公共危机治理中的政府与非政府组织协作

武汉科技大学文法与经济学院    陈秀峰

（湖北武汉 430000 ）

原文发表于《华中师范大学学报》2008年第1期。

[内容提要] 伴随着全球社团革命的兴起及治理理念的提出，现代公共危机的治理主体不仅涉指政府，非政府组织正在成为一股重要的参与与协作的力量。非政府组织不仅以市场失灵、政府失灵以及公民社会发展等多种理论获得支持，实践中它还通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用。要实现公共危机的多元共治，需要建立政府与非政府组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在非政府组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为非政府组织参与治理提供助力。

关键词     公共危机   非政府组织   多元治理

公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而形成的一个概念，它一般是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。[①]20世纪90年代以来，全球社会几乎都面临着无法预料的各种重大的自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、烈性传染病的暴发与流行等等公共危机的威胁，从美国9·11事件到印度洋海啸灾难，从SARS病毒及禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸频发、松花江水受污染到九江地震，表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，因而公共危机治理也成为现代社会不可避免的重要社会行动。

传统的管理理论认为，公共危机管理是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列有组织、有计划、持续动态的控制行动。而伴随着治理理念的提出，社会日益达成的共识是：公共危机治理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程，在这个过程中，公共危机治理主体除了政府之外，非政府组织以及公司、企业甚至公民个人都将涵盖在内。

一、            非政府组织参与公共危机治理的理论基石

非政府组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，又称为“第三部门”。公益性、民间性、非营利性、志愿性、自治性是非政府组织的基本特点。非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据的。根据学者们的研究，主要有这样几种：

一是市场失灵理论。古典经济学家亚当·斯密的市场调节理论认为，只要给予公民追求利益的自由，“看不见的手”就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化。实际上，市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等问题，在公共事务的处理上更是无能为力。由于市场本身的缺陷，在公共物品领域常常出现“搭便车”行为——即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。在这种情况下，追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终会导致公共物品的严重短缺。由此可见，在公共服务领域中，单纯依靠市场机制是难以提供充足的公共物品和公共服务的。因此，美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton A. Weisbrod）认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”，[②]而这恰恰是政府存在及非政府组织产生的合法性前提。

二是政府失灵理论。政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共服务，这就是人们通常所说的，政府是为了弥补市场的不足或市场失灵的。然而在实践中人们发现，政府也有局限性，也同样会失灵。因为社会成员对公共服务的需求存在异质性，而政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的，不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的角度作出选择，这样，政府在提供公共服务时也产生了失灵，也就是说，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下， 危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。[③]在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。

三是公民社会与治理理论。20世纪90年代以来，建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。按照这种理论，公民社会是国家和市场之外的所��民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来，主张建立自治、自主、自律性的社会组织，从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构。[④]社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理与善治。治理的基本理念就是多元、合作和互动，它是一种既发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念，它强调对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切。[⑤]管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制， 而且需要危机治理主体的多元化， 最大可能地吸纳各种社会力量， 使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。治理理论为公民社会的重要组织——非政府组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。

二、非政府组织在公共危机治理中的参与方式

公共危机治理的重点在于：危机信息的获取和预警;危机的准备与预防;危机的控制与回应;危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新。在这一过程中，非政府组织通过在不同阶段不同方式的参与有效地发挥了自己的作用。

一是公共危机发生前进行宣传与预警。公共危机的主要特性表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、复杂性、危害性及社会性等特点。这些特点决定了对公共危机的预防以及相关信息的采集与传递极其重要，在危机事件发生前，任何政府机构之间信息传递的延误，相互推诿，复核审批等问题的出现都会在不同程度上对危机征兆视而不见，形成盲点。非政府组织则能够相对而言避免上述情况的发生。一方面，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，他们可以运用自己的技术优势，为社会提供各种层次、各种形式和各种性质的社会服务，通过民间大量的宣传，树立群众的危机观念；另一方面，非政府的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，利用其广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时期，大量收集信息、及早发现危机的根源和苗头，为危机的预警提供信息，向政府提出政策建议和应对措施。例如，在“非典”尚未大规模扩散之前，国际红十字会就已向各国分支红十字会提出预警和进行动员，并建议世界各国公民避免到疫区旅行。

