完善环境信息公开的政府传播视角
作者： 张 森  发布时间：2016-11-03    信息来源： 《社会学评论》

完善环境信息公开的政府传播视角

张 森*

内容提要：本文认为，破解当前环境**件频发的关键，在于跳出权利论和制度论的结构主义思维，转而从政府传播的视角认识当今社会信息传播格局的革命性转变及由此引发的社会变迁。基于此，本文指出，完善环境信息公开的思路，一方面是以“互联网社会”的思维重构信息公开的传播渠道、传播对象以及对传播效果的评估理念，即在传播渠道上充分考虑多种虚拟社区的交织，在传播对象上重视精英与大众的并存、在传播效果的评估理念上完成从“传受对立”向“互构共变”的转变；另一方面要进一步明确和把握信息公开的政府传播本质。

关键词：环境信息公开；**件；政府传播；“互联网社会”

一、 问题的提出

近年来，中国逐渐进入了环境**件高发期[①]。除长期以来粗放型经济增长方式所造成的环境压力加大之外，环境**件频发还有以下背景性因素：一是中国集体行动的发展脉络特征使然。2005年以后的中国社会，随着经济增长、社会福利供给的增加，社会怨恨生产的主导诱因已经逐渐由弱势群体的“道义经济学”意识形态，转变为威胁健康和生命安全的环境风险等（刘能，2008）。二是基于中国语境下社会运动的敏感性（汪晖、许燕，2006；赵鼎新，2005）。环保议题不仅承载了道德和正义的含义,又正好符合国家“科学发展”的政策诉求,因而是“政治安全”的（曾繁旭，2009）。这一方面使得民众的环境抗争更易组织和实现（应星，2007）；另一方面媒介对于这类议题的报道更容易获得意识形态合法性（洪大用，2001:154），使事件“社会问题化”、“公共议题化”。

长期以来一种带有普遍性的观点认为，政府信息公开不足是造成我国环境**件频发的主要原因（王洛忠，2012；赵红梅，2010；童兵，2009）。这一方面是因为，政府信息公开是公众参与的基础，而公众参与已成为现代公共生活“民主化”的一个符号（王锡锌，2008），也是行政决策民主化的重要体现。另一方面，更重要的是，在对环境问题的认识上，世纪之交出现了由客观主义向建构主义的转向，即环境问题不仅有其客观存在的一面，也有其主观建构的一面（洪大用，2001:78、131）。特定环境问题存在与否，仅仅有对环境破坏状况的客观论证是不够的，只有通过“问题宣称活动”（Spector & Kitsuse，1987：75-76）被“认为”是“问题”，并在全社会范围内形成共识，环境问题才会被当作一个“社会问题”而引起重视。提出“风险社会”理论的德国社会学家乌尔里希.贝克（Ulrich Beck）也指出，在现代工业社会，风险所引起的伤害通常是既不确定又不可见，往往超越人类的直接感知能力，因而在相当程度上风险依赖人们的科学或社会知识而存在，这意味着风险在知识话语里可以被夸大、削减或转化，甚至可以任意被社会界定和建构（贝克，2004：19-20）。此一认识上的转向与环境信息往往主要由政府等公共机构所掌握的事实相结合，使得政府信息公开的重要性凸显——政府信息公开是公众作出风险判断的基础；反之，政府信息公开不足则会导致公众的“信息饥渴”（沃尔曼，2001：1），这不仅会造成对政府怨恨情绪的产生，也会由于“无知”而对问题做出错误的判断（通常趋向于夸大风险），这都增加了环境**件爆发的可能性。

循此思路，学界的核心关切自然落于政府信息公开力度的加大——似乎只要如此，环境**件就会失去孳生的土壤，从而得以控制乃至解决了。这一观点在很大程度上也得到了官方的认可，并将其作为破解当前环境**件频发的症结的重要举措[②]。

但现实似乎并没有按照上述逻辑发展。对近年来发生的若干环境**件稍加分析不难发现，相关地方政府在信息公开方面并非如其被广泛诟病的那样“缺位”和“不作为”，相反，有的公开力度还相当之大。以发生于2007年的“厦门PX事件”为例，在事件发生前，厦门市委市政府从当年1月至5月，一直通过《厦门日报》、《厦门晚报》、《厦门商报》等当地主流媒体采取跟踪报道的方式关注“PX项目”的进展情况，不断宣传项目信息及政府的政策主张（夏倩芳、黄月琴，2010），但**件仍旧“出乎预料”的发生了。同样，在2012年7月“什邡事件”发生后，为了征得民众对项目的“了解、理解和支持”，不仅当地电视台反复播放相关宣传片，什邡市委市政府还开展了名为“做好四个交代”[③]的宣讲活动，先后组织1200多个宣讲小分队深入每个村庄、街道进行宣讲。此外，当地政府还先后组织全市机关、企事业单位、普通公众代表近1000人，分13批次前往河南、山东和云南等地参观考察同类型企业。但结果显示，这一系列旨在增加共识、消除误解的活动效果却并不“尽如人意”（严定非，2014）[④]。

这一系列事实都挑战了“环境**件频发主要是由政府信息公开不足造成的”的解释逻辑，因此亟需从全新的视角对该问题进行再认识，以求根本破解之道。

二、 研究传承

（一）理论渊源

一般认为，作为一种政治理念的政府信息公开源于主权在民学说和基本人权理论。前者认为，国家的一切权力来自于人民的授权。只要人民愿意,“就可以限制、改变或收回这种权力”（卢梭，1987：77）。后者源于自然法学说中人的自然权利说，认为人的基本权利是自然的、与生俱来的，甚至是优先于社会而存在的。这些权利为人所固有，既不能被剥夺,也不能被转让（李龙，1995：252）。

