开发与治理
——清代中期以来新疆土地开发的社会学研究
曾祥明
内容提要：以往的边区土地开发研究侧重于描述土地开发事件和土地开发过程，忽视了不同历史时期的差别和理论概括。本文从治理的角度出发，以前人对治理的理想类型分析为基础，将清代中期、民国时期和新中国时期的土地开发分别概括为统治型开发、管理型开发、治理型开发，并阐述了这三个时期土地开发的特点与社会影响。健康有序的土地开发不仅要防止与民争利的现象发生，而且要从制度层面上保障民众的利益需求。
关键词：土地开发；统治；管理；治理；理想类型
一、引言
新疆位于中国西北边陲，在清代被赋予了很高的战略地位。政府因此广屯军队、迁来移民，以保边境安定。然而，驻兵需要粮饷浩繁，长久则国力疲敝，民生艰难。而新疆土壤肥沃之荒野既多，水草丰美之牧场又广，故兴屯垦以裕军需，创牧场以供军资。①清政府藉此把甘新区域的控制权牢牢地把握在手中，以左顾而右盼；并使蒙藏不相联络，“借藏以化蒙，凭蒙以挟藏”。②新疆历史上的治理措施与土地开发受到学界的广泛关注。多数文献侧重描述土地开发过程与土地开发的特征，充实了土地开发的历史资料，却忽视了不同时期土地开发的内在区别。本文侧重于从社会治理的角度分析这种差别，并试图以相应概念予以概括，弥补以往研究重视历史现象、忽视理论总结的缺陷。因此，有必要对治理的概念开展讨论。
20世纪90年代起，国内政治学界就已对治理展开研究。其“治理”概念源于英文中的Governance一词。有学者将其译为治道，也有学者将其译为治理。其中，治道指人类社会治理公共事务的模式：包括以无限政府、人治政府、专制政府和集权政府等为特征的传统模式，以及与此相反的有限政府、法治政府、民主政府和分权政府等现代模式。③治理指管理经济和社会资源中运用公共权力的方式。这一概念之所以流行，是因为在传统向现代的转变中，公共事务大量增多，惟有通过公共权力的合理配置和有效运作，才能妥善处理公共事务。④也有学者认为，治理概念之所以流行，是因为它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会。它把有效的管理看作是两者的合作过程。它力图发展起一套管理公共事务的全新技术。它强调管理就是合作。它认为政府不是合法权力的唯一源泉；公民社会也同样是合法权力的来源。它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式。⑤总之，在内涵上，“治道”既包括传统又涵盖现代的管理模式，包含着“治理”的概念；在外延上，“治道”的主体是人类社会，“治理”的主体是国家，但不限于国家。在社会学中，许多学者讨论的“国家治理”，隐含着通过行使国家职能以消除“乱”的社会状态的意思，还具有“有效管理”的含义。这些概念使用上的差异，使我们难以区分治理、管理等概念之间的差别，无法对治理主体有更深的认识。郑杭生认为，社会治理的核心在于多种力量共同作用于社会。这些力量即三大部门（政府组织、市场组织和社会组织）的力量。他从权威来源、运作过程、民主参与、权力行使四个方面区分了统治、管理与治理，认为从统治到管理，再到治理的过程，是权威来源逐渐多样化、运作过程逐渐双向化、民主参与逐渐合作化、权力行使逐渐平等化的过程。治理相对于管理和统治，更有利于发挥三大部门的优点和避免其缺点，因而也更适应于现代社会的运行。他还指出，治理的观念，无论中西，早已有之。但是现代治理概念，是西方总结其长期统治、管理的经验教训加以提炼、提升而形成的。所以，现代治理概念，不能不这样那样地包含统治的要素、管理的要素；同时，治理是一种更为高明、更可接受的统治，也是更有成效、更为成熟的管理。⑥综上所述，由统治向管理、治理迈进，是国家权力逐渐消退、民主参与逐渐增加、社会地位逐渐平等的过程，也是决策过程逐渐双向、参与主体逐渐多元的过程。这一过程并未否认治理中绝然没有管理与统治的因素，也未否认统治中缺乏管理与治理的要素。
