中国社会保障社区化改革中的类社区基金会成长

李 莉*

原文发表于《华中师范大学学报》2007年4月

[内容提要]在我国，伴随着第三部门的兴起，通过社区基金会等非营利组织提供福利和保障的社会功能，实现社会财富的第三次分配，成为社会保障制度从国家中心主义模式向福利多元主义模式转换的有效方式。中国类社区基金会作为实现中国社会保障社区化的重要载体和社会保障服务的供给者，在弥补政府供给缺口，规避家庭邻里和市场组织的不足，提供优质高效的保障服务等方面，有着独特的优势。正是基于类社区基金会在中国社会保障中的重要地位与作用，我们迫切需要进一步重视和加强类社区基金会的合法性建设，完善类社区基金会的组织结构与功能，健全类社区基金会发展的动力机制，实现类社区基金会社会服务与社会保障功能的发挥。

关键词   社会保障   社区   类社区基金会

一个合理的社会资源分配机制，应包括三个层次：第一次分配通过市场，按照竞争性原则进行，形成贫富差距；第二次分配通过政府，按照强制性原则，以税收和社会政策调节分配，缩小贫富差距；第三次分配通过社会，按照志愿性原则进行公益服务和公益捐赠，使社会资源分配趋于公平。在我国，作为最初以国家为主导实施社会分配机制的社会保障制度，在发展经济、稳定社会、保障人权和实现社会公平等方面发挥着重要作用，而与此同时，伴随着第三部门的兴起，通过社区基金会等非营利组织提供福利和保障的社会功能，实现社会财富的第三次分配，成为社会保障制度从国家中心主义模式向福利多元主义模式转换的有效方式。

一、中国社会保障制度改革的政策取向：社会保障社区化

改革20多年来，中国已经基本上构筑了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险等社会保险为核心，以补充保险、社会救助和社会福利制度、军人社会保障为辅助的城镇社会保障体系的雏形。农村社会保障目前已进行了一定程度的探索。然而，在长期的“单位体制”下，企业职工的保障责任和社会福利责任主要由企业承担，在对职工实行低工资的同时，企业对职工的生老病死实际承担着保障责任，形成了企业办社会，单位承担社保功能的不正常现象，而企业解决不了的问题，就直接摆到政府面前，为了保持社会稳定，各级政府特别是中央政府承担了最后责任，最终造成国家包办社会福利的局面，没有形成政府、市场、家庭、工作单位、社区和个人责任共同促进个人福祉状态的多元主义格局。有鉴于此，政府在自身的财政能力已经远远不能实现对国民的福利承诺时，不得不寻找改革的替代性策略，实现从国家中心主义模式向福利多元主义模式转换，也就是走向“社会保障社会化”。中国十四届三中全会决定，中国社会保障体系应建立一种资金来源多渠道、保障方式多层次、权利义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。党的十四大明确提出建立“多层次”的社会保障体系；党的十四届五中全会和八届人大四次会议亦明确将“社会互助”作为中国社会保障制度的有机组成部分。[i][①]