“二战”后，民主政治蔚成世界潮流，基于主权在民学说形成的人民主权原则成为大多数国家宪法的基本原则。与此同时，各国宪法也大都确认了对公民基本人权的保护。相应的，在公共管理领域，新公共服务理论逐渐取代新公共管理理论成为主流。后者唯绩效至上；前者则将公平、公正、尊重、授权、回应和承诺等作为政府的价值目标，指出未来的公共服务将建立在公共利益和公民对话协商的基础上（登哈特，珍妮特和罗伯特，2004：159）。对话协商必然以一定程度上的信息分享为前提。在这种情况下，知情权（The Right to Know）作为公民的一项基础性权利日渐受到重视。

所谓知情权，即公民“有权知道”并且政府应该最大限度的确认和保障公民知悉、获取信息尤其是政务信息的权利（谢鹏程，1999：263）。该概念由美国人肯特.库柏（Kent Cooper）于1945年提出，并在20世纪60年代以后作为一种广泛的社会权利和个人权利，逐步在一些有关人权的国际文件中得到确认。知情权是公民行使表达权、选举权、监督权等其他基本权利的前提和基础，政府信息公开是实现公民知情权的主要形式，越来越成为共识。

（二）理论视角

我国的国情与西方国家不同。一方面，人民主权原则是我国宪法的基本原则，同时宪法对公民的基本权利给予了确认。另一方面，我国宪法未对公民的知情权作出直接规定，后者是以党和国家重要文件以及地方政府规章的形式被确认（章剑生，2008）。这两方面共同构成了国内政府信息公开研究的基本语境。

相关研究尽管总体上均可视作政府信息公开研究，但其内部还是有着明确易辨的分野，即有侧重于权利的研究和侧重于制度的研究之分。如果说前者的研究主题可理解为对政府信息公开“怎么看”，后者则着重于“怎么办”。

   1.权利论与制度论及其缺陷

国内对于政府信息公开关注始于法学领域，其研究主要聚焦于知情权的法律位阶、环境知情权的本质、被视同我国“政府信息公开法”的《政府信息公开条例》与其上下位法律之间的关系及其内在逻辑缺陷的完善等。具有代表性的观点有：知情权具有宪法基本权利的位阶，通过宪法解释的方式将知情权列入宪法基本权利的条件已经成熟（章剑生，2008）；环境知情权是公民享有的一项基本政治权利（刘萍、陈雅芝，2010；马燕、焦跃辉，2003），它的本质是知情权，而不属于环境权（孔晓明，2008）；当前政府信息公开的主要障碍是《政府信息公开条例》自身存在的逻辑矛盾，以及与《保密法》、《档案法》等其他外部法律制度的衔接缺陷（王锡锌，2008；章剑生，2008）。

相对于法学领域对于权利的关注，政治学、管理学领域更侧重于政府信息公开，特别是环境信息公开制度的构建方面。该领域研究认为，环境信息公开是环境污染加剧和环保运动勃兴后环境管理的必然要求（鞠昌华、赵洪波，2013）。针对近年频发的各环境**件暴露出我国环境信息公开存在不及时、不主动、不准确和不完整等问题，未来应以公众参与为本位（王洛忠，2012），强调环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性（朱谦，2007），改善目前政府信息公开法规相关条款规定模糊、缺乏强制力、程序和责任不明确等问题（贺桂珍、吕永龙、张磊、Mol Arthur P.J.、冯嫣，2011）。同时，还应建立政府与企业、政府与NGO等社会组织的协同机制（王洛忠，2012；申进忠，2010）等。

总体来看，上述两类研究将信息公开作为现代民主政府的一项基本职能，分别讨论了其重要性、必要性及程序性和内容要求，可谓实质理性（Substantive Rationality）与形式理性（Formal Rationality）兼具，富有价值和意义，特别是对于中国这样一个相对缺乏政府信息公开传统的国家而言。但进一步分析却不难发现目前该领域研究的缺憾。

不论是权利论还是制度论，均属于建基于制度主义的后设理论。它的主要特点是强调制度归因——或者将问题归结于国家与社会的权力边界不清，或者归结于法律法规流于形式。在对策层面，前者强调“赋权”（权利论），后者则着重于“建制”（制度论）。

长期以来，制度建设被人们当作一种改变传统社会治理方式、由传统的礼俗社会转变为现代契约社会的法宝（郭伟和，2009）。但制度主义以“传统-现代”二元对立视角为预设，过分强调社会结构和正式规则对社会行为的决定作用，把制度建设当作推动社会变迁的重心，从而忽视了制度建设的具体路径和过程，将社会变迁简单化、理想化。事实上，社会变迁是包括多元文化因素、人的能动因素以及经济因素等在内多重拉力共同作用的结果，岂是单一的制度归因所能涵盖？一项制度必有其适应的社会环境和社会基础，否则如何解释现实中普遍存在的制度变形，甚至扭曲？

概言之，权利论抑或是制度论都是停留于宏观层面、偏向于结构主义的本体论主张。其实社会并非仅仅是一种结构性存在，同时也是建构的产物。任何社会制度必须在一定的社会“场域”下，通过具体的互动、交流赋予其意义才能真正发挥作用。基于此，在我国政府信息公开制度建设已经取得显著进展的情况下，越过宏观表层深入其微观运行层面，探寻作为一项行政制度的政府信息公开的施行过程及实施效果显得更为必要，即应在“应否公开”（权利论强调的“意义”）和“公开什么”（制度论强调的制度“内容”）基础上，进一步拓展到“如何公开”领域的研究。

   2.政府传播的视角

探询“如何公开”，离不开对政府信息公开内在本质的把握。事实上，对于政府信息公开的内涵,学术界的认识虽不尽一致（朱友刚，2012：18），但仍不乏共识，即大都认可政府信息公开是这样一种行为和过程——各级政府部门将在行政过程中掌握的政府信息依照法定的范围和程序向社会公开,以便公众获取和使用（莫于川，2009）。可见，政府信息公开本质上是一种政府传播行为。

