日韩老年人长期照护保障政策的启示
作者： 田杨  发布时间：2017-04-06    信息来源： 《社会建设》

日韩老年人长期照护保障政策的启示

田杨

摘要：日韩两国在长期照护服务的发展过程中，逐渐构建起体系化、精准化的老年人照护服务模式。基于对国内老年护理保险制度的先行试点——青岛模式和南通模式的成功经验和发展困境的总结，并通过与日韩老年人长期照护保险政策的比较分析，提出我国老年照护服务的现金给付、失智症群体的照护、强化健康干预、整合社区资源、实现“医、护结合”等政策方向。

关键词：老年人长期照护；长期照护保险制度；失智症；健康干预

2015年我国60岁及以上老年人口已达2.22亿，占总人口的16.15%。第四次中国老年人生活状况调查显示，全国城乡失能半失能老年人超过4000万，占老年人口总量的18.3%。老年人在平均19年的余寿中，健康余寿只有9年左右，其余10年基本是带病或者是失能状态。老年人口特别是高龄老人和失能半失能老年人的增长，意味着长期照护需求的增加。老年人长期照护保障是老有所养的最本质部分，无论是传统的家庭养老、尚未成熟的社区养老还是发展中的机构养老，老年人长期照护服务都是最迫切和核心的部分。老年人长期照护保障制度建设，对于需要长期照护的老年人、他们的家庭以及整个社会的可持续发展都具有重要意义。

一、老年人长期照护的内涵和研究动态

老年人长期照护(Long-term Care)指为那些患退行性疾病、自理能力下降的老年人提供生活照料、康复护理以及精神慰藉等综合性服务。老年人长期照护服务旨在满足老年人的日常需求，保障老年人的生命尊严和生活质量，具有非急症性、需长期提供（一般为6个月以上）等特征，有别于以治愈疾病为目的的医疗护理。老年人的身体机能状况是判断其是否需要进行长期照护的决定因素。随着患有各种慢性病的老年人的增长，慢性病失能人群取代单一疾病患者成为长期照护的主要需求对象，医疗保险更多地用在了慢性病老年患者照护方面。同时，不断增长的老年人长期照护需求和费用为老年人家庭带来极大的精神和经济负担。家庭结构的变化又使得依靠家庭成员来提供照护服务的模式越来越受限。

人口老龄化和老年人长期照护是全球性问题。发达国家较早步入老龄化社会，在回应老年人照护需求方面积累了较多经验：一方面着力发展辅助性生活机构(ALFs)、护理院(nursing home)、安养院(hospice facility)等机构照护，另一方面，围绕“就地养老(aging in place)”理念，注重发展可持续照护社区(CCRs)、自然照护社区(NORCs)等以居家和社区为基础(HCBS)的照护服务模式[①]。西方发达国家的老年人照护旨在提高老年人的独立自主性，倾向于专业化的正式照护服务；相对而言，在以中、日、韩为代表的东亚社会，受儒家文化的影响，重视代际反哺责任，家庭照护等非正式照护仍是重要渠道。

2000年以后，日韩两国也相继建立起老年人长期照护保险制度。日韩学者对本国的老年人照护服务，从服务理念、服务对象、服务内容、服务传递、服务设施、人力资源、财政支持、管理监督等进行了系统、细化的研究[②]。当前，日本学者的关注点主要集中在LTC制度的可持续发展方面[③]，韩国学者的研究主要集中在对失智老年人、独居老年人等特定老年群体的照护和政策支持方面[④]。

老年人长期照护问题也已引起国内学界的极大关注。学者们对长期照护的涵义、构建长期照护服务体系的必要性以及发展过程中的制约因素等问题基本达成了共识[⑤]。也有学者对日韩老年照护服务进行了相关研究，对日本LTC制度进行经验介绍和评价，还有少数学者对日韩LTC保险制度进行了比较分析[⑥]。