而与此同时，伴随着单位体制急剧向社区体制的转型，中国的社会保障社会化找到了一个明确的基点和载体，也就是社区。作为社会的缩影，社区一般认为“是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”[ii][②]从宽泛的意义上讲，社区由这样几个要素构成：(1)一定的地域，包括一定的生态环境、地下资源和人们活动的区域等。(2)以一定社会利益关系为基础组成的共同生活的人群。(3)形成了具有一定特点的行为规范和生活方式，共同遵循的制度以及组织管理系统。(4)社区内的居民在感情和心理上形成了对该社区的认同意识和情感，并逐渐形成共同的成员感、共同的荣辱感、共同的价值观念、伦理观念及其同习俗。这些共同意识，是维系社区群体相对稳定的重要因素。在中国，社区以基层政权和群众性自治组织为依托，一般以街道、居委会为单位。20世纪90年代中期，由于中国企业制度改革以及政府职能转变，全能“单位制”弱化，“单位人”开始向“社会人”转变，人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。社区作为社会整合载体和公共利益运作平台的作用日益突出，在这种社会背景下，社区建设在中国被高度重视，并作为城市现代化发展的重要战略纳入国家的发展规划和计划之中。社区建设的目标：一是建立以地域性为特征、居民认同感为纽带、居民自治性质的新型社区和社区组织体系；二是建立以社区服务体系为内容的社区中介组织，培育并整合社区资源，发展社区福利，改进和提高人民的生活质量和社会福利水平；三是社区作为民间社会组织，发挥其日常生活、教育和娱乐以及和谐人际关系、化解社会矛盾和冲突的功能，创建和谐文明的新型现代化社区；四是发扬社会主义民主，实行居民自治，通过居民的广泛参与，实现社区发展。在社区建设中，社区福利和保障是其基础的组成部分，这也成为社区化社会保障存在和发展的客观条件和环境之一。社区化的社会保障区别于原有体制的基本特征，就是实现了建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系，特别是自然形成由政府部门、企业部门和非营利部门共同参与的合作机制，发掘和推动了社区内非营利组织为社区提供福利和保障的社会功能，类社区基金会就是其中的一种重要公益组织。

类社区基金会对中国社会大众来说还是一个相当陌生的概念，在学术理论界也少有人关注和提及。但是已有学者发现了类社区基金会对社区发展和社会发展的重要意义，他们指出：“社区基金会在中国还非常弱小或者说非常初始，但社区基金会将成为21世纪初中国基金会发展的重要趋势之一。”[iii][③]我们在这里之所以称“类社区基金会”而不是称为“社区基金会”，是因为在中国社区发展的现实中，客观存在的主要是各种为社区居民服务的基金组织而不是基金会，它们并不具有法律上的合法性，也就是说，它们没有正式的、明晰的、合法的外部身份，是一种准正式的基金会。我国《基金会管理条例》明确规定：基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利法人”。《条例》对基金会的设立、基金标准进行了分类：首先按基金的来源将基金会分为公募基金会和私募基金会两大类。公募基金会可以向公众募集资金，非公募基金会的基金来源于特定个人或组织的捐赠。全国性公募基金会不少于800万元人民币，地方性公募基金会不少于400万元人民币，非公募基金会不少于200万元人民币。这一高门槛的规定将很多社区基金组织排除在外。但是在很大程度上，它们又具有基金会运行的内部规则和特性，它们通过动员社区共同体中的成员筹集资金、整合社区共同体中的资源提供服务，在整体层次上形成持续的自助、互助和他助的网络，在得到政府默许或者社会认同的基础上，在满足社区内部弱势群体的福利需求、实施社区救助、社区照顾等方面发挥着积极的作用，也成为实施社区化社会保障的重要补充。[iv][④]

正是由于社区内这些公益组织的积极功能与作用，国家逐步意识到培育和发展公益组织和非营利组织在服务社会保障方面的重要性，在政策取向上进一步开始倾斜。继全国人大常委会通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》后，国务院于2000年12月发布的《关于完善城镇社会保障体系建设试点方案》明确指出，“大力发展慈善机构、服务于贫困家庭的基金会等非营利机构”，这一方案还规定了“企业或个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可以全额在税前扣除”的优惠政策，虽然目前这一政策在执行上还存在很多问题，但至少说明，政府正在和将有采取有力和有效的措施，大力推进公益慈善事业的发展，促进公益慈善事业功能的充分发挥。我国“十五”计划亦首次将“发展慈善事业，加强对捐助资金使用的监管”写入国家的国民经济与社会发展计划。由此可见，在建设多层次的社会保障体系的进程中，有效地找到分散社会保障责任的途径，真正建立起由政府、企业、社区和非营利组织共同承担社会保障的体制，在由政府负责的正式社会保障制度安排之外尽快建设一个包括慈善公益事业在内的补充保障系统，是中国社会保障制度建设与发展的基本取向，这也进一步说明了社区基金会作为重要的公益机构和第三部门，与政府、市场（企业）一起构成了社会分配机制的三大板块，在社会保障建设中发挥着重要作用。

