用的统筹协调、互助共济力度，最后又不得不提高用人单位缴纳长期护理保险费的比例，加重单位的用工成本。所以，笔者认为上述第二种资金运营模式也是不可取的。
（三）我国长期护理保险制度试点最好参照上述第三种模式的思路
鉴于我国的职工基本医疗保险始终未要求把基本医疗保险统筹基金实行全国统筹作为改革完善的目标，在“指导意见”中也未提及中央财政应对各地长期护理保险基金给予均衡性转移支付；从未来我国参加职工长期护理保险的非本地户籍职工占比高、流动性大、单位为在职职工缴费率低及不为已退休人员缴费、长期护理服务需求主要发生在“全生命周期”的最后阶段、中央财政投入大量均衡性转移支付难度大等特点出发，笔者建议我国各地区在研究设计将参加本地区职工基本医疗保险的人员(不管是否本地户籍)全部纳入职工长期护理保险试点方案时，最好参照上述第三种模式的思路，将我国参加职工长期护理保险人员个人缴纳长期护理保险费的一半计入个人账户，一半作为统筹基金；当其从业地跨省级地区流动变更时，省级社保部门除将其个人账户储存额随同转移外，应将其个人累计缴纳作为统筹基金的全部与该用人单位为职工累计缴纳长期护理保险费的至少60%转到他新从业的省级社保部门长期护理保险统筹基金中。
笔者认为如果我国实施长期护理保险试点时采用上述资金运营模式，虽然会加大长期护理保险资金运营管理的工作量，增加个人账户资金保值增值的难度，但它不仅有利于把参加职工基本医疗保险的非本地户藉职工纳入长期护理保险的参保范围，而且有利于提高年轻职工参加长期护理保险的积极性，有利于今后将长期护理保险参保范围扩展到参加城乡居民基本医疗保险的参保人群。
System Design ofInsuredRangein Long-term Care Insurance Pilot for Non-local Employees inChina
Gui Shi-xun
[Abstract] During the pilot of long-term care insurance inChina, it is urgent to insure non-local employees for basic medical insurance in it and to design its capital operation mode suited to the country’s unique conditions, which is necessary to reflect fairness of social insurance and to coordinate the equitable distribution of the financial burden on different areas. In this paper, we analyze three optional capital operation modes. In the future, non-local employees will form the majority of employees in long-term care insurance who work in a flexible manner. The employers pay premiums for their employees with low rate and do not pay for retirees. Long-term care insurance is on demand mainly during the last phase of full life cycle. And it is hard for the central government to give a large amount of balanced transfer subsidies inChina. Therefore, we suggest that the mode combining the social pool and personal accounts should be adopted in the capital operation mode of long-term care insurance in China in which 50 percent of the individuals’ premiums goes to the personal accounts and the remaining 50 percent of the individuals’ premiums and more than 60 percent of the premiums paid by employers in origins should be transferred to the social pool in destinations when employees move to work.
Keywords:Long-term Care Insurance; Non-local Employees; Capital Operation Mode
（责任编辑：卫小将）