目前，包括老年人长期照护在内的社会养老服务体系建设仍偏重供给侧建设。从需求侧角度来看，长期照护服务需求群体结构复杂，除生活自理能力下降这一共性特征外，还呈现出空巢、孤老、高龄、贫困、失智等差异化特性，如何有针对性地为不同群体提供匹配的精准化照护服务，满足其不同需求，是老年人照护保障政策的重点。但目前针对特定老年群体需求和应对的研究较少，尤其是对失智症群体、早期轻症群体等特殊老年群体的关注不足。它山之石，可以攻玉。中、日、韩三国虽然在政治经济体制、社会发展水平以及老龄化程度、人口预期寿命等方面存在差异，但在文化传统、福利理念等方面具有极大的相似性，都处在照护方式多元发展的转型期。在老年人照护保障方面，日韩两国在照护服务的发展、变迁和创新过程中，逐渐构建起比较成熟和体系化的老年人照护服务模式，对完善我国老年人长期照护服务政策具有重要的参考价值。

二、国内长期照护保险先行经验：青岛模式与南通模式

长期照护保险制度作为应对人口老龄化和老年照护问题的一项制度选择，一定程度上可以缓解政府提供公共服务的压力，节约医疗财政支出；同时有助于减轻需照护老年人及所在家庭因支付照护费用而背负的沉重经济、精神负担。借鉴国外长期照护保险制度建设经验，国内青岛、南通等地区进行了试点性探索。

（一）青岛模式

青岛市从2012年7月份开始实施长期医疗护理保险制度，2015年起将长期医疗护理保险正式纳入社会医疗保险的框架。凡参加基本医疗保险的职工和城乡居民，均为长期医疗护理保险的保障对象。参保人因病、因伤完全失能的，由定点护理机构提供的医药及医疗护理服务的费用纳入护理保险支付。长期医疗护理保险筹资由市医保基金按比例划入，职工按个人账户计入基数0.5个百分点从医保基金划入（每年约5亿元），城乡居民按当年基本医保筹集总额的10%划入（每年约3亿元），由社保机构统一管理、支付和核算。青岛长期医疗护理保险有四种运行方式。一是“家护”：由具备相应资质的社区护理机构的医护人员登门实施医疗和护理。二是“院护”：入住老年护理院或医养结合的养老机构接受医疗和护理。三是“专护”：部分病情危重或特殊的失能患者，入住二级以上定点医院专护病房接受专业医疗护理。四是“巡护”：在医疗护理资源不足的农村地区，或者不具备享受“家护”条件的失能参保人，由社区护理机构或村卫生室提供的定期巡诊（护）服务。医疗护理费用（含医、药、耗材等费用）实行按床日包干管理。日包干标准：“家护”50元，“院护”65元，“专护”170元。职工统筹支付90%，个人负担10%；按一档缴费的居民统筹支付80%，个人负担20%；按二档缴费的居民只享受巡护，统筹支付40%，个人负担60%。

（二）南通模式

南通市政府于2015年10月发布《关于建立基本照护保险制度的意见（试行）》，从2016年1月开始在三个区实行基本照护保险制度。照护保险基金按年度筹集，2016年筹集标准为每人每年100元，其中个人交纳30元、医保统筹基金筹集30元、政府补助40元。参加职工基本医疗保险人员，统一从医疗保险个人帐户中划转；参加居民基本医疗保险人员，在缴纳居民基本医疗保险费时一并缴纳。因年老、疾病、伤残导致失能，进行不少于6个月的治疗，符合Barthel指数评定量表重度失能标准[⑦]，生活不能自理、需要长期照护的参保人员，接受定点服务机构的照护服务，发生符合规定的床位费、照护服务费、护理设备使用费、护理耗材等照护费用纳入照护保险支付范围。定点照护服务机构实行床日包干管理，按每床日70元标准定额结算。在定点医疗机构照护床位接受服务的，照护保险基金支付60%；在定点养老服务机构接受服务的，照护保险基金支付50%；上门服务限额每月1200元。