所谓政府传播，即政府组织及其成员对内对外传递、交流和共享信息的行为（高波，2008：16）[⑤]。将政府信息公开纳入政府传播的范畴，为重新认识政府信息公开与**件的关系提供了全新的视角。需要指出的是，关于**件与传播的关系问题学术界早有关注，但这些研究是将传播媒介视作影响**件之一外部动因，着重考察传媒对**件的发生、发展的影响及其作用机制（童兵，2009、2010；周葆华，2011；黄清源、王毅萍，2013；赵玲、张静、王欢，2013），根本上仍属“传播的社会影响”的宏观研究。而政府传播的视角则将政府信息公开作为一种政府传播行为，侧重于微观层面的传播过程的分析和传播效果的考察。这既有利于当前政府信息公开之问题分析，也为在此基础上寻求完善之道提供了路径。

三、 由政府传播视角看环境信息公开实践

依循拉斯韦尔（Harold Lasswell）所开创的经典传播学研究传统，对于传播行为和过程的分析，一般要涉及到对“5W”的回答，即传播主体是谁（Who）、传播内容是什么（Says What）、通过什么传播渠道（In Which Channel）、传播对象是谁（To Whom）以及传播效果如何（With What Effects）（Lasswell，1948：37-51）。具体到政府信息公开领域，上述问题分别对应为：“谁”来公开、“公开”什么、“怎样”公开、对“谁”公开以及“结果”怎样。本文接下来着重从后三方面对当前我国政府信息公开的实践及其困境做一分析[⑥]。

（一）“怎样”公开——关于传播渠道

在近年来发生的若干环境**件中，政府信息公开的主要渠道是报纸、电视、广播等传统大众媒体（夏倩芳、黄月琴，2010；严定非，2014）。不可否认，在政府传播过程中，大众媒体的角色是不可或缺的。大众媒体“在公共生活中扮演着重要角色”以及“基本上属于公共领域”,已经获得普遍认同（麦奎尔，2006：159）。大众媒体的影响力主要通过两个环节展开：一是通过议程设置（agenda-setting），向民众提供关于政府行为以及政府对其行为进行解释的信息（“告诉民众想什么”）；二是通过框架构建（framing），提供媒体对政府行为的观点和态度（“告诉民众应该怎么想”）（Entman，1993）。作为公共话语平台的大众媒体，已成为话语主体争夺和思想控制的竞技场（Lukes，1974：27）。

具体到环境问题，大众媒体主要从以下四个方面发挥对于环境问题的建构性作用：一是传播信息，这是促使人们了解客观状况，进而形成一致意见的必要条件；二是通过实行强度报道，使其成为社会舆论的中心；三是制造媒介话语，暗示和诱导人们注意环境问题；四是采用特定传播技巧，制造环境问题对于公众的深刻影响（洪大用，2001:149）。实证研究表明，**件的形成与社会影响的产生与大众媒体的建构密切相关。“一个没有被媒体报道的社会运动就如同一个没有发生过的事件”(Gamson & Modigliani，1989)。大众媒体的报道是社会运动组织者传播思想及主张的一个最为重要的渠道,是其实现社会动员和寻求同盟的有力武器,是取得社会同情和从舆论上击败对手的法宝(林芬、赵鼎新，2008)。

正因为大众媒体的巨大社会影响力，在政府传播研究之初，“政府传播即政府利用大众传播媒介进行的信息传播”的观点（程曼丽，2004、2007）一度占据主流，但后来越来越受到挑战（王勇、李怀苍，2014）。近年来发生的环境**件中，参与主体在媒体接触方面发生的变化尤为值得关注。什邡市官方曾对“什邡事件”作如下表述：“少数市民在百度贴吧、QQ群上,对项目环保问题进行议论,并从围观、发牢骚、言语攻击逐渐发展到网上串联、组织抗议活动等”[⑦],这说明互联网平台在事件中发挥了的重要作用。在“厦门PX事件”中,“天涯社区”等互联网论坛成为重要的“社会放大站”（Social Amplification Stations）（Lewis & Tyshenko，2009）。作为社会、机构与文化的产物，它们分别在信息传递与社会反馈阶段以不同的阐释方式强调了项目的危害强度,影响着公众对环境风险的直觉判断（邱鸿峰，2013）。此外，“昆明PX事件”中微博对事件的“助燃”作用也得到了研究的证实（赵玲、张静、王欢，2013）。

虽然不能就此认定传统大众传播已然式微，但越来越多的民众通过互联网进行利益表达、公共参与已是不争的事实。在近年来发生的若干**件中，一方面政府传播兴师动众、气氛轰轰烈烈，另一方面很多市民却牢骚满腹、消极抵抗的现象屡见不鲜。不可否认，传播渠道上的“错位”是造成这一尴尬局面的重要原因。

（二）对“谁”公开——关于传播对象

当前政府信息公开关于传播对象的特点主要有两点：一是边界性。信息公开对象的范围上限至地方政府所管辖的行政区域内的全体民众。二是中心性。比如在环境**件中，某项目所在地周边民众是政府信息公开的重点，随着与项目距离的拉大，政府信息公开的力度渐次减弱，表现出较强的“中心-边缘”特征。边界性无疑是地方政府行政管辖权限所致，在传统行政思维影响之下，政府信息公开很难扩展至其行政区域之外。“中心-边缘”特征的出现则与长期以来基于“利益相关者”的政府传播理念不无关系。