结合清代中期以来的资料可以发现：在清代中期，清政府决定着土地开发的主体、地点选择等全部内容；在民国时期，新疆省政府决定着依靠哪些力量来开展土地开发；在新中国时期，土地所有制性质决定了国家力量起着主导的作用，但市场力量、社会力量也发挥着不可忽视的作用。根据主导者、实施对象和决策过程上的差异，清代中期以来新疆土地开发的状况可见表1，我们将清代中期、民国时期和新中国时期的开发模式分别概括为统治型开发、管理型开发和治理型开发，并在下文展开论述。考虑到案例的代表性问题及篇幅两个因素，我们选取清代中期、民国时期、新中国时期有代表性的例子加以论述。
二、清代中期的土地开发
康熙朝以来人口不断增加，到乾隆时期，内地能够开垦的土地已经基本开发完毕。⑦清政府有向边境移民以维持内地稳定的需要。对此，乾隆皇帝说：国家人口日益增多，内地土地只有这么多，长久必然艰难。新疆也是国土的一部分，所以派兵民前往边疆开发种植、成家立业、繁衍子孙，是自然而然的事情。利之所在，虽禁不能止。如果禁止，那就是厉民。⑧人多地少的矛盾得不到解决，社会就会混乱，政府就会面临统治上的危机。趋利避害是人的本性，禁止移民达不到实际效果。但如果过于急促而采取督促、强制移民的办法，却容易适得其反。因此，乾隆皇帝认为应该采取适度引导的政策，所谓“民可使由，不可使知”。另一方面，清政府平定准噶尔部后，天山北路数千里之间，不见一面毡帐。⑨在边境空虚的情况下，清政府迫切需要移民充实边境，派遣军队安定边疆。怎样吸引内地居民前往边境？怎样使移民安定下来？怎样达到充实边境的同时维持边境长久的稳定？针对这一系列问题，清政府在试垦成功后由东至西、逐渐推进，探索出了兵屯、回屯、犯屯、户屯、旗屯等开发形式，达到了充实和安定边境的目的。屯垦事项涉及地点选择、管理布局、民众迁移等内容，清政府特别重视，并采取自上而下的决策方式逐步扩大屯田规模。基于这些因素，清代中期的土地开发模式可以称为统治型开发，其特点和社会影响如下：
（一）形式特点
清政府非常重视土地开发，先后采取了兵屯、回屯、犯屯、户屯、旗屯等开发形式。因自上而下决策模式的影响，清政府的开发措施几度变革。仅举兵屯和户屯的例子说明。乾隆二十一年，清政府派遣170名士兵在哈密试垦丰收后，兵屯开始大规模推行。⑩起初，为了保障军粮供给，清政府制定了严格详细的奖惩制度。伊犁每名士兵收获细粮十八石，乌鲁木齐收获十五石，官员记功，士兵获赏；伊犁收获二十八石，乌鲁木齐收获二十五石，奖赏加倍；伊犁收获十五石、乌鲁木齐十二石，功过相抵；不及此数的官员和士兵都要受到惩罚。随后发现，因为地多兵少，加上兵丁常要抽调开拔，开垦成熟的土地经常荒芜，收获的粮食因难以转运而浪费的现象时有发生。伊犁将军遂向皇帝汇报，请求适当调整，在获得批准后，就根据汇报情况适当安排。如乾隆四十七年，因积攒的粮食多，从二十五屯中撤十屯士兵加强军事训练。