二、中国类社区基金会实现社会保障社区化的基础与条件

我们认为，在当前和今后中国大力推进社区建设和社会保障进社区的良好态势下，中国社区类基金会作为社区化的重要载体和社会保障服务的供给者，在弥补政府供给缺口，规避家庭邻里和市场组织的不足，提供优质高效的保障服务等方面，有着独特的优势：

首先，在性质上，类社区基金会具有公益性、非营利性，与社会保障的公共性相符，具有参与社会保障的初始可能性。开展具有非竞争性和非排他性的社会保障项目，无利可图，缺乏经济刺激。而具有公益性的类社区基金会则愿意进入营利组织不愿涉足的这些领域。类社区基金会作为非营利组织正是承接政府和企业分离出来的社会职能的一种社会化组织，它在政府、市场和非正规部门之间起中介、协调和沟通的作用，不仅能缓冲各种社会矛盾，并且能为不同部门创造合作机会，整合不同部门的资源，进行优化组合，以获得最大效益，也正是这种功能，使它成为社会保障社会化的基础。

其次，在运作方式上，类社区基金会的运作较为灵活，有助于满足社会成员多样化的保障需求。由于类社区基金会植根于社区，具有官僚化程度低、贴近基层和较高的工作效率等特点，在组织体制、结构框架、活动方式上比政府机构有有更大的灵活性和弹性，可以更多地与服务对象交流和接近那些易受损害的弱势群体，了解他们愿望和意愿，迅速反映基层民众的现实需要，并能够对多元化的保障服务需求做出及时的回应与满足，满足不同群体的特殊需求。因此，类社区基金会可以根据不同地区、不同领域的变化迅速调整服务方向，而不像政府社会保障部门，要受条条框框的制约。另外，由于类社区基金会有志愿人员提供免费服务，且没有叠床架屋的组织体系，所以它们的运行成本相对较低。

再次，在资源动员上，作为组织化、经常化的募资机构，类社区基金会能够动员相当的社会慈善资源，在一定程度上可弥补政府对弱势群体救助的供给性缺口。资金短缺是当前困扰中国社会保障事业发展的关键问题。采取多元化的筹资方式，扩充资金来源，成为发展社会保障事业的主要努力方向。类社区基金会因为立足点在于追求公共利益，有广泛的社会群众基础，比起政府和企业更有利于接受私人的捐赠，能广泛吸纳闲散资金用于公益事业，因此其资金来源相当开阔，除了来源于政府的资助与拨款，还有大部分来源于社区一些财团的捐助和民间的慈善捐款等。类社区基金会的加入，可以使社会保障资金的来源突破过去单纯依靠国家财政拨款的单一机制，使融资渠道更加广泛，从而极大地减轻政府财政负担，提高社会保障基金的运用效率。以中国社区建设中实施的“星光计划”为例，截至2006年6月，“星光计划”在全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”32490个，共投入134 85亿元。大部分社区都建立了一定的老年人福利服务设施，老年公寓、老年之家、托老所等。[v][⑤]据统计，1998 年抗洪救灾过程中，国家财政拨款 48 亿，而通过社会不同渠道募集到的款物总额为 72 亿。[vi][⑥]这一数据显示了社会公益机构和慈善团体存在的意义，也表明在社区各个层面蕴藏着丰厚的可供发掘的资源。