产生于上世纪60年代的利益相关者理论（Stakeholder Theory）最初是作为公司治理的概念提出，指的是“任何一个影响公司目标的完成或受其影响的团体或个人”（弗里曼，2006:2）。及至上世纪80年代，随着经济社会的发展、政治民主化的不断深入，利益相关者作为公众参与的一种理论进入了政府治理、公共政策领域。利益相关者的范围涵盖决策者、公众、不同意见者、中介机构等。

在利益相关者理论中，不同类型的利益相关者的目标和要求不同，其被组织决策的影响及对组织活动的影响程度亦不相同，因此对利益相关者进行分类并区别对待是重要步骤（陈宏辉、贾生华，2004）。米切尔等人从合法性、权力性和紧急性三个维度，将利益相关者分为确定型利益相关者（同时满足三项）、预期型利益相关者（满足其中两项）和潜在的利益相关者（只满足一项）（Mitchell，Agle & Wood，1997)。确定型利益相关者群体的愿望和要求被认为是必须被关注并设法加以满足的，接下来才依次是预期型利益相关者和潜在的利益相关者。基于此，针对不同对象，政府信息公开表现出“梯度”特征似乎是顺理成章的。普遍发生于西方国家、在我国日渐增多的“邻避运动”（Not in My Backyard）也凸显了这一点。

但在近年来发生的若干**件中，一个颇为值得关注的事实是，反抗最激烈的恰恰不是项目周边，即传统上被认为处于“中心”区域的民众。比如，“什邡事件”的调查证实，“闹得最凶的是18公里之外的市民”；与此形成鲜明对比的是，项目所在地“村里没有听说过那天有上街的”；“周边的群众都支持这个项目，至少不反对”（严定非，2014）。更有甚者，在发生于2008年初的“东山PX事件”中出现了“镜像”效果——原本计划落地于厦门的PX项目即将转入漳州古雷半岛的传闻并未引发古雷当地民众的抗议，却在一水相隔的东山县触发了**件（邱鸿峰、熊慧，2015）。这些“有悖常理”的现象出现的原因何在，相应的政府信息公开策略应该作何调整，都值得深入思索。

（三）公开“结果”如何——关于传播效果

如前所述，现有政府信息公开研究和实践主要关注于公开的意义和内容，对于公开的结果（“效果如何”）却鲜有提及——似乎只要进行了信息公开，公众“自然”就会接受。

一方面，这是传播学中长期居于主流地位的“魔弹论”在政府传播领域的反映。“魔弹论”是这样一种关于传播效果的理论假说：大众媒体所传播的内容就像“魔弹”，而受众是靶子，在前者面前毫无抵抗力。媒体“需要的只是对着靶子射击”，受众就会受到媒介的摆布和控制（施拉姆、波特，1984：201-202）。“魔弹论”在大众传播研究的初起阶段即占据主流地位，后来影响始终存在（胡翼青，2009）。

另一方面，一些学者虽然承认大众传播效果的有限性，但认为政府传播可以突破这一有限性。理由是对于政府传播的绝大部分信息,公众具有“无选择接受性”——政府信息一旦发布，无论任何机构、组织、社会团体，即便是其自身利益和局部利益将会因此受到影响或损害，即便是对其内容的某些方面并非心悦诚服，也必须接受并执行（程曼丽，2004）。另有学者也指出，由于政府在当前仍相对拥有更多的话语权和控制权,使得对政府传播的信息，处于信息不对称及相对“魔弹论”状态下的普通公众更多时候是一种被动的接受（郑欣，2011）。

这种“想当然”在实践层面越发站不住脚。“什邡事件”以及厦门、大连与镇海等地发生的“反PX”群体性行动证明,单向下行的环境传播策略已无法让民主意识深入人心的公众接受他们所不情愿的风险（邱鸿峰，2013）。如果说政府尚且可以控制传播的起点，但是控制不了传播的终点，即传播效果。政府传播的不确定性大大增加了。

（四）环境信息公开实践的局限

要言之，透过政府传播视角不难看出，当前我国政府信息公开不论是在传播渠道、传播对象的选择上，还是在传播效果的评估上都已“不合时宜”。究其背后的根本动因，是社会信息传播结构的革命性转变及其所引发的社会变迁。

传播作为一种重要的社会行为，其与整体社会之间的关系早已进入学者的视野。法国社会学家塔尔德（Gabriel Tarde）曾对此做过十分精彩的论述。他指出，每一种形式的交流都有其对应的社会群体。群众自古有之，公众则是报纸的产物（塔尔德，2005：214-215）。如果进一步将视角放大，把传播看作是“社会交往仪式，是文化的存续与再生的过程”，那么可以说“一个社会的主导媒介定义了该社会符号活动的空间范围和时间定位，凝聚了该社会生产、消费和再生符号的方式和规律”（潘忠党，1996）。换言之，媒体及其传播方式恰如社会得以连接为一体的“粘合剂”，传播的样态决定了社会的组织方式、社会资本的分配模式以及不同群体的社会动员能力。相应的，一个社会具有主流影响力的传播手段和传播格局的重大改变，都直接决定着该社会的组织方式、构造逻辑和运作法则（喻国明，2015）。

互联网的出现和勃兴，无疑是上世纪九十年代以来最重要的“全球性事件”。以信息技术为中心的技术革命，是当前最直接知觉到的结构性转化（柯司特，2000:XXXI）。这不仅是一场传播技术革命，也是一场传播结构革命（梵.迪克，2014:4-6）。在互联网效应的持续发酵和影响之下，其对社会所产生的终极影响殊难预料，但如下共识日渐达成。

首先，在社会层面上，互联网的出现绝不仅仅是一种传播渠道、通路和平台的增加，作为一种全新的“高维媒介”，它在传播学意义上改传统的以机构为基本单位的社会性传播为当今以个人为基本单位的社会性传播（喻国明，2015），从而在社会学意义上根本改变了现实世界的结构方式，加速了社会变迁和转型的过程。数字化、虚拟化、流动性、全球化以及个人化成为了支配空间的新的社会环境，在政治、经济、社会、文化与技术之间的相互作用之下，人类的生活场景发生重塑。