户屯始于乾隆二十八年。清政府起初采取官办移民的办法，将甘肃等地遭受灾害的百姓迁移到新疆。移民由当地官员集中安排、发给盘缠和租给毡帐等物品，由专人带领迁往中路的乌鲁木齐及周边各个州县。移民每人可获得一定数量的土地及农具、种子等，并从官方借得建房银二两，马匹等。待生计有着落了，马价、房价分年缴完。到乾隆四十二年至四十三年，乾隆皇帝要求减少官办移民资助金额，将盘缠减半。乾隆四十五年，乾隆皇帝要求在四十三年的基础上将盘缠依次再减半，甚至不再资助。他认为：此时迁移到新疆的人只不过是听说那里水土肥美，是为图利而来，所以不再资助。这影响了移民前往新疆开垦。
（二）布局特点
从土地开发的推进过程看，屯田首先在东大门哈密开始；待初具规模和效果后，再向吐鲁番、乌鲁木齐、伊犁逐步推进。到乾隆二十五年，清政府在新疆以东的巴里坤，经辟展、吐鲁番、乌鲁木齐等地，到新疆以西的伊犁，建立起一条横贯新疆东西方向的屯田带。
清政府以伊犁将军管辖天山南北，但在不同的地点，以不同的对象推动屯垦。北路的伊犁曾深受准噶尔势力影响，清政府在此采取回屯和兵屯的方式。回屯民众来自阿克苏、乌什等地。这里曾是大小和卓的统治区域，清政府从乾隆二十五年起就在这里迁移300名回人到伊犁屯田。乌什农民起义失败后，清政府又从乌什、叶尔羌、和阗、哈密、吐鲁番等地迁移回人到伊犁屯垦。从乾隆二十七年到三十二年，由乌什、叶尔羌、和田、哈密、吐鲁番等处迁往伊犁垦种的回人达6000户。这表明：清政府利用回人来牵制准噶尔部残余势力；辅以驻军，占据战略位置，管理屯垦回人、遣犯，维持有效统治。中路的乌鲁木齐，从地理位置上看是牵制南北两路和东西之间的关键位置。清政府在这里采取兵屯和户屯为主的开发形式，还派驻大军屯垦驻防。在南疆地区，清政府沿用并改革伯克制度。另设办事大臣管辖回王和阿奇木伯克，还设领队大臣管理军务，以保证这些区域的安定。
（三）社会影响
统治型开发特别依赖自上而下的决策过程，皇帝的个人意志因此决定着开发的兴与废。从上文可以看到，因为乾隆皇帝的不支持态度，户屯逐渐被忽视。这表明，缺乏制度性安排抑制了清代中期屯垦政策的持续，最终出现了所谓“一代而终”的局面。具体到文中所叙述的形式和布局方面，兵屯措施没有将屯垦与士兵的个人利益结合起来，无法调动士兵的积极性，虽然随后清政府出台了奖惩措施，而屯兵为了完成任务，自然抢先占据良好的水源条件，致使户民灌溉困难，不利于屯兵与户民等群体的和谐相处。户屯措施仅注重对户民的安置，忽视了户民与商民的能力差距，导致户民与商民之间的贫富差距拉大。就开发布局而言，清政府以伊犁回人制约准噶尔残余势力、以内地户民制约南北两路、以驻兵弹压的办法，加大了不同民族之间的矛盾，不利于群体的社会融合。此外，由于屯垦中重视北路忽视南路，导致南疆地区与北疆地区发展差距越来越大。
三、民国时期的土地开发
民国期间，新疆社会多次处于混乱状态，省政府迫切需要安定社会，引导民众积极发展生产。杨增新和盛世才统治时期，省政府发挥主动引导作用，吸纳多种力量，推动新疆土地开发，使耕地规模达到了历史最高。基于省政府的主导地位和其他社会力量的作用，民国时期的土地开发可以称为管理型开发，其特点和社会影响如下：
（一）省政府的主导
在杨增新统治时期，新疆财政困难，加上经济混乱，无业者极多。这种情形下，杨增新认为应该采取开荒垦地、安插流民的办法。这既可以增加粮食供给，又可以增加财政收入，还可以减少祸乱、安定社会。在土地开发过程中，省政府发挥了主导作用，其他社会力量发挥了辅助的作用。其中，省政府的主导作用表现在两个方面。