二是公共危机发生时进行社会动员与整合。对政府而言，危机管理是一种非常态性的管理方式，由于危机事件的突发性与不可预见性，政府在常态管理中有效的行政动员和政治动员方式往往可能在危机事件的突发性、瞬时性和紧急性面前显得滞后单薄。与之相对应，非政府组织作为一种社会自治机制，社会服务是其最突出的功能，它能通过组织结构的灵活多样和独立的决策与行使能力开展社会动员，对公共危机快速做出反应，因此，非政府组织能配合行政动员和政治动员，通过有效的社会动员的方式实现对社会资源和社会力量最快和最大的整合。可以说，每一次的公共危机都关联着大量公共资源和志愿资源的调配与使用，能否拥有充足的资源是决定危机回应效力的关键因素。非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者， 它们可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援助，有效弥补政府的资源短缺。它们还能够作为国际社会各种力量救助支援的中介机构，寻求国际支持，募集国外援助，通过游说、呼吁、劝募等方式引导更多的社会组织参与应对危机。据统计，在1998年抗洪赈灾过程中， 国家财政向灾区直接拨款48亿元，而来自社会各界的救灾捐款达72亿元。如果没有中华慈善总会、中国红十字会等慈善团体的募捐和社会各界的捐献， 政府的财政支出压力会更大。与此同时，非政府组织作为一种为追求公共利益，本着自我意愿与选择结合而成的社群组织，团结了许多具有公共意识和献身精神的公民成为工作志愿者，他们在危机时刻提供的志愿服务，不仅为政府应对危机管理提供和储备了大量的人力资源，还以高素质的专业资深人员及专业性帮助，形成了在精神动员和战胜危机方面政府无法替代的作用。

三是公共危机结束后进行善后修复与回应反馈。危机的爆发是一个有生命周期的过程，危机救治阶段的结束，并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段即危机恢复阶段，如果处理不当，危机恢复期可能成为新危机的发生期。在这一阶段，非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的重建工作，重新恢复和建立稳定的社会秩序。例如许多志愿组织帮助那些因危机而产生的、政府事后未能充分帮助但又需要救助的弱势群体。有的非政府组织还参与政府危机管理的评估工作，为政府回归常态管理提供建议。还有的非政府组织通过研讨、交流与政治沟通，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生而向政府提供相关建议。

三、加大非政府组织的参与与协作，推进公共危机的多元共治

社会学家指出，危机最根本的功能是改变组织结构、社会关系和人们的信念体系，同时危机提供了树立组织形象、进行社会变革与关系调整的一种社会机会。可见，公共危机事件的产生，在一定程度上可以激发社会各层面的应急反应能力，使社会秩序在更高的程度上达到稳定。由于公共危机的治理涉及到政府、非政府组织以及社会公民等社会主体，要达到公共危机多元化的良好治理，需要推进非政府组织的参与与协作，多管齐下，形成合力，最终实现善治目标。

一是建立政府与非政府组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制

公共危机对社会影响的广泛性不仅对作为治理主要主体的政府能力提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综合考验。在公共危机面前，仅仅依靠政府的力量难以做到危机应对的高效、快速、协调、灵活，因此，在强调政府部门危机管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性，特别是吸纳非政府组织力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成良好的互动应对机制。实践证明，非政府组织和政府在公共服务领域治理中各自具有不同的作用。乔治·里查森指出，资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门建立合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性。[⑥]这一观点为政府与非政府组织的合作伙伴关系奠定了基础。在我国公共危机治理中，政府与非政府组织的伙伴关系是有一定的范围和边界的。在我国国家主导社会的政治行为模式下，虽然公共事务的治理边界已向非政府组织敞开，但政府作为最为强大的社会组织，仍然拥有对社会实行干预的最强大力量。在我国非政府组织还远未成熟的现实条件下，在危机治理中必须有一个权力核心进行快速有效的决策和救治，政府成为当然角色。因此，公共危机不是一个市场化的治理过程，也不是仅凭社会力量可以消解的过程，政府的协调与控制是实现多元治理的首要前提。在这一前提下，政府需要主动寻求与非政府组织建立联合治理的格局，同时非政府组织也要积极地探寻与政府协作的途径，填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空，主动回应公共服务领域中出现的治理结构的转型。在此过程中，非政府组织一方面自发地展开工作，另一方面需要得到政府的“委托赋权”。“赋权”是政府与非政府组织合作，承认、支持非政府组织开展工作的表现，同时非政府组织得到了一些政府的帮助如政策上的倾斜、直接拨款、宣传等。因此，有效的危机治理必然是政府有选择地退却，非政府组织有选择地进入，二者相互信任、相互支持、相互依赖，开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系才能实现对公共危机的有效治理。