进而，互联网的崛起所引发的新传播革命亦是一场主体革命，其更深层次的影响在于它对主体的重塑——身处不同空间的人们被连接起来，其思维方式、社区形态以及身份认同都相应改变。在信息传播技术的“黏性”以及“万物媒介化”的推动下，一种新型的主体——“媒介人”呼之欲出。媒介化生存与交往成为人们典型的生活样态和日常经验，解构和重构了他们的情感态度、价值观念和行为方式（刘丹凌，2015）。

因之，一个前所未有的“互联网社会”（Internet Society）已经来临。在该社会中，社会与主体两方面相较于以往都发生了根本性变化，“个人和社会之间的关系”这一社会学的基本问题（郑杭生、杨敏，2003）相应重构。政府信息公开的完善和优化思路也须在这一背景下展开。

四、 “互联网社会”背景下政府传播的特点

中国近14亿人口所组成的是全球罕见的“人口超巨型网络社会”。在这样的社会中，藉由互联网平台产生了令人震惊的社会参与力。近年来，国内很多**件就具有网上、网下联系和呼应的特点（李强、张莹，2015）。当前亟需以“互联网社会”的思维，从传播渠道、传播对象以及传播效果等各个层面对政府信息公开进行再认识。

（一）传播渠道：多种互联网虚拟社区交织

近年来发生的若干**件表明，相对于报纸、电视等传统大众媒体，互联网已经成为人们信息获取、交流、传播的主要平台，并进而作为主舆论场对事件的走向起着主导性作用。

客观而言，面对互联网的崛起，各地方政府及有关部门并非毫无应对，这突出表现为一大批政府官方网站及官方微博、微信公众号等新媒体平台的相继成立（段赛民，2014）。但从政府信息公开的角度看效果却并不尽如人意（毕晟，2013）。究其原因,是上述各类官网仅仅关注于并着力实现“在线化”（Online）[⑧]，而忽略了对互联网核心特质的把握，即未能实现从“+互联网”到“互联网+”的思维转换。

媒体被冠之以“新”并非自互联网始，在它之前广播、电视等初现时都曾被称为新媒体。相对于后者，互联网的最大意义不在于增加了信息的丰富性和易获得性，而是作为媒体在互动性方面的质的提升。所谓媒体的互动性，既指作为传播机构的媒体与受众之间的沟通与交流，也指在作为平台的媒体上受众（用户）相互之间的沟通与交流。不同媒体的传播特性决定了它与受众的互动多寡以及在该媒体平台上不同受众（用户）之间的互动特点、互动模式，这会对受众（用户）的心理及行为产生重要影响。因此，互动性是认识媒体性质并进而对媒体进行区别与分类的很好的入口。

由是观之，报纸、广播、电视无疑是互动性弱的媒体。即便同以互联网为平台，不同的应用之间在互动性上亦有差别。早期流行的门户网站强在信息集成与整合，互动性从来不是它的强项。在其“管理员至上”的逻辑架构之下，“以媒体为中心”的传统传播思维与格局仍没有本质性改变。因此门户网站更像是传统媒体的延伸，基于该理念搭建的政府网站充其量是报纸、电视的“网络版”。

相对于门户网站，BBS、新闻组等互联网应用在用户互动性上有了质的飞跃。“虚拟社区”（Virtual Community）由此出现。与现实社区相比，虽然由于网络的开放性，成员在地域上的共同性不复存在，但虚拟社区仍有一个明显的“边界”，这是由其“进入”机制决定的，从而形成一种“圈”式结构。在这之中，以非线性、多向、混沌为主要特点的泛传播模式（杜骏飞，2001）成为主流。社区成员有较明确的身份意识，成员对社区的归属感较易形成。意识、行为及利益的共同性仍是这类虚拟社区的重要特点。

2010年前后兴起的微博又具有了新的特点。相对于BBS等第一代虚拟社区，微博中明确的“边界”不复存在。人际关系不再是基于群体之间的“圈”式结构，而是基于个体之间认同的“链”式结构（彭兰，2009），一种新型的社交网络由此成型。以“关注”、“收听”等单向连接方式所建立起来的关系链条使微博成员之间建立的关系相对于BBS等具有更为强烈的方向性——名人用户与一般用户之间呈现一种非对称的“领导-追随”模式，信息以单向的链状传播为主。基于此，学者、媒体人、律师等在公共表达、公共舆论的形成方面发挥着重要作用。

近年来流行的微信再一次使得民众的网络互动发生巨大改变，也深刻改变了网络虚拟社区的舆论生态。本质上，微信是一种以“点对点”的形式所进行的私密通讯。相对于以往的虚拟社区，微信群、朋友圈等具有强烈的封闭性特征。社区成员的直接交往、话题的直接讨论不再是主流，取而代之的是成员间的个别互动和个体交流。这使得微信没有全局可观的舆论，也很难产生联动舆情（王庆峰、范以锦，2014），相应的，微信社区的群体意识也难以形成。