第一，以士兵开渠垦荒为主，吸纳流民助垦为辅。因为新疆幅员辽阔，又是新省，不患无地而患无水。水有两种，一是泉水，二是雪水。泉水水源较远，且水流较小，开渠引以溉的土地不多，但渠道淤塞后，稍加疏通就能利用。雪水奔腾浩瀚，开渠引以灌地的居多，但渠道溃决经常发生，修浚则耗费颇多。杨增新起初采取安排士兵开渠兴修水利、开垦土地的办法；后来为了节约成本，采取雇佣劳工与士兵一道开渠兴修水利的办法，等土地垦熟后租给兵民耕种，雇佣的劳工则可以免租获得一定数量的土地。这一办法降低了土地开发成本，快速地增加了开发地的面积。
第二，以垦地任务考成各县官员，以扩大开发地面积。民国四年，杨增新指令迪化县知事复查柴俄堡附近的荒地与渠道；又督促阜康县知事开垦西渠，要求他新垦土地四五千亩。他还要求查禁烟苗的委员，下乡时顺便调查可耕地并报告省署。到民国五年，他直接规定各县每年至少招垦60户，否则将县知事撤换。通过这些办法，杨增新实现了扩大开发地、增加财政收入的目的。
在盛世才统治之初，政府的财政收入主要是田赋、牧税和关税。农业生产不恢复，政府的收入就会枯竭。盛世才政府发挥主导作用，并借用了多种力量推动土地开发。其中，盛世才政府的主导作用主要表现在春耕宣传与技术引进两个方面。通过春耕宣传，盛世才政府吸引因为战乱而逃亡的农民恢复生产，增加了播种面积。盛世才在1934、1935两年组织专人进行扩大春耕宣传，并拨出专款与种子贷给农民，在一些地方还贷给耕牛、马匹。当时的工作虽仅限于北疆，但收到了相当效果。许多逃亡的农民都回乡生产，许多县如孚远、奇台、木垒河的粮食问题得到基本解决。
引进技术方面，盛世才政府主要引进苏联的机械设施和技术支持。1934年底，新疆成立“新疆省设计委员会”，在苏联顾问、专家的指导下制定了第一期三年计划。其中提出了开辟荒田提倡造林等计划。自1935年起，盛世才政府陆续从苏联购入大批新式农具，贷与或售与农村居民，还设立了农牧场。盛世才的计划收到了成效。根据苏联《东方真理报》1937年4月1日报道，已耕地计1980万亩。与此同时，盛世才忽视了农民的技术吸收能力和实际效果。例如农业技术宣传效果差，农民只知播种收获不知施肥，一旦土地贫瘠，就任其荒芜，另觅土地耕种；农业机械零件缺乏，一旦机械坏损，就成为废铁；农民没有掌握机械的使用技术。
（二）其他力量的参与
民国期间，其他社会力量也参与了新疆的土地开发，如前所述的流民，就是其中的一种。除了流民这一群体外，蒙古、哈萨克等部落首领也是推动土地开发的重要力量。杨增新统治之初，曾经劝导蒙古、哈萨克部落转牧为耕。在杨增新的劝导下，蒙古、哈萨克部落开发了部分草场，发展农业，却因此引发蒙古、哈萨克部落之间许多纠纷。不无遗憾的是，杨增新并不重视处理这些纠纷。如阿山蒙古乌梁海部左翼贝子太平所说，蒙古、哈萨克两族当年为草场、耕地等问题争讼不休，杨将军只命令地方官调解，一直不作根本解决。
抗日战争爆发后，为了安置内地战争难民、难童，国民政府也参与到新疆的土地开发之中。1942年春，国民政府农林部长沈鸿烈到乌鲁木齐与盛世才洽谈，商议利用国际运输回程车运送河南移民到新疆，由西北公路局负责运输。同年8月，在蒋介石的批示下，向新疆移民百万的工作启动。到1944年，移民新疆的垦民已经有1万余名，另外还有流落的难童4万余名。然而，由于盛世才政府的地方行政屡次更换，导致无人顾及安顿难民，致使许多难民一到新疆就流离失所。
