信任合作的治理：论公民公益行为与中国公益基金会发展 

陈秀峰* 李 莉*  

[内容提要]我国和谐社会的确立和发展呼唤加强公民道德教育、提高公民素质、发展公益事业。公民的公益行为来源于公民内心的德性精神，而日渐兴起的公益基金会不仅为公民公益行为的组织化与制度化提供了良好的平台，还进一步推进了志愿精神和公益事业的发展。在新的历史时期，需要公民与公益基金会相互构建信任合作的伙伴关系，共同走向更“善”的治理。 

关键词  公民  公益基金会  治理 

市场经济、信息化和科技进步的飞速发展,催生了“个体化社会”(鲍曼语)的到来,陌生的“他者”越来越多地介入我们的生活。在原子化社会的背后,人与人之间的差别在增大,相互理解和信任的共同点在减少,出现了信任危机的征兆。在这一社会背景下，我国党的十七大及时提出“社会建设”的新目标，在确保社会稳定的基础上，致力于构建一个结构更趋合理、运行更趋规范的有序社会。而以利他主义为价值观、以奉献爱心为宗旨的公益基金会无疑是我国进行公民道德教育、提高公民素质的一个重要载体。它倡导人们对善的追求,对生命的热爱,对社会的负责,引导人们不断提高公民的道德水准。因此，发掘公民公益行为的动因，彰显公益精神的影响力，发展社会公益事业，成为我国开展社会精神文明建设的新路径。 

一、公民公益行为的缘起与动力：公民德性 

“公民”一词最初来源于古希腊、罗马时期的法典,指的是城邦中有财产、知识、地位的成年男性自由民,不包括妇女、儿童、奴隶和外来人口。按照亚里士多德的理解，公民是与政治紧密相连的一个概念，“全称的公民是凡得参加司法事物和治权结构的人们……，只有具有理性讨论公共利益能力的人，才适合成为公民，而只有自由人才具有这种理性的选择能力。”[①]他的理解与城邦的社会结构相吻合。随着现代社会“公域”与“私域”的划分，公民已经成为一个个体相对于国家、社会的责任和义务而言的概念，主体性成为公民基本的价值规定，它不仅意味着每个人在法律地位上都是平等的，而且他们能够通过民主的体制共同自主决定国家的大政方针以及社会公共事物。[②]现代公民的概念体现了公民作为人的社会性、理性、德性和权利。 

公民德性概念被西塞罗称为virtus,在西方与公民素质、公共精神、公民伦理在同等意义上理解和使用。后来的共和主义理论家昆廷·斯金纳(Quentin Skinner)、[③]麦金太尔也都曾经研究。[④]社群主义的公民德性理论是一种强调实践社群“公共善”的公民理论,这种理论认为公民德性主要包含三个方面,一是强调“公共善”是社会成员追求美好生活的共同价值目标。二是公民对其所属政治社群的认同感和归属感,主要表现为对国家的忠诚和认同。三是公民对公共事务积极主动的参与意识和能力,强调社会成员在社会的共善中实现自己的人生价值。换言之，它强调公民必须对自己所在的社会共同体包括国家、民族、组织具有强烈的自我认同感和归属感,对国家的基本法律和组织的规约具有强烈的道德自律感,对自己所生活的环境和社区包括自然事物都具有强烈的责任感,对自由、公平、正义、良知、诚实等人类的共同的善或美德具有强烈的向往感。由此也可以看出，公民德性理并不简单地如同培根所说的“善德在于人心”。它并不仅仅是一种个人层次的道德行为, 更是对共同体成员在交际生活中的要求，即在公共生活中对待陌生人（一般他人）的恰当的态度和行为习惯，也就是外化为了与他人交往时必须遵循的道德行为规范。这种道德行为规范一方面是个人作为公民对国家和社会应尽的共同职责;另外一方面是在日常生活中调适人与人发生相互关系所相应的相对职责。这一判断决定了我们每个人都要尊重我们自己的社会角色,专注于自我的社会职能分工。我们作为社会一分子,有着共同的利益与共同的目的,相互需要、相互肯定,在一种普遍性的生活中构成一个利益、荣辱与价值彼此共融的共同体。 

二、公益基金会体现的公民公益行为：公益捐赠与志愿服务 

公民德性作为公民行为的内在价值尺度和动力机制，直接产生了公民在社会活动中的公益行为。其中，公民的公益行为从形式上看又分为直接行为和间接行为两种。前者是指公民直接将公益活动作用于被助者，例如收养孤儿、送钱给患者、投资建校等，而后者则是公民选择制度化的组织，通过正式的程序帮助受助者或参与开展公益活动。 