正是互动性的差异决定了各种花样翻新的互联网应用之间不同的传播特性及用户的结构和活跃程度的差异。相对而言，微博的媒体特性更为突出，微信的优势在于社交，百度贴吧、天涯论坛等传统BBS则更易聚拢兴趣群体，其中一些地方网络论坛影响力虽弱，但由于其本地性（Local）在特定事件爆发时往往成为舆论中心。归结起来，当前网络舆论格局的特点是多种虚拟社区并存且相互交织——微信用户增速不减，微博用户仍处高位，传统BBS社区依然活跃。首先，微信社区的交流虽具有私密性的特点，社区中共同的意识、行为及利益也不像传统虚拟社区那般外显，但藉由个体之间的联系仍然存在，并可能在某些情况下被激活。更重要的是，以熟人关系为基础建构起来的社交关系，在破除谣言、“真理的自我修正”方面相对于微博社区有很大的不足。相对于后者，微信社区的谣言传播范围更广、持续时间更长。这在2014年发生的“马航事件”中表现得尤为突出。其次，微博社区“天然”的等级性特征，使得某些群体（即精英群体）具有更大的话语权，在当下处于社会转型加速期、全面深化改革期，社会整体利益格局剧烈变动、民粹主义盛行的大背景下，民意极易受到煽动和裹挟。再次，如前所述，BBS社区在形成共同的群体意识和行为方面作用巨大，但由于网络的无边界性和成员的匿名性等特点，使其成员的“集群”（Crowd，勒庞，2011：7-9）特征更强——成员的不稳定性和非理性相对于实体社区更加突出，稍有不慎，就将成为现实中集体行动的引爆点。

多种虚拟社区交织既是当前网络舆论格局的核心特征，也给各级政府的信息公开提出了挑战，各级政府必须对此有足够认识，并针对不同虚拟社区的特质有的放矢展开传播。

（二）传播对象：“中心-边缘”不再，精英与大众并存

“互联网社会”中就传播对象而言，政府信息公开需要重新面对并妥善处理两种关系：一是中心与边缘的关系；二是精英与大众的关系。

首先，关于中心与边缘的关系。互联网的无边界性为任何一个利益相关者与政府进行对话提供了可能。换言之，原本远离中心、处于边缘地位的某些利益相关者藉由互联网获取了直接影响政府的权力。加之环境事件较一般事件的影响范围更广，因此，前述米切尔等人提出的“利益相关者”分类法在政府传播中已不再适用——三个属性中的“合法性”已被广泛取得，而政府并不能忽略或排除任何利益相关者的“合法性”（刘小燕、崔远航，2012）。

近年来利益相关者领域的研究也出现从“受影响者”向“可能施加影响者”的转向。在早期的研究中，尤其是政府管理层面，对“利益相关者”的界定多偏向“受影响者”，比如冈顿认为，被某种政策决定的群体，即利益相关者有权直接参与到决策制定的过程中（Gunton，2004）。近些年来研究者对利益相关者的关注开始集中于“可能施加影响者”这一更为主动角色之上（刘小燕、崔远航，2012）。利益相关者应该是那些“自己认为”受到影响的群体，而不是相关机构“认定”的受到影响的群体（Jackson，2001）。在政府传播领域，利益相关者不仅仅是政府行为的被动承受者，当意识到政府行为对自己有影响时，许多利益相关者也会成为政府行为的主动影响者。这都使得政府环境信息公开已不能有绝对的“中心-边缘”之分，甚至现有的行政边界也亟须跨越和打破。

其次，关于精英与大众的关系。互联网时代一个无可辩驳的事实是，个体或者谓之大众的崛起。相对于空间有限、管制严密的传统媒体，互联网借由“人人皆可进行信息传递和话语表达的社会化分享与传播”的技术民主，实现了对普通民众的“赋权”（郑永年，2014:98-100）。公共议题的设置与社会话语的表达进入了泛众化时代。近年来一系列公共事件也印证了这一点，网民作为“新意见阶层”显示出了巨大的舆论力量（周瑞金，2009；鄢烈山，2010）。

但这是否就意味着真正实现了“互联网面前人人平等”？对新媒介如互联网技术对于民主是否起到积极作用的疑问一直存在。有学者早已指出，“所谓的技术的独立性和‘非政治性’只是一个神话。技术是社会制度的结果，体现着该社会的意识形态、价值观和政策取向……技术本身是政治的事物”（McChesney，1996：1-20）。另外一些学者也对“新传播技术的诞生必然推动社会变迁”的逻辑加以驳斥，认为这种“技术决定论”的论调忽略了技术和社会之间的复杂人类经验和制度安排（Barlow，2008）。

对近年发生的公共事件稍加留意即可发现，互联网并非如预设的那般，使任何事件都能引发公众的关注。有研究的实证数据显示，议题关注度和意见领袖息息相关。是否有意见领袖群体的关注，导致了公共议题发展的差异（曾繁旭、黄广生，2012）。

意见领袖（Opinion Leader）原本是针对传统大众传播而提出的概念。拉扎斯菲尔德等人于1948年在《人民的选择》一书中提出，来自大众媒体的消息和影响并不是直接“流”向一般受众，而是首先抵达意见领袖这个中间环节；接着，意见领袖将其所见所闻传递给受其影响的追随者。经过意见领袖再加工的信息针对性更强，更容易被受众接收和相信（Lazarsfeld，Berelson & Gaudet，1948；Katz & Lazarsfeld，1955）。互联网的普及曾经一度被认为削弱了意见领袖的作用，因为其自身所蕴含的开放、平等诸特性在很大程度上使不同人群之间的“信息沟”（Information Gap）得以弥合，为公众的意见表达提供了绝佳的新渠道，并进而增强着政治的公开性、透明性。

然而在发生于启东、什邡等地的环境**件中，一些“积极分子”的身影颇为值得关注。他们借助于电脑和手机上网，在很短时间内将有关项目可能产生健康威胁的信息传播到无数市民那里，完成初步动员和再次动员（郑旭涛，2013），这成为民众形成集体行动的基础。可见，在“互联网社会”，意见领袖的作用并没有消失，甚至没有削弱，而是具有了新的特点。具体表现为以下几个方面。