最后，在效果上，类社区基金会的专业性较强，可以提高社会保障服务的供给效率与服务质量。社会保障服务单纯由政府来承担，难以避免官僚主义弊端所带来的侵害：机构的恶性膨胀，服务效率与质量低下；对社会需求反应迟钝，趋于保守；在社会保障服务提供过程中的“寻租”行为；保障服务成本的上升和浪费；保障服务意识缺乏等等。而类社区基金会大多集中活动在某一领域，并吸纳相关专业人士参加。单一活动领域促使其积累起丰富的经验，而丰富的经验有助于服务效率和质量的提高。同时类社区基金会具有非营利性、民间性与公益性，它独立于政府官僚体系之外，不同于政府机构权力等级制的运行原则，其在很大程度上是依靠共同的价值观和认同感结合在一起的，具有情感型组织的特征能大大提高组织的绩效水平。它作为一种多样、灵活、平等、多样式自治性组织，不仅能对一些突发事件和服务对象的突发要求作出迅速反应，而且还能精确计算活动成本，大大提高服务质量与办事效率，因而在提供社会保障服务时必然具有比政府更低成本、更高效率的优势，能够提高服务质量，完善服务项目，规范服务行为。在美国，国家资助大量的福利服务，都转交给了基金会等非营利组织，避免了仅靠政府机构提供社会保障服务所产生的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端。一般情况下基金会不受政府的委托也不受市场经济的诱惑，而是根据自己组织的目标和宗旨，发挥自身的机制和能力，组织千千万万个志愿者主动承担社会保障服务。正如美国基金理事会主席吉姆·约瑟夫所指出的：几乎每个国家的“人民都在政府和企业之间保留一个空间，在这个空间里个人的能力可以……发掘出来为公共利益服务。”[vii][⑦]正是从这个角度，我们可以说，类社区基金会可以调动民间的积极性，使社会救助、社会福利等真正成为全社会关心的事业。

三、中国类社区基金会推进社区发展的路径选择

在西方发达国家，社区基金会建立的历史较长，在社区服务和社区保障方面发挥着重要作用。但是从中国现实情况来看，由于经济发展、社会认识以及政府支持等方面的原因，社区基金会在中国社区建设过程中形成的数量并不是很多，规模和影响也不是很大，在第三次分配领域发挥的作用在中国还十分弱小。很多社区都是由企业或者集团自发组建的为满足一定特殊人群特别是困难人群的需求而成立的社区基金组织，如献爱心基金、帮困基金、扶贫基金等，规模小，层次低，活动少，远远没有得到重视和关注。许多社区公益基金组织对社会保障事业社会化带给他们的发展机遇和对他们自身的要求则缺乏把握，对机构自身的发展也缺乏明确的目标定位。由于缺乏明确的发展目标和对社会需求的准确把握，许多社区公益基金组织也相继陷入困境，而缺乏符合资质的社区公益组织又给政府部门社保事业的社会化进程带来了阻力。即使政府将公益服务的项目面向社区公益组织招标，结果也是应者寥寥，因为许多组织的资质难以满足招标的要求而难以中标。不少社区内的基金组织筹款和项目运作能力很差，自己生存都有困难，别说推动第三次分配，它本身就在消耗资源。同时中国社区基金组织的发展过程中还存在很多问题，如相关法律体系不健全，准入门槛较高，存在多头管理的现象，自我发展能力严重不足，内部管理运作效率低下，专业化服务能力不强，社会公信力亟待提高等，社区基金组织发展的不充分阻碍了政府向其组织体系分权的过程，造成中国社会保障责任中政府包揽过多。因此，面对社会保障事业社会化这一发展的新机遇，要增强第三次分配在社会分配体系中的功能，构建服务内容多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合的社会保障服务体系，社区基金组织应当如何进行自身的调整与把握，政府部门应当如何对社区基金组织的发展进行引导，使双方实现真正的互动，这些在社会保障事业社会化的大背景下都成为迫切需要加以解决的问题。我们认为，迫切需要加强完善的主要表现在三个方面：