公民为什么会选择公益基金会组织开展公益行为？在西方,公民的捐赠早期都是个别的、零散的捐赠行为,而且基本上是救济性的。后来, 生产力的发展为慈善事业的发展带来数量巨大的物质资源,社会问题的复杂化也决定了依赖个人或零散的慈善活动无法有效解决问题。同时，慈善活动的规模化、规范化、专业化和社会化发展趋势使得如何高效获取信息、使用慈善资源成为必须解决的命题。而在现代市场经济条件下,由政府组织和国家机制构成的政府部门,以及由企业组织和市场机制构成的市场部门,都只能顾及自身擅长的专业领域,无法、无力或无暇全面涉及在它们之外的慈善和公益事业。于是,由那些非营利的、公益性的、具有志愿精神的、独立自主的民间组织所构成的第三部门弥补了政府和企业的不足。公益基金会就是创造出能够刺激、激励并支持公民从事支援工作的专业组织，它可以采取多样化的服务方式、多样化的项目设计、多样化的人财物等资源的募集方式来开展公益活动，吸收各类志愿者，满足各类志愿者的需求，基金会在其中起到了组织、整合、开发作用。对于西方来说，正是由于公益基金会的兴起，发挥了作为捐赠人和受赠人之间纽带作用，推动募款方式由宗教组织的挨家挨户募款向有组织、高效率的联合集资募款方式转变，实现了私人捐赠行为的社会化、制度化的飞跃。 

在基金会的公益事业发展中,公民的慈善捐助以及以志愿(或自愿)贡献的方式提供公共物品或服务,是一种非常重要的制度安排,而且他们表达出完全相同的关注公益的实质,其中体现的就是一种公民德性与公共精神。公益捐赠是指公民个人将拥有处分权或所有权的资金或财物通过基金会组织交与他者使用或拥有。公益捐赠所体现的财富走向是从社会个体流向公益组织, 再从公益组织流向众多的受益个体。近年来,越来越多的人认为：公益捐赠是公民应该履行的一项社会责任。这是因为,公民责任是公民身份的标志,公民身份作为一个政治术语,意味着积极承诺,意味着责任,意味着一个人在社区、社会和国家中有某种影响。志愿服务是强调公民为了其他社会成员或公共事业而自觉自愿地提供时间、精力和劳务。与公益捐赠一样，志愿行动也体现了人性的崇高品质。美国学者德鲁克认为,志愿服务的本质与特性主要是改善人类生活以及提升生命品质的一种无形的东西：使人获得新知、使空虚的人获得充实。其精神是仁爱的、利他的、为公益着想的,其做法应兼具系统性、持续性与前瞻性。德鲁克认为人们之所以愿意做志愿者的重要原因是因为“自己的工作缺乏挑战、缺乏足够的成就感、缺乏足够的责任、在现在的工作中感受不到使命的召唤，有的只是利害权衡。”总之,自发性、自愿性、利他性、公益性和非经济性为公民志愿行为的基本特性。 