（三）对青岛模式和南通模式的比较思考

表1 青岛长期医疗护理保险与南通基本照护保险比较

青岛长期医疗护理保险与南通基本照护保险两种模式都从当地实际情况出发，有各自的创新性和特点。青岛模式，其出发点在于减轻医保体系压力，期望通过实行医疗护理保险，使慢性病患者长期住院的问题得到解决。由于医院与养老机构、家庭病床享受的医保待遇悬殊，部分不需要医疗服务的老年人因医保支付比例高，并能在医院得到较好的照护而选择到条件相对较好的二、三级医院长期住院[⑧]。其结果导致医院床位紧张，政府医疗财政支出过高。青岛模式引进长期医疗护理保险制度，失能者在家中或养老机构内即可得到医疗护理，在保障失能者医疗护理需求的同时，保险给付减轻了失能者及其家庭的经济负担，抑制了医疗护理费用过高的状况。不仅如此，随着村卫生室逐步提供巡诊（护）服务，有助于促进医疗资源的合理利用，缓和农村地区医疗护理资源不足现状。但青岛模式只能算是医保体制内部的改革，在为失能老年人提供生活照护方面作用发挥有限。南通模式，出发点就是为了解决失能人员的生活照护问题，照护服务内容丰富，包括诸如清洁照料、睡眠照料、饮食照料、排泄照料、卧位与安全照料、病情观察、心理安慰、管道照护、康复照护及清洁消毒等项目。南通施行的基本照护保险对降低失能老年人家庭的照护负担、提高失能老年人的生活质量可提供有效的支持。南通市照护保险基金采取动态筹资机制，并接受各类捐助，但将部分医保基金划转为生活照护保险难免会加大医保负担。

可以肯定的是，青岛和南通两种照护保险制度的实施都吸引了社会力量投入医养结合建设，助推了养老服务业和护理服务体系的良性发展。同时，两种模式也存在一定的局限性，这重点体现在受益人群和保障范围方面。其一，虽然两种保险制度都是在人口老龄化加剧的背景下出台，但目前覆盖范围包括全年龄段人口，并不仅限于老年人群体。其二，当前两种模式的受益人群都仅限于重度失能人员，半失能及失智人员没有纳入保障范围。

三、日韩老年人长期照护保险制度的建立历程和运行特点

日韩两国早在2000年前后就着手建立和实施长期照护保险制度，历经16年的发展和完善，如今已形成相对稳定和健全的老年人照护保障机制。了解日韩老年人长期照护保障政策和支持机制，对我国老年照护服务体系建设具有积极的借鉴意义。

（一）日韩老年人长期照护保险制度的建立和发展历程

1996年9月，日本“推进介护社会化的万人市民委员会”成立，组织构建起全国介护网络，首次就介护保险法相关内容进行了讨论[⑨]。2000年4月，日本正式实施《介护保险法》。2005年，对介护保险法进行修正——主要对介护等级做了修订，建立了轻度者介护给付的介护预防体系，于2006年4月开始推行新介护保险制度。之后，于2012年推出《强化介护保险服务的介护保险法修正案》，对被保险人在自己熟悉的社区环境中的可持续生活进行支援，并把原本独立的生活支援同医疗、住宅等相关支持政策有机联系起来，致力构建住宅、医疗、介护、预防服务、社区支持为一体的社区一元化照护体系。

在韩国，金大中政府时期1999年10月公布的《老年人保健福利中长期发展计划》最早提出长期照护保险概念。2000年，韩国保健福利部正式着手建立长期照护保险制度。2001年9月，韩国政府设立老年人保健福利委员会，进入立法程序[⑩]。2003年3月，韩国保健福利部设立“公共化老年人长期照护保障促进企划团”，于2004年2月提交了关于公共化老年人照护保障体系的最终报告，并于同年8月公布《老年人照护保障体系试行案》。2005年7月至2008年6月，韩国政府分三阶段进行了试点工作，逐步扩大保险给付对象和适用地区。2008年7月韩国正式推行《老年人长期照护保险法》。2013年7月进行了修订，降低了等级判定分数。2014年7月再次进行修订，照护等级由原来的3等级扩展为5等级，5等级单列为失智老年人照护。