一是加强类社区基金会的合法性地位，将现存的社区基金组织转变为真正的基金会。到目前为止，由于大部分社区基金组织是由民间自发组织形成的，是基于小共同体的“传统”获得社会��法性，它们由于资金较少，规模较小，活动范围也不大，基本上不会想到去民政部门注册；另一方面，类社区基金会要达到法律规定的申请条件非常困难，例如《基金会管理条例》所规定的私募基金会的原始基金不低于200万人民币，对大多数社区基金组织来说是一个比较大的数目，再者由于政府部门要规避政治和经济风险，它们一般也不太愿意成为类社区基金会的业务主管单位。因此，大多数的社区基金组织处于一种隐蔽状态，社会和政府也没有留意和重视它们的合法性身份，它们基本上处于一种无规制也不知道由谁规制的真空状态。由于绝大多数社区基金组织未取得“合法”的、被“官方”认可的身份，依照现行法律推定，它们将属于“非法民间组织”，也难以在社会上取得进一步的信任和支持。我们认为，在社区建设中需要正视和重视社区基金组织的发展，为其取得合法性特别是法律合法性提供条件。从法理上来说，法律中所蕴涵的正义原则和理性原则要求它应能发挥对社会现象和社会发展的导引作用，而且一部好的法律不仅要对已存在和发生的社会现象进行反映及制度规范，还应尽可能预见到所调整事物的发展趋势，需要适度超前于社会现实。针对现行和潜在的类社区基金会这一对象而言，是出于控权和限制发展的目的进而设置较高的准入门槛，还是适当降低准入条件，鼓励更多的符合社区发展需要的公益组织能够以合法的身份出现并得以快速发展？我们认为，中国的社会保障制度建设需要社会自治体系的补充，社区发展需要具有自治能力的基金会组织的发育与完善。类社区基金会的民间组织自治性质决定了它应当具有选择自我存在方式的自由，其组织的成立、存续和活动，是社会力量选择的结果。如果对其设置过高的登记门槛并附加苛刻的限制条件，事实上变成了政府基于管理的需要替社会进行选择，这一被动性选择无疑会造成大量的类社区基金会法获得合法的生存空间，正是基于这一现实，我们认为，要改变中国的法律制度“控制管理”的立法指导思想和现实中的滞后性，以立法的适时性、稳定性和连续性为原则，在规制上实现由“堵”向“疏”的转变，给予类社区基金会发展更多的选择空间和发展空间。

二是与社区多元化的治理主体相配合，加强与完善类社区基金会的组织结构与功能。当代中国社区建设不是政府、社区、社区组织中某一方面作用的结果，而是政府、社区、社区组织相互作用的结果，是在三者的互动中建设和发展的。换言之，社区发展是多元化主体互动治理的结果，而类社区基金会作为社区中的一个非营利组织，其组建和发展也需要根据这种网络治理的特点来确立自身的组织模式，其结构的完善与功能的发挥离不开与社区多元化治理主体的配合与互动。

中国社区建设中多元化的社区组织主要可以分为行政性社区管理组织与自治性社区服务组织，前者主要包括有：作为政府派出机构的街道委员会，作为政府职能组织延伸的居民委员会以及作为社区党组织的社区党委及党小组等等，而后者则为非行政化主导的组织构成，包括社区联合委员会（理事会）——社区的最高权力与决策机构；社区自治委员会——社区的管理机构；社区非营利组织——社区的运作机构；社区监督委员会——社区的监督机构。[viii][⑧]这些社区组织的结构关系大致可以确认为：社区党委与社区理事会之间是领导与被领导的关系，社区理事会与政府职能部门之间是合作共建关系，社区各职能部门组织之间是合作共享关系，社区非营利组织之间是和睦共处关系。在这种社区组织结构的矩阵中，各种性质的组织及其权数的动态变化，可以使社区组织结构矩阵取得最大值，网络化的组织结构功能获得充分发挥。因此，类社区基金会作为社区非营利组织，其结构与功能的发挥依赖于与社区其他治理主体间的协作与配合。在当前中国的社区管理组织主要是街道办事处和居民委员会构成的“街居体系”的现实情况下，街道办事处仍然具有基础性保障与福利性照顾的基本功能，类社区基金会的资金筹集与社会福利、社会救助、社会服务等社会保障功能的发挥需要借助于这些行政的力量扶持；与此同时，中国类社区基金会在社区理事会与各职能部门共建所形成的组织结构中，也需要社区理事会等组织加强组织与引导，社区理事会可以统合社区内的各方力量，充分挖掘社区资源，为类社区基金会提供人力与物力支持，而社区监督机构的有效监督与管理，可以使类社区基金会的资金管理与组织活动更为透明化，有效控制类社区基金会的发展方向。