公益捐赠和志愿服务已经成为一些国家，特别是发达国家的重要社会资源，成为公益基金会发展的重要支持和力量。据统计,1993年整个美国参与志愿工作的成人占全美成人人口的47.7%,达到8,920万人,义务工作时间总计218,400,000小时,创造劳动价值达1,823亿美元。1996年美国个人捐赠给公益部门的资金是1199亿美元，另外还有105亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外，公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合2016亿美元，估计还有590亿美元的志愿服务还没有计算在内，所有这些贡献加在一起已经超过当年美国社会保险金的总额，而且远远超过联邦政府用于收入保险项目2260亿美元的支出。在中国，伴随着经济的发展和社会的进步，公民的慈善意识特别是“富人”的慈善意识也在逐步加强。在2004年公布的《2004中国大陆慈善家排行榜》中，共有50位企业家入榜，他们在2003年共捐赠了10.2亿元人民币的现金和物资。2005年排行榜中人数又攀升到了136位。所捐款项约有1/3 涉及扶贫，用于设立救助基金、参加贫困地区的危旧房改造及贫困县市的建设；约有1/4 投向了教育，比如希望工程、中国青少年科技创新奖励基金等；此外，环保事业、养老院、儿童福利院也受到了企业家们的关注。但从总体上看，公民的公益意识和公益行动的普及还有很远的路要走。据中国社科院社会学研究所葛道顺估计, 中国现有近100多家慈善公益机构所掌握的资金总估计占GDP的0.1%, 而美国在1998年即已经占到了GDP的9%。[⑤]数据显示，2005年中国私人慈善捐赠达17亿元，人均不过1元多一点，不到当年人均GDP的万分之一。每年的捐赠大约75％来自国外，15％来自国内的富人，10％来自平民百姓。公益捐赠明显不足。在公民的捐赠行为中，除了道德型捐赠即受道德责任感驱使产生的纯粹利他的捐赠之外，在现实中还存在有这样几种捐赠现象：一是回报型捐赠，也可以称为利益补偿型捐赠。在这种行动中,存在着程度不同的对收益回报的期望和理性盘算,这既包括对物质回报的希冀,也包括对非物质收获的企盼,施予与收获是否平衡决定着行动是否发生。美国教授哈保乎(harbaugh)把慈善捐献可能给捐献者带来的利益分为内心得益（ intrinisic benefit）和声誉得益（prestige benefit）两个部分。按照他的说法，内心得益就像教徒捐奉那样，因为捐奉而获得内心的平衡或内心的满足。而声誉得益，主要取决于别人是否知道他捐了多少。慈善捐献得益的声誉部分，具有交换或交易的性质：捐资人一定要能够从捐献中得到他预期的声誉享受，才肯做出相应的捐献。声誉得益成为现在企业家、富人捐赠的重要原因。中华文学基金会就曾经将海内外一些捐款数额较大的人士邀为该会的副理事长、顾问或者理事。有的基金会还会在开展专项的公益活动中出让“冠名权”，即用捐赠人的姓名为活动冠名的方式，给予捐赠人一种利益补偿。二是带动型捐赠。受外来力量的临时鼓动或影响,而一时为之。内在的考虑可能是出于感动,或者是希望与所属群体保持一致,抑或是其他临时的念头。在大学校园里很多学生的捐赠很大程度上是一种校园环境和校园文化的感染而产生的。三是疏离型捐赠。这种行动往往发生在外来力量或明或暗的强制之下，个体无法拒绝不得已而为之,但内心对这种性质的行动并不认同。在中国,很多大规模的募捐活动都是依赖行政方式完成的。党组织对各级单位提出要求、规定数额,由单位领导、党员带头,人人有份,一个也不能少;所捐款额则按照级别、职称等级加以限定,一分也不会多。如此一来,捐款就不仅是奉献爱心,而成了完成任务,不是出于自觉自愿,而是碍于情面,甚至带有强迫的色彩。虽然募捐的最后效果会不错,但行政命令式的募集方式削弱了人们对救助他人的自愿心与责任感，也使公益基金会缺乏独立地位和自主权。 

在志愿服务方面，美国每年有9000万人次的志愿者从事社区服务工作，美国18岁以上的人就开始贡献他们的时间和知识。而在中国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3%，而美国为44%。[⑥]中国大量的志愿者并不属于某个志愿者组织,他们的参与更多的是一种个人道义行为。即使在公益基金会工作，志愿者也是往往参加一次之后就消失了。同时,基金会目前对项目活动中的志愿服务还缺少一套有效的激励机制,尤其缺乏对志愿活动的鼓励及对参与者的认可政策或制度,诸如对志愿者活动的物质性和精神性奖励,有关志愿者个人的权益保护、福利、保险的法律和政策,为志愿者提供培训、深造、升迁机会,完善的志愿服务时间储蓄制度等,这无疑极大地制约着中国志愿服务事业的进一步发展。 

三、信任合作的治理：公民公益行为的彰扬与公益基金会发展趋向 

公民社会走向“善”的治理离不开公民与公益基金会的互动合作。从价值取向的角度看,公民社会的价值目标既不是国家权力的效率优化,也不是个人利益的最大化,而是以公共利益为目标实现对权力和权利的超越。由于现代社会人际关系网络不再以公共权力或个体权利为轴心进行建构,因此,人们需要富有意义的社会生活,需要在工作之余、在自己的专业知识领域之外做出贡献,就需要自主自愿加入或参与各种形式的合法产生的公益基金会,表达公共利益和公民精神。因此，公民的公益行为离不开公民社会中的基金会组织。现代公民在道德理性的支配下，通过与基金会的互动，“每个人都知道社会的普遍繁荣与他们本身的幸福是一致的，每个人都习惯于把社会的繁荣看作是自己的劳动成果，每个人都认为公共的财富也有他们的一份，并愿意为国家的富强而效劳。”[⑦] 