一是“非在地化”。随着现代性在时空中的延展，一个普通中国村庄的生活世界被卷入到与村庄这一地域空间相分离的、“不在场”（absent）的外部信息所型构的系统世界里（袁松、张月盈，2010）。这时候的意见领袖就不局限于过去那些当地的“对周围的新生事物具有较强认知能力的‘边际过渡人’”（Lerner，1958:73），以及组织群众进行就地抗争的“草根行动者”（应星，2007），而是一批通过网络过问公共事务的“公共知识分子”群体（冯仕政，2015）。这一群体可能“远在天边”，但由于公知群体的现实社会身份权力投射到网络空间，使其成为网络“话语权力的中心”（彭兰，2013），他们通过博客、微博的传播和转载，使得相关议题成为网络的热议题。“什邡事件”中，李承鹏发表在新浪博客上的《一个路西法效应实验——什邡小调查》一文，阅读量超过了83万次，微博的阅读量也达到了25万次。韩寒的两篇新浪博文《什邡的释放》、《已来的主人翁》更是有超过155万次的阅读,微博有116万多次阅读（黄清源、王毅萍，2013）。

二是社区化。如前所述，微博用户之间存在一种非对称性的关系，意见领袖与追随者之间呈现一种“领导-追随”模式：少量的意见领袖聚集着为数众多的“粉丝”，意见领袖本身则只倾向于关注少量圈内同行、朋友及影响较大的公众人物。依托于各种新媒体平台，意见领袖逐渐形成了虚拟的线上社区，这一社区在驱动公众参与和推动政策回应等方面的作用日益显著（曾繁旭、黄广生，2012）。

三是前置化。在社交媒体时代，意见领袖的位置在整个信息传播网络中被极大的“前置”——部分的介入到信息早期的发现、挖掘阶段，并在很大程度上整合了社会信息流和意见流（李彪，2012）。相应的，媒体的舆论引导功能在一定程度上被解构，微博意见领袖作为该舆论场的中心和重要结点，其言论很容易直接或间接成为公众或媒体关注的焦点，起到为媒体反设置议程的作用（王平、谢耘耕，2012）。

（三）传播效果：从“传受对立”到“互构共变”

虽然关于大众传播效果研究的历史还“远未写清”（Watella，1996:179），但对于政府信息公开的效果单纯做“魔弹论”的理解显然失之武断。

事实上，在大众传播效果研究的历史叙事中，学界对所谓“强”效果理论并非没有反思（Schramm & Porter，1982:169-184）。但这类关注于效果“强弱”阶段划分的科学性、客观性、界定的有效性等方面的研究始终难脱窠臼，关键在于其理论前提是建立“传者-受众”二元分立基础上的。这无疑是受到拉斯韦尔“5W”理论的影响——按照这一线性传播模式的价值取向，如果传者不能取得对受众的支配和控制权，那么传播的过程和效果将很难满足初衷甚至背道而驰。在这样一种价值观念的指导下，对受众的征服与主宰（即说服与引导）就成为传播意义之所在（郭五林，2008）。在不同的社会环境和媒介环境下，受众相对于传者的主动性会呈现出一定差异，这就造成传播效果研究的历史叙事中所存在的“强-弱-强”模式的神话（周葆华，2005）。但其本质上仍没有脱离“传者-受众”二元分立的既定框架。

以传、受为界来划分传播过程中密不可分的两大元素，实质上是对媒体与受众的人为隔离，这显然已经不符合当今社会的现实。一方面，如前所述，在“互联网社会”，融合了“多对多”、“一对一”、“多对一”、“一对多”等多种传播模式的社会化媒体成为主流。这彻底改变了传统上传者与受者之间的关系，某种程度上传者和受众的界限被打破，传者就是受者，受者即是传者，原来意义上的“受众”消失了（莫梅锋、刘欣，2007）。另一方面，更重要的是，当今世界正在经历重大变化——人类社会的关系结构、组织模式实现了从旧式现代性到新型现代性的转变（郑杭生、杨敏，2003）。在全球社会多元趋势之下，社会各主体都构成了对立方存在的理由。当每一方以自己的意愿、理念和逻辑来改变对方时，也难以避免被对方型塑和构建。强弱悬殊和支配屈从已不再是行动的规则，不同主体间的并存互构、相应协变关系成为了一种基本特征（杨敏、郑杭生，2010）。

基于此，在传播领域应对“线性传播观”进行深刻反思——摈弃先前将传受关系简单看作影响与被影响、支配与被支配，甚至控制与被控制的二元对立关系，不主张对于传者和受众之间任何一方的优先性选择，而是认为，传者和受众之间呈现出一种互构共变的新型关系。在互构中，作为传者的一方与作为受者的一方之间相互建塑与型构。在共变中，作为传播系统中的两大主体——传者朝着受众的期望迈进，走进受众的生活，并以多种层次的参与由浅入深的改变受众的思想和生活。而受众也在与传者的互动行为中，对传者增加更多的认同、理解和支持，在心理上接纳传者。

对于政府传播而言，就要完成从“单向传播”向“互动传播”的转变（郑欣，2011）。在以多元化和去中心化为主要特征的现代社会, 交互式的沟通与传播在政府传播上显得日益重要。当前我国政府与社会的关系早已不是单纯命令与服从、动员与被动员的格局。政府要使公众广泛地参与到政府的有关决策中去，在掌握和尊重公众现有心理渴望和价值取向的基础上争取公众的理解和支持。

在环境传播领域则表现为技术理性向文化理性的转向。20世纪80年代后期，以技术理性为特征的环境风险传播曾盛行一时——作为一种单向的“精英对无知者”模式，它的目标通常是向公众保证安全性，或者通过专业知识的传播使公众可以更加理性的评估风险（Krimsky & Plough，1988：6）。但实践表明，专家和公众常常对于风险有不同的评价标准和感知程度（Slovic，1987:280-285；Slovic，1999：689-701；Tateno & Yokoyama，2013）。公众对于环境危机的判断更多地依赖于文化理性，而非技术专家所倡导的技术理性（Hamilton, 2003：291-302）。沃德尔也指出，公众的风险认知受到政治、文化等社会环境的影响，混合着多元价值观、信仰和情感偏向，只有通过充分的沟通、公众参与及风险协同管理，才能降低风险议题的争议性并构建公平公正的环境政策（Waddell，1996:141-165）。