三是加强类社区基金会发展的动力机制，实现类社区基金会社会服务与社会保障功能的发挥。当前类社区基金会发展中存在的问题，主要是现行的组织体制和运行机制不适应社区建设和社会保障改革的需要，不利于社会保障社区化服务目标的实现。解决这一问题，关键要从制度创新上着手，即通过一系列的制度安排，构建新型的类社区基金会管理体制和运行机制，形成一个政府资源、社会资源和社区资源整合利用、社区居民通力合作和共享资源的类社区基金会治理模式。结合国外社区基金会的经验和中国社区发展的实际情况，当前应该重点建立和完善类社区基金会的三大机制：资金筹集机制、项目服务机制以及人力资源动员机制。具体来说，在资金筹集机制上，类社区基金会需要借鉴国外社区基金会的做法，形成多元筹资渠道。在德国和英国，社区募捐是类社区基金会资金来源的一个重要渠道。在日本，居民除了缴纳所得税外，还要缴纳与居住区相关的一个税种——住民税，这一部分税收直接用于社区服务。在香港，社区服务的经费来源主要有两个渠道：一是政府提供的资助，同时也是香港社区服务经费的主要来源，而提供资助的主要政府部门是社会福利署，社区服务活动经费很大部分是由政府资助；二是民间筹集的基金，通过筹募而建立的社会服务基金至少可分为公益基金、私人基金和外国基金。[ix][⑨]实际上，香港的社区服务机构特别是民间的社区服务机构往往采取多种渠道和方法筹募经费，其社区服务的捐赠渠道比较完善。在目前情况下，中国类社区基金会的资金投入需要依赖于政府，但政府有限的行政资源和财力无法满足社区服务的需求，因此类社区基金会需要动员各种社会资源，包括组织资源、经济资源和文化资源。例如类社区基金会可通过自愿的方式向受益的社区成员包括社区内企事业单位、社会团体和个人筹集；向类社区基金会捐款可按照有关规定，享受税收减免的优惠，等等。

在项目服务机制上，类社区基金会需要扩大规模，提升层次，提高服务质量，推动社区服务功能的不断开拓和全方位服务体系的建立。中国的社区服务不完全等同于国外的社区照顾，它以满足社会成员生活的多种需求为目的，是社会保障体系的重要组成部分。类社区基金会需要从社区居民的实际需求出发设置多元化的社区服务项目，才会得到社区居民的支持，才能拥有强大的生命力。类社区基金会要在社区内生根立足，需要形成有固定的场地、固定的人员，有基本的工作设施和健全网络的组织机构，服务内容也要从单一分散的服务发展成为多层次的服务，服务项目向长期化、固定化发展，确保类社区基金会走福利型而非经营性的道路，实现类社区基金会的可持续发展。

在人力资源动员机制上，要发展志愿者队伍，建立志愿服务的组织体制。类社区基金会作为社区非营利组织最突出的特征之一，就是志愿者大规模参与社区服务的管理、运行和日常活动。在美国，有数百万具有不同职业、知识、经历、观念和不同技能的美国人兼职于社区基金会的理事会，使理事会成为高水平、高效率的社区组织管理机构。公民的志愿参与和合作，是社区基金会治理取得成效的基础，也是推动社区基金会实现良好治理的根本动力。尤其是在我们这样一个经济还不发达、人力资源却相当充足的国家，依靠公民的广泛参与推动类社区基金会发展已成为现实的选择。生活在同一个社区的居民，认同并遵循相同或相似的行为标准或规范，具有紧密的人际关系和利益互助关系，对社区具有强烈的归属感和认同感，他们通过类社区基金会组织参加社区公益活动，不仅能形成志愿者群体，还能形成一个包括志愿者群体在内的拥护群，久而久之，这种群体内亲密关系便会成为吸引更多居民参加类社区基金会的驱动力，从而类社区基金会也就成为社区亲密关系和高度归属感的凝集点。

注释：