而与此同时，基金会的发展也离不开公民的慈善捐赠和志愿者的参与。慈善捐赠和志愿服务体现了一种利他性的精神，这是一种不为报酬而自愿参与的精神，不仅推动了社会进步、社区发展和社会福利，还为基金会发展提供了重要的物质支持、人力资源、精神力量和道德源泉。物质捐赠是基金会开展工作的前提，志愿者是基金会项目活动的重要推动者和实施者，这两个条件就象是基金会的“手”与“脚”一样，缺一不可。而与此同时，公民的捐赠精神与志愿工作不仅可以提供大量的人力物力资源协助解决或预防社会问题，还可以增强基金会的公益服务意识，弥补基金会组织人员专业技能的不足。志愿人员的参与不但提供了时间和精力投入服务，同时还和基金会的员工结成伙伴关系。他们的无私奉献对员工是一种鞭策和激励作用。 

因此，公民公益行为与中国公益基金会发展要共同走向“公共善”的治理，形成良好的互动，需要两者之间形成一种信任合作的伙伴关系。信任作为社会资本的一个重要形式，一方面弥漫在社会生活的每个角落，时刻触及着行动者个体，有着极强的个人性，另一方面又作为一种社会关系，浸润着制度、结构等社会性因素。按照美国学者福山的定义，信任是一种普遍的文化特性，是人们从一个规矩、诚实、合作、互惠的行为所组成的社群中分享的规范和价值观中产生出来的一种合理期待。现实的经验告诉人们,相互信任是社会交往活动得以顺利进行的一个重要条件,也是维护一定社会秩序的重要条件。社会信任使公民社会里的集体活动较易于进行。在一个社会中，相互信任的程度越高，进行合作的可能性就越大。应该看到在中国公民的公益行为中还大量地存在着对基金会不信任的情绪和行为，大大降低了社会交往成果。很多人捐助时的一个抱怨就是：我也见不到受助者，谁知道我的钱到哪里去了？志愿者则会想：怎么没有人出来说一声“谢谢你”？2004年8月16日，上海慈善基金会黄浦区办事处对商业区募捐箱进行调查时得出结果，一个募捐箱平均每天仅能募到4角钱。可见，在中国公民的公益行为与公益基金会之间，存在着严重的信任危机。 

信任危机一方面来源于中国传统的社会结构形成的慈善观念。中国传统社会是一种“熟人社会”，其社会信任的模式可以说是一种“因亲情而信”。中国传统的社会结构正如费孝通先生所言，属于遵循差序格局的乡土社会,即人与人之间以人伦亲属为序,一圈一圈向外扩散。凡与自己有亲属关系的为近,无亲属关系的为远;相识者为近,不相识者为远;与自己有利益关系者为近,无利益关系者为远。韦伯也提出中国人的信任是“建立在亲戚关系或亲戚式的纯粹个人关系上面”的，是一种凭借血缘共同体的家族优势和宗教纽带而得以形成和维续的特殊信任。因此对于那些置身于这种血缘家族关系之外的其他人，即“外人”来说，中国人是普遍地不信任。福山进一步发展了韦伯的观点，他认为传统中国的家族主义文化强调和重视家庭、亲戚及血亲关系，将信任家族以外的人看作是一种不可允许的错误。公民社会信任的阙如,使人们对于公共制度、公共舆论、公共权力、公共福利等社会公共问题缺乏基本的关注,使人们放弃了对于个人健全生活的各种制度保证条件的追问,人们既没有明确的政治共同体的自觉认同,也缺乏强烈的国家主人感。缘于此,中国人的慈善原则,往往也是由近及远,由亲及疏;人们的捐助首先指向亲属、朋友邻居、熟人,对陌生人的捐助则较为罕见。中国传统捐助活动浓厚的乡里情结和亲族情结导致了捐助事业的封闭性和内敛性,与现代公益事业的社会化、开放性、广泛性、公平和公正原则等基本特征不相符合，也妨碍了普通公民对公益事业的普遍参与。 