因此, 整合危机传播模式日益成为主流。该模式基于文化理性，将公民社会中关于危机界定和分析的民主观念与专业权威机构的技术理性、行政部门的决策机制有效联接起来（Fiorino, 1989:293-299）。它既依据风险评估的“专业知识”（expertise）又依赖受影响社区的经验, 即将个人经验、家庭关切、社区传统、群体意见等一并纳入风险评估过程之中（Plough & Krimsky，1987），通过技术专家、公众与公共机构之间的充分沟通去判断与权衡风险。

五、 完善环境信息公开的未来路径

综上所述，当前环境信息公开的根本症结在于整体上没有跟上“互联网社会”的发展步伐，未能充分体现政府传播的理念。接下来，环境信息公开的改进与完善应从两方面入手:一方面适应社会变迁的需要，另一方面进一步增强对政府传播内在本质的把握和认识。

（一）环境信息公开要适应社会变迁

在社会分层的意义上，“互联网社会”中传统的社会结构被解构与重构。一方面，互联网消解了传统的“金字塔”式社会结构，使原本垂直的社会结构日益扁平化；另一方面，人们重新依据兴趣、爱好等因素在互联网上进行重组，不同互联网平台的传播特性又决定了用户结构、交流模式的差异，藉此实现了对现实社会的“再造”。一种全新的社会关系和社会运行模式正在形成。

首先，社会互动的界限得到扩展。互联网以其天然的无边界性、匿名性和扁平化特征打破了传统的时空区隔，实时海量信息的处理能力将数量巨大的民众集结在同一个平台之上，弥合了“中心”与“边缘”的鸿沟。其次，社会交往的层次发生变化。在传统中国社会“人缘取向”文化之“关系本位”的“差序格局”中，人际间以熟人交往、纵向交往为主。互联网无疑提供了一种新的自我呈现和人际交往空间。人们开始有机会按照自身的喜恶来选择交往对象，开启了以个体主义为基础的陌生人互动（沈毅，2010）。再次，利益表达方式得以革新。传统中国社会缺乏有效的利益表达机制。广播、电视、报刊等传统媒体因其单向传播的特性无法充分满足民众利益表达的需求。互联网使得人们潜在的表达需求得以释放，也促进了民主、自由、平等诸观念的形成。

政府信息公开应适应这一社会变迁的要求。在信息公开渠道上，应充分考虑多种网络虚拟社区交织并存的现状；在信息公开对象上，应摈弃传统“中心-边缘”思维，跨越行政区域的局限，在仍要高度重视精英在舆论格局中引领作用的同时，更加重视大众的力量；在信息公开效果的评估上，要完成从“二元对立”向“互构共变”这一根本认识上的转变。

（二）环境信息公开要强化政府传播

“互联网社会”的来临也给执政者带来前所未有的挑战。如前所述，当前我国政府信息公开之所以步履维艰，在与环境等**件的互动中显得进退失据，未能从政府传播的意义上认识和执行信息公开是根本原因。其中，把握“传播”的本质是关键。

在大众传播的历史上，秉持“传播是讯息得以在空间传递和发布的过程传播”的“传递观”一度占据主流（凯瑞，2005:4），在国内的影响持续至今。这既符合人类的认知规律，也有着深刻的社会背景。但不可否认的是，传递观内在蕴含的传受对立的观念以及由此延伸出的控制观、宣传观已越来越不能适应现实的需要，对新兴传播现象的解释也越发“力不从心”。在这种情况下，将传播理解为一种“参与”和“共享”的“共享观”（杜威，2005：116）日益凸显其价值，其对参与、共享、意义、文化的强调超越了“传递观”过分关注极具偶然性的（关于具体传播行为和内容的）一时一事的局限，将研究视野引向现代社会“共同体”构建的大问题，意义不言而喻。

政府传播归根结底是价值观的传播，其主要目标和主要策略必然指向营造认同（刘小燕、崔远航，2012）。因此，参与、沟通、共享是政府传播的基石。面对后工业社会中“由社会所制造的风险”，贝克也提出要“再造政治”，即超越工业社会中受规则控制的政治形式，再造一种与风险社会或自反性现代化相适应的新政治。其要义包括破除（行政机构和专家对）专门知识的垄断；实现决策机构、管辖权的开放；将决策过程转变为多种能动者之间的公开对话；实现自我立法和自我约束等（贝克，2014：37-40）。显然,这对当今我国包括政府环境信息公开在内的社会治理提供了重要启示。

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Government Communication Perspective on the Improvement of Environmental Information Disclosure

ZHANG Sen

Abstract：This paper argues that the key point for solving the problem of high incidence of environmental collective events is to get out of the stereotype thinking including the Theory of Rights and the Theory of Institution，both belongs to Structural Doctrine，and to understand the social transformation resulted by the fundamental change of the overall information communication pattern. Based on it，this paper brings out two suggestions for improvement of government environmental information disclosure. Firstly， the government should reconstruct the communication channel，communication objects and evaluation ideology of communication effect with the Internet Society concept. On the communication channel，the minglement of several Virtual Community should be considered adequately. On the communication objects，the government should think highly of the coexist of the elite and the mass. And on the evaluation of communication effect，the view of senders-receivers binary opposite should be changed to the Theory of Social Mutual-Construction. Secondly，the essence of information disclosure，government communication，should be made clearer and seized more tightly.

Key words：environmental information disclosure；collective events；government communication；Internet Society

(责任编辑：方舒)