（二）日韩老年人长期照护保险制度的基本特征

第一，以社会保险方式筹资，国家通过立法强制实施，缴费标准及保险给付标准等由中央或地方政府统一规定。

第二，普惠性保障，覆盖面广。长期照护保险对象为所有参保者（包括社会救助者）。不论被保险人的收入水平如何，身体机能状态作为唯一判定标准，只要符合照护要求，即可享受相应的给付服务。当然，政府会定期对接受服务者的身体状况进行核查，防止道德风险和资源浪费的发生。

第三，政策重心由供给侧转向需求侧。与日韩从前的老年福利政策相比，长期照护服务的对象群体、照护机构的运营模式、资金来源、服务供给主体都发生了巨大的变化。长期照护保险制度实施之前，两国的民间非盈利机构根据财政资金支持开展政府委托照护事宜。由于老年福利机构数量有限，入住并接受照护服务者主要是患有严重老年疾病的生活保护对象及低收入者，人数极其有限，而且不能自由选择机构。制度实施之后，提供照护服务的机构多元化发展，公立机构、民间非盈利机构以及盈利机构都参与进来。同时，尊重使用者的个人意向，可自行选择机构照护或是居家服务。

第四，将照护保险从医疗保险中独立出来。医疗保险以疾病诊断、住院治疗和康复为目的，主要提供医院和药店服务方面的支持。而老年长期照护保险以因老化和老年疾病导致日常生活无法自理的（准）老年人为服务对象，通过照护机构或入户服务机构主要提供日常活动和家务援助等方面的服务。

（三）日韩老年人长期照护保险制度的差异[11]

日韩两国的长期照护保险制度在管理机构、资金来源、给付内容等方面存在一定差异（参见表2）。

表2 日韩两国长期照护保险制度比较

首先，两国照护保险的管理主体不同。日本采取的是地方主义方式，韩国采取中央集权主义方式。日本介护保险中，管理主体是市町村。市町村通过介护服务的行政规划，确定介护服务供给体系和供给总量，负责征收保险费、接受保险给付申请、提供保险服务、监管服务质量等。中央政府和都道府县只是对市町村提供财政及行政方面的支援。在韩国，保健福利部主管老年长期照护服务事业，对地方政府、国民健康保险公团及照护机构负有指导和监督责任。韩国老年长期照护保险由医疗保险机构国民健康保险公团负责运营，作为保险人担负着管理保险对象、收取保险费、提供服务和相关信息等责任。

其次，两国照护保险资金构成比例不同。韩国长期照护保险法规定，照护资金政府提供20%，使用入户照护服务时个人承担15%，使用机构照护服务时个人承担20%，其它费用从征收的保险费中支出[12]。在日本，使用者只需负担实际费用的10%，公费和保险费各分担50%。与日本相比，韩国的使用者负担比例要高一些。

再次，两国照护保险的给付内容存在差异。长期照护保险的主要给付内容包括入户照护给付和入住照护机构给付。前者是指对入户照护、洗浴、日间护理及福利用品的租借和买卖费用的支援。后者是指入住长期照护机构接受相关照护服务时对产生费用的支援。除此之外，韩国还提供特别现金给付。特别现金给付是指因缺乏照护机构和服务人员或是传染病患者由其家属进行照护时，保险人向其家庭成员提供一定的照护补贴。日本介护保险制度不提供现金给付。

此外，在日本，介护需求者及其家庭与介护服务机构之间还存在一个介护支援机构，该机构根据使用者意向进行中间联络和调整，帮助制定介护服务计划。韩国没有中间介护支援机构，需要使用者个人或家属直接与照护机构商谈、签订合同。