（三）社会影响
民国时期的管理型开发中，新疆省政府发挥了主导的作用。由于各种原因，杨增新和盛世才政府片面追求开发规模和开发速度，忽视了全面的、系统的社会管理。如杨增新时期以士兵开垦为主，流民只是起到辅助的作用，虽然安定了秩序，但是无法从根本上提高他们生产的积极性。又如盛世才时期，同样由于省政府的主导，导致引进的机械无法得到有效使用，推广的技术没有被农民吸收等。此外相对于中央政府的目标而言，新疆省政府在鼓励和推动蒙古、哈萨克部落首领垦地时，并未顾及这一措施可能引发的草场退化、草场被占用及民族矛盾问题。
四、新中国时期的土地开发
新中国时期，由于土地所有制性质，国家不可避免地作为主导者角色出现，并引导着兵团屯垦逐渐发展壮大。在地方的土地开发中，市场力量发挥了越来越重要的作用。面对缺少耕地和利益受损的状况，农牧民也以上访的形式表达开发土地的需求，并发挥了不可忽视的作用。基于这些原因，新中国时期的土地开发属于治理型开发，其特点和社会影响如下：
（一）国家力量
在兵团屯垦的早期，国家出于自给自足、稳定边疆的目的，采取了多种措施帮助兵团开发土地。1950年初，王震发布驻疆部队一律参加生产的命令，要求全疆发动11万人到农业生产上去。新疆的情况被毛泽东作为典型例子而宣传。他指出，人民军队之所以能够在新疆站稳脚跟，就是因为实现了生产自给和自力更生。为了使屯垦战士扎根边境，解决历史上“一代而终”的困境，国家通过多种办法扩大屯垦力量，将屯垦持续下去。一方面，通过动员等办法使战士在边境安家立业。例如，王震亲自到上海找陈毅市长，请他帮助动员上海女青年支援边境。以后，国家又从湖南、四川、山东动员大批女青年参军到新疆来。在生产有了一定基础后，兵团利用农闲时间给部队干部、战士放假，让他们回到家乡找对象，使战士能够在边境成家，安心创业。另一方面，国家开展了动员移民到新疆的工作。1956年，河南省召开第二次移民工作会议，决定在当年夏季从信阳、许昌、开封、南阳、商丘五个专区28个县组织由青壮年组成的垦荒队，参加新疆生产建设兵团国营军垦农场的生产。1957年，河南省商丘、新乡等8个地区抽调青壮年民工4万多人，到新疆军垦农场当工人。1958年，河南省又动员2.08万青年志愿垦荒队员，前往新疆生产建设兵团乌苏等垦区的各农场垦荒。同年的中共中央北戴河会议决定，在第二个五年计划期间，从江苏、湖北、湖南、安徽4省动员200万青壮年支援新疆建设。在国家的大力推动下，1958年，新疆生产建设兵团开垦荒地304万亩。三年大跃进中，新疆生产建设兵团开荒造田56.79万公顷。
兵团在土地开发中也很注重团场布局。1962年的“伊塔事件”爆发后，中共中央和新疆维吾尔自治区党委决定，沿中苏边境地区，有计划、迅速地成立若干边境农场，将它们连成一条农场带，作为国防的屏障。从1962年秋开始到1966年，共建立了32个边境农场，开垦耕地277万亩，形成了一条纵深10公里至30公里的边境农场带，充实了边境，筑起了一条屯垦戍边的国防屏障。从兵团团场的位置来看，团场从新疆的东大门哈密市，经过巴里坤哈萨克自治县、吉木萨尔县、奇台县、乌鲁木齐市、阜康市，再由石河子市、奎屯市延伸到西面的博乐市、温泉县；再沿着边境线向北方的塔城市、福海县方向散点分布；由西南边境的霍城等县市，向西南方向的叶尔羌河流域延伸；由乌鲁木齐市往南向和硕县、经库尔勒市附近的博斯腾湖向孔雀河和塔里木河之间延伸。可以看到，新中国特别注重向边境地区布置团场。