二是克服制度性缺陷，在非政府组织内部建立完整的危机应对机制

非政府组织参与公共危机治理本身就是对自身形象、影响力和能力的重要检验。在危机中，平时很难察觉到的缺陷和不足会更加明显，特别是非政府组织自身的“志愿失灵”为其参与危机管理设置了门槛。非政府组织志愿失灵是指组织偏离所奉行的社会公益宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给社会公众和社会管理所带来的负效应。它的主要表现一是“慈善供给不足”，由于非政府组织资源有限，当社会的自发机制无法获得足够的资源时，它们收入与支出将出现很大的缺口；二是“慈善特殊主义”，即它们所服务的对象是某些特定的社会群体，结果一部分群体可以享受到完善的服务，而另外一些往往最需要帮助的群体利益却被忽视了，并由此导致资源的浪费；三是“慈善组织家长式作风”，就是说那些控制非政府组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权，造成内部决策过程的非民主化和非透明化，四是“慈善业余主义”，即非政府组织的工作往往由有爱心的业余人员来做，这不可避免地会影响到服务的质量。[⑦]在我国，由于非政府组织与政府有着千丝万缕的关系，有很大一部分非政府组织由政府部门转化而来，还有相当一部分直接挂靠在政府部门之下， 这些对政府形成较强的资源依赖��， 这种依赖性使其难以实现独立和自治，而独立性的缺失也使得非政府组织带有较强的官僚化和商业化倾向，不仅出现志愿失灵的现象，还大大降低了其社会公信度。因此，要有效发挥非政府组织在公共危机治理中的应有作用，需要大力加强组织的能力建设和制度建设，形成良好的募捐系统、动员系统、财务管理系统、人力资源、与政府及公民的沟通和公关能力、管理和控制能力等，并在此基础上建立完整的危机应对机制。通过一定的制度和程序设计，使非政府组织应对机制具有良好的决策系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素。另外，为更好地发挥非政府组织的作用，应注意建设非政府组织危机管理制度的评估机制，即对非政府组织危机管理制度自身作出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。

三是创建良好的舆论氛围和制度保障，为非政府组织参与治理提供助力

非政府组织是公民基于共同信仰或利益而自愿结成的社团，它在危机管理活动中，使社会个体之间的平等互惠精神和社会责任感得到进一步培养，人们之间的相互信任和理解得到进一步加深，它所体现的团结合作、公益精神对于社会文明的发展有着重大作用。与之相呼应，要实现这一作用，它也取决于“社会信任”这种社会资本的积累。这种信任一方面来自社会体制、政治管理因素对其的认可与支持，另一方面来自社会大众对其的认可与信任，因此，“信任”的社会意识基础与非政府组织的发展相辅相成，不断地相互促进共同发展。在我国现时期，由于非政府组织理念还不为大多数人所熟悉，尤其媒体对它们的宣传不够，使得非政府组织的活动透明度不高，容易遭到公众的猜疑和不信任，很容易导致组织解体或者停滞。这也要求社会对非政府组织的合理性和合法性予以认定，避免造成信用危机而挫伤它们应对危机的积极性。同时也亟需加强公民文化建设，培育公民的主体意识、参与意识和志愿精神，使公民自愿加入到非政府组织，提高非政府组织公信力。

与此同时，没有合理的法律体系和明晰的制度设计，是难以保证多元治理的科学与规范的。非政府组织与政府相比，无论在职权范围、活动方式、组织理念均存在着较大的差异，而且，由于政府在公共事务治理过程中掌控着具有强制约束力的公共权力，而非政府组织则没有强制性权力作后盾，因此，非政府组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务，也即是明确各自的治理边限。政府应以立法的形式确保危机状态下权责各方的正常运行，明确各治理主体在危机中的权力与职责，通过《危机管理法》等规范公共危机处理的程序和办法，及时化解不同主体之间的矛盾，防止政府利用公共权力侵害非政府组织的合法权益， 为非政府组织介入公共危机管理提供法律上的保障。与此同时，也要依法对非政府组织进行规范、监督和管理，加紧制定与完善结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等，注意克服以往立法层次低，侧重登记管理等的倾向，逐步建立和完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制，在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以规范和保障。总之，要以法律来界定危机管理各主体的权力和责任的界限，以法律来规范和制约权力的运行，把危机管理纳入法制轨道。

注释：