四、日韩老年人长期照护保障政策的经验借鉴和启示

日韩两国的老年人长期照护保障政策具有服务质量专业化、服务主体多元化、服务对象重点化、服务体系制度化、服务资源整合化等共性特征，这也是老年福利事业发展的一般规律。同时，两国也结合本国国情和舆情要求，在政策上体现出本国的特色和差异。政策制定既要立足当前社会现实，又要具有一定的前瞻性，日韩两国的先行经验可为我国长期照护保障政策的制定和完善提供有益的借鉴和启示。

(一)现金给付需谨慎

就长期照护保险制度是否采取现金给付的问题，日本女权主义者认为如果采取现金支付，对老年人的照护可能重新落到女性家庭成员身上。为了避免这种情况发生，日本最终没有设置现金给付的选择。韩国长期照护保险提供现金给付，但也仅限于使用者所处地区照护机构不足或患传染病不得不由其家族成员照护的情况。现金给付，是对老年人家庭成员等非正式照护者的劳动补偿。毕竟社会化照护不能完全取代家庭照护，需要对家庭照护人员进行政策层面的支持。家庭内部照护有助于形成以家庭、社区为中心的老年人照护和赡养，有益于减轻照护机构负担和降低整体照护费用。当然，也可能产生一些消极影响。现金给付可能会对当前家庭照护的主要责任人——女性的就业产生影响，并固化家庭照护中女性的作用，增加女性劳动；可能会导致照护者套取补贴，增长老年人卧床时间，不能为老年人提供高质量的照护服务，甚至成为虐待老人的温床。

在我国，由于地区间经济和养老服务水平发展不均衡，可以根据地区差异，施行以提供入户和机构服务给付为主、以现金给付为补充，对家庭照护者提供适当补贴的多层次给付方式。

（二）对失智症群体的照护需早日提上日程

2011年，韩国颁布了《失智症管理法》，以此为基础施行失智症相关管理政策。韩国保健福利部已制定颁布了三次失智症综合管理计划。《第一次失智症综合管理对策》主要包含以下四方面的内容：改变人们对失智症的否定性认知；构建失智症早期预防、发现和治疗体系；推动、完善从中央到社区的失智症机构建设；施行综合性、体系化的失智症应对和管理。《第二次国家失智症管理综合计划》在上述内容基础上，更加重视预防和照护制度方面的服务政策。2015年韩国65岁以上人口的失智症患病率为9.79%，预计2016年达到9.99%[13]。韩国《第三次国家失智症管理综合计划（2016-2020）》的政策重心也由强化政府的预防和管理作用转向加强对失智症患者家庭的支持（参见表3）。

表3 韩国政府颁布的三次失智症管理计划

失智症表现为认知机能的退化，对患者而言是一种逐渐被剥夺人类尊严的疾病，对其家庭来说，意味着正常生活的扰乱。由于失智症患者存在走失、忧郁、暴力等多种风险，需要全天候的照护。这需要政府加强干预和管理，提供帮助患者改善认知能力的活动项目，减轻家庭照护负担，建立起对患者和家庭的双向支持体系。

（三）强化干预，延长老年人的健康余寿

日本2006年施行的新介护保险制度，将轻症老年人纳入保障体系，旨在通过早期干预服务防止老年人介护判定分数快速上升。长期来看，早期干预管理既可以减轻长期照护带来的财政负担，还可以延长老年人的健康余寿，提升老年人的生活质量。日本地方政府直接运营或委托法人团体运营的“社区整合照护中心”，以介护预防管理为工作重点，内容包括：“要支援”1、2级服务对象的照护计划制定、对能自理者开展预防工作、对预防给付和社区支援事业对象的介护预防管理等。

国际经验显示，以预防为主的医疗模式与以治疗为主的医疗模式其效率比为4:1。早期发现失智症高风险群体，并将发病期推延两年的情况下，20年后患者的失智症发病率可以降低到80%；在失智症初期就进行药物治疗的话，5年后患者需入住照护机构的比率可降低到55%[14]。老年人的生活自理能力受慢性疾病的影响很大，需要加强日常健康管理，实施慢性病防控战略，强化慢性病筛查，早预防、早发现、早治疗。《“健康中国2030”规划纲要》提出，“针对生命不同阶段的主要健康问题及主要影响因素，确定若干优先领域，强化干预”，实现“医防结合”。