1981年重建后的新疆生产建设兵团，开始强调再创兵团辉煌，提出把立足点放在自力更生、艰苦创业上，推进改革以适应经济发展的需求、加快发展。此后，兵团日益重视土地开发。这可以从兵团耕地数量增加反映出来：1962-1965年，兵团耕地面积快速增加，到1965年，播种面积增加到51.5万公顷；1978-1995年为缓慢增加阶段，到1995年，耕地播种面积增加到81.3万公顷；2010年，耕地播种面积上升为111.9万公顷。
（二）市场力量
西部大开发实施后，在地方的土地开发中，市场力量发挥的作用越来越大。随着各级政府推动土地开发、促进地方经济发展的政策日益宽松，2003年，阿尔泰地区某乡政府发出《乡政府关于开发土地的通知》，鼓励农牧民开发土地，并特别提出限制外来开发商的行为：农牧民开发后自己无法种植的，不能转让给开发商种植，否则收回土地使用权。经过改革开放以后近二十年的开发，引水方便的土地均已经开发完毕。新开发的土地距离河道很远，需要兴修水渠、挖掘排碱渠道。这是一项耗资庞大的工程，需要很多人力投入与大量的资金注入。许多村先集中向村民收取预付款，然后委托开发商代理开发。开发完成后，由村民支付剩余款项。在这一过程中，由于开发价格偏高、多开发部分耕地可以降低成本等原因，开发商不仅为村民开发了土地，而且也为自己预留了部分开发地，实现了从单纯开发角色到兼具开发和承包两种角色的转变。
2005年后，在财政任务逐年增加的压力下，许多地方政府采取招商引资的办法推动土地开发。当年，该乡政府与外来开发商签订合同，采取“谁投资，谁受益”的办法，由乡政府提供土地给外来开发商开发；开发地的土地所有权归乡政府所有；在经营期限内，土地使用权按照4∶6分配，即乡政府分得4成土地且在同等价格下优先将其承包给开发商耕种，开发商分得6成土地且不需要支付承包费用。有的开发商还将土地再次转包给农牧民或其他开发商，成为土地发包方。截至2012年，全乡十多万亩耕地中，至少一半土地掌握在开发商手中。
（三）社会力量
社会力量虽然弱小，但在遭遇利益相关的事件时，也会发挥相当的作用。以前述该乡为例，社会力量主要通过上访的形式来追求和维护自身的利益。2012年4月，某村40户村民因为盐碱化后耕地过少等问题，集资开发该村附近1500亩荒地。由于2010年起，县政府多次发文禁止擅自开发土地，所以乡政府迅速通知县委相关部门。在县委介入的第二天，这些村民赶赴地区行署上访，要求解决土地盐碱化带来的耕地过少问题。随后，各级政府达成解决方案：分配给村民相同数量的乡集体地；争取资金改造盐碱地，其使用权属不变；1500亩开发地由乡政府和村委会、县政府共同出资，其处置办法由村委会村民会议决定。
在遭遇自身利益受到损害时，村民也会联合起来通过上访的形式寻求解决。1995年，该乡政府划给2个自然村33户村民一片集体草场，供生活留畜使用。2012年，乡政府将这片草场划拨给县政府通过招商引资引进的一家公司开荒。等这些村民发现时，草场已经开发成农田。随后，村民开始上访。起初小规模的上访并未得到相关部门的答复。随后，村民联合起来逐级上访，最后上访到自治区。地区行政公署遂作出决定，停止该公司在此地的开发经营活动。但是，经过开发后，草场布满沟渠和铁丝网；在原有植被遭到破坏后，这里寸草不生，村民还是无法放牧利用。村民代表认为，既然该公司可以开荒，作为草场的主人，自然也可以开垦部分草料地，况且这片草场已经无法放牧利用。因此村民们对地区行署的处理结果依然不满，便继续以上访的方式寻求解决。