（四）整合社区资源，实现社区联动

随着老年人居住方式向独居型转变，理想的照护方式是老年人不依靠家庭成员可以在家中接受照护服务，这需要将碎片化的服务向整合型方向发展。日本在2005年修订介护保险法，将政策方向定位在社区为主的整合型照护，致力打造社区整合照护体系。日本的“社区整合照护”是指，根据社区内老年人的居住情况、生活风险、照护需要和需求变化，为他们提供有针对性的、持续的服务，打造老年人可以安全、放心、健康生活的环境体系[15]。社区整合照护体系建设的政策目标有五方面：一、加强介护与医疗服务的结合；二、24小时定期巡视，发现状况随时应对，提高入户服务的质量；三、强化自立支援型预防服务，预防轻症老人进入要介护状态；四、情感慰藉、供餐、购物等多元化的生活支援服务；五、老年人住宅修缮。

日本的社区中建有综合性的社区整合照护中心，功能包括：居民咨询、老年人维权、介护管理、介护预防管理、介护预防支援等，配有专业的保健师、社会福利师、护士、介护支援专员（经理人）等。以介护管理工作为例，其核心内容是建立行政机关、社会福利机构、医疗机构、各种协会等都包括在内的社区联系网。此外，还组织社区居民学习小组进行介护保险和相关介护知识的学习，这也有助于整合照护中心和居民关系的强化以及预防工作的开展。社区中还有一些被称为“团体家庭”的小规模服务机构。团体家庭以轻症要介护者和要支援者为服务对象，以日间照护为主、兼顾临时托管和入户服务。规模小反而有助于增进使用者和照护人员之间的关系，家庭氛围下的服务有助于提升使用者的满意度。无论是综合性的社区整合照护中心还是小型的团体家庭，都注重与社区的融合和联动，避免老年人生活的隔绝。

（五）实现医疗与照护的有效结合

建立长期照护保险制度有两条途径：一是内嵌于医疗保险之中的长期（医疗）护理保险制度，在医疗保险的基础上增加生活护理的内容；另一条途径是建立独立运行的长期照护保险制度，这也是日韩两国的做法。大部分OECD国家视长期照护为医疗服务的延长，并不视为单独的社会风险，未对两者的边界进行明确划分，将长期照护保险作为社会保险的一部分纳入现行社会保障体系中。长期照护服务和医疗护理之间边界模糊。两种服务和制度有独立部分，也有重叠部分。原则上说，老年人长期照护保险是为受非治愈性的退行性疾病的影响、自身难以维持日常生活的老年人提供的照护保障；从照护内容上看，日常生活护理所占的比重均值超过80%，是长期照护的重点。日韩政府希望通过长期照护保险来解决医疗保险带来的长期住院和财政浪费问题。因此同时需要两种服务的老年人，只能二者择一。医疗服务可以遵循患者的决定，长期照护服务需要第三方的判定，但决定权最终在申请者手中——虽然需要医疗服务但因费用问题而选择进入长期照护机构，或虽不需要医疗服务但不愿意进入照护机构而选择长期住院。这就需要从等级判定阶段就加强两个服务领域的联系，共同判定申请者应该接受哪种服务或是需要两种服务。此外，由于服务对象的身体机能状态是动态变化的，还应根据其机能状态变化进行相应的服务转换和变更。这种及时的变更也是以两种服务制度的关联性对接为基础。

五、结论及建议

日韩两国通过施行老年人长期照护保险制度，一定程度上缓解了老年人口的照护问题，无论对社会整体还是对家庭或个人都带来有益的变化。国家层面，老年人长期照护保障制度的实施加快了老年照护服务领域的市场化速度，参与照护的民间企业增加，老龄产业市场规模扩大。老年人长期照护保险制度及相关政策成为发展老龄产业的引擎动力[16]。家庭层面，韩国在正式推行长期照护保险制度之前进行过试点工作，结果证明，长期照护服务可以减轻家庭内部的抚养负担，改善家庭关系，提高家庭成员的生活满意度[17]。个人层面，日本对长期介护保险受益人的健康相关研究显示，介护程度对健康效果影响显著，享受的介护程度越高，老年人的生命质量越高。