（四）社会影响
治理型开发需要国家、市场和社会明确各自角色，在角色预期和角色规范的范围内发挥其力量。从实际情形看，兵团屯垦维持了边境的安定团结，解决了历史上“一代而终”的矛盾，激发了士兵的积极性。但近年来屯垦规模的逐渐增加，是否会导致与民争水、与民争地的现象，是国家需要加以防范的问题。在地方层面，虽然市场表现出很强的渗透能力，但它的扩张与地方政府不无关系，他们之间的合谋促使民众采取上访的形式来追求和维护自身利益。尽管社会力量在这一过程中表现出滞后和弱小的特点，但不能忽视社会的反作用。因为无论民众利益需求能否得到满足，都会损害政府的合法性。这不利于国家、市场、社会发挥其作用，增进社会福利。
五、小结和讨论
边疆土地开发的研究一直是学界研究的热点。以往的研究以对开发事件进行描述为主，虽然也注重分析开发事件的社会影响和社会意义，较为详细地展示了边疆土地开发的事件过程，但是缺乏对比分析，因此只是提供了治与乱的经验和故事，而未能增加知识。清代中期以来新疆的土地开发历程显示，由于主导者、实施对象和决策过程等因素上的差异，这三个时期的土地开发各具特点。基于这些情况，本文从社会治理的角度做了分析。文章讨论了政治学、社会学治理概念的问题，并借鉴郑杭生对治理理想类型的划分，分析了这三个时期土地开发模式、特点和社会影响。
研究表明，清代中期的统治型开发依赖于自上而下的决策，因为缺乏制度性的安排，清代的屯垦走向“一代而终”。民国时期的管理型开发以新疆省政府为主导，忽视了全面、系统的管理，因而诸如民族关系、草场占用等问题没有被兼顾。新中国时期的治理型开发中，国家、市场、社会三种力量都参与到土地开发之中，相对而言，社会的力量表现得弱小和滞后，市场力量则表现出很强的渗透性。
清代中期以来的土地开发提示，健康有序的土地开发需要相应的制度，以约束和防止兵团屯垦与民争水、与民争利的现象发生；同时，规范地方政府的角色，避免地方政府与市场力量“合谋”，导致侵害民众利益的事件发生。除此之外，还需要建立有效的制度，保障民众的利益需求，防止民众利益被忽视。
注释：
①⑩曾问吾：《中国经营西域史》，上海，商务印书馆，1936，第274、277、647、647-648页。
②楚明善：《清代之治边制度与政策》，载《边政公论》，1944（2）。③毛寿龙：《现代治道与治道变革》，载《南京社会科学》，2001（9）。④徐勇：《Governance：治理的阐释》，载《政治学研究》，1997（1）。⑤俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999（5）。
⑥郑杭生：《“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析》，载《社会学评论》，2014（3）。⑦参见曹树基：《中国人口史》（第五卷）（清时期），上海，复旦大学出版社，2001，第865-867页。⑧新疆社会科学院历史研究所：《清实录·新疆资料辑录》（乾隆朝）（卷三），乌鲁木齐，新疆大学出版社，2009，第453-454页。⑨魏源：《圣武记》，北京，中华书局，1984，第156页。
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