当然，两国的长期照护保险制度也存在一定的问题，需要在今后的实践中继续发展和完善。第一，需求群体及照护服务的不断膨胀导致财政支出不断增长。资金是体制运行的基本保障。就目前日本介护保险运行的情况看，由于政府补贴的比例大，给各级财政造成很大压力。为保证介护保险给付的合理支出水平及控制给付成本的上升，需要建立良好的成本控制机制，确保支出不超过预设的水平线。这也是2006年日本介护预防政策实施的目的所在。第二，市场化带来的影响，服务机构过盈增长但专业人力不足。2008年-2012年韩国入户服务机构增长率达到93.9%，其中大多为盈利性的小规模机构，由于人力培养需要一个周期，多数机构的照护人员缺乏实务经验，导致服务水平受限[18]。第三，服务供给与实际需求之间出现矛盾。以韩国为例，2014年长期照护保险制度新增设失智症特别等级，为该群体（仅）提供义务性认知训练活动。但符合等级标准的受惠者及其家属更希望能够提供家务援助等方面的入户服务。部分可托管失智症老人的日间照护机构，照护人员与失智症老年人的比例为1:7，只能提供基本的安全保障，很难实现个性化需求服务[19]。

对于需要长期照护的老年人，子女身体力行进行照顾可以带给老年人更多的温暖和归属感，但现实情况决定子女有心无力。随着服务业水平的提高和服务领域的多元化拓展，在传统的家庭非正式照护体系外产生了正式的照护体系。涂尔干在《社会分工论》中指出，社会分工的细化、职业群体的发展带来一个功能和谐与完备的社会[20]。长期以来，重医疗轻照护倾向导致老年照护在我国未形成独立的社会语境，制度化支持尚未形成体系，市场服务缺乏有效动力。目前，我国老年人照护服务现状与需求满足之间存在很大差距。

政府担负着构建老年福利服务传递体系的重要责任，建立有效的公共支持机制，发展多层次的老年人照护服务体系，这是我国建设具有民族特色和时代特征孝亲敬老文化的内在要求，也是日韩老年照护保障政策带给我们的启示。构建老年人长期照护保障制度，需要两大结合：普惠性支持与专属性服务相结合，需求方支持与服务供应方培育相结合。老年人照护服务体系建设应提倡自理老人以居家照顾为主、轻度失能老人以社区照料为主、中度以上失能老人以机构照护为主。失智老年人是当前我国照护服务的盲点，农村失能老年人是我国照护服务发展的短板，其长期照护处于市场选择和公共保障的边缘，应加大对两大弱势群体的关注力度。此外，就数量和所占比例而言，机构养老是补充，但从整个养老服务体系中所起的作用来看，特别是在为老年人提供长期照护服务方面，养老机构是重要的支撑。其中，社区嵌入型照护机构的培育和发展将成为实现老年人就地养老和接受长期照护服务的有效途径。

Implication of the Long-term Care Policies for Older Adults in Japan and South Korea

TIAN Yang

Abstract: Government takes the important responsibilities to establish a welfare service system for the older adults. During the long-term care service development, Japan and South Korea have gradually established a systematic and accurate care service mode for the older adults. Through the comparative analysis of the long-term care insurance policies in Japan and South Korea, the author summarizes their successful experience and development predicament. At the same time, based on the discussion of the Qingdao mode and Nantong mode, which are the experiments launched for the care insurance system in China, the author puts forward such policy directions as cash payment for the care service, care for the senile dementia group, strengthening health intervention, resources of the entire community and combining with medical care.

Key Words: Long-term Care; Social Insurance; Senile dementia; Health Intervention

(责任编辑：郑文换)