信任危机另一方面的原因在于中国公益基金会在很大程度上没有建立“诚信”机制。捐赠行为中公众对公益基金会的信任主要包括两个方面,一是该组织的动机问题,即该组织会不会履行义务,提供公益服务,满足捐赠者的期望。二是该组织的能力问题,组织有没有能力履行它的义务,以比较有效率的方式提供公益服务。由于尚未建立一套科学的、推广性强的评估方法和程序，中国基金会还没有建立起自己的“信誉账户”。基金会往往把捐款和物资从捐赠者那里募集起来，然后再分配给受助者，之后的沟通工作很少做，导致捐赠者和受助者之间脱节，缺少必要的联系与沟通，捐赠者往往不知道钱到底用到何处，没有办法性行使对自己款物使用的知情权，使捐赠者的积极性严重受损，造成人们往往怀疑募捐者的动机。况且有的机构在管理、使用中由于缺乏法律的规范，拨放款物时还存在暗箱操作的现象，使捐赠人“捐得不放心”。名列《2006胡润慈善家榜》榜首、被国家民政部评为《2006年度中国大陆慈善家排行榜》第二名的余彭年，就对捐赠资金的安全性提出过质疑。从上世纪80年代开始，余彭年就相继为某医院捐助救护车和医疗设施。但数年之后，他发现捐赠的10台配置齐全的救护车并没有用于救护。这使他改变了以前只出钱、不亲自参与实施的做法，从2003年开始筹备彭年光明行动，余彭年和他的慈善团队对每一个程序都要亲自把关，以最大程度地杜绝贪污和浪费。他说：“我要确保我的捐助在使用上没有违背我的初衷，确保我的捐助没有人雁过拔毛，从中渔利。”因此，要建立公民与基金会之间在现代社会中的“信任合作”的伙伴关系，需要从这几方面努力完善： 

一是建立“因原则而信”的社会信任模式，形成以社会责任为核心的公益意识。根据福山的观点，社会划分为低信任社会和高信任社会，低信任社会是指信任只存在于血亲关系上的传统社会;而高信任社会是指信任超越血亲关系的现��社会。随着中国市场经济的发展,人与人的关系、人与社会的关系都发生了深刻的革命,中国已从熟人社会向公民社会转变。公民社会是一种“生人社会”，其主要特点是以一般的原则关系为基础,并且社会流动性大,人们基本上生活在一个陌生人的世界里,现代公益是对“陌生人的伦理”,是中国文化中“五伦”以外的第六伦。因此，现代公益事业不应再是建立在传统社会道德基础之上,也不是建立在个人之间感恩基础之上, 而是建立在公民追求美好生活的共同价值目标之上，建立在公民对公共事务积极主动的参与的意识上，也即建立在公民的社会责任与权利的基础之上。因此,在公益捐助里没有人身依附的约束,也没有私人间感恩图报的负担, 而是为了寻求社会公正的一种普遍互助的价值观念，其产生的社会后果是公民对其所属政治社群的认同感、归属感和对国家的忠诚和认同。可见，捐献者、志愿者与受助者分离成为现代公益事业的一个重要特征,它使“捐献者少了恩赐的色彩,多了回报社会的光荣;使受助者少了感恩戴德的负担，多了正常融入社会的机会”。[⑧]现代公民社会需要公民在社会责任的驱使下形成每个人对社会共同体的忠诚和主人翁精神——这个社会是我的,我有责任使它变得更加美好。在这样的道德理念下，公民才具有公民社会应有的志愿服务精神和社会责任感,把公益志愿活动变成完全自觉的公民行为。 

二是加强公益基金会的公共责任机制建设，形成以“问责、透明、公开”为标志的公信力。信任危机实际上是公民在与组织相互交往的过程中由于缺失有效性承诺而导致缺乏基本信赖的普遍不确定乃至不安全关系状态，因此，要提高潜在捐款人对基金会的信任，前提是建立公益基金会的公共责任机制，回应外部环境的客观要求。 

公益基金会的公信力不仅体现为契合法律法规，更重要的是对公共利益的维持和对利益相关人(如捐赠者、服务对象)承诺的公共责任，包括公共信息的披露、法律与管制的遵守、理事会的监督与信托责任、组织效能、募款伦理与廉洁、对关系人的响应、组织使命的正当性、利益冲突的避免与解决，以及公共资源的管理等。公益基金会要承担公共资金使用的公共责任，必须接受有关部门和有关社会人员的监督。一方面是政府通过制订相关法律,加强公益基金会向公众提供信息的力度。比如中国于2004年6月1日开始实施的《基金会管理条例》中就针对保障基金会的公信力制订了相关条款。政府应加大对这一制度的执行和监督。另一方面，还需要建立独立的评估机构，建立有效的信息披露机制,保证捐助者的知情权。独立的评估机构能够为捐赠者提供公正、有用、容易明白的信息,以帮助他们做出明智的捐赠决定，也帮助一些信誉良好的公益基金会获得公众的信任，这种系统、全面、常规的评审活动还可以逐渐形成一种制度,在更高的水准上激励公益基金会坚持公益宗旨,提供高质量的公益服务,最终促进公益基金会的发展。当然，公共责任机制包括了法律机制、政治机制、行政机制、社会机制、市场机制等，需要加强社会各方面的合力共同完成。 

三是倡导制订公益基金会的道德伦理守则，建立中国公益基金会的信用文化。美国有一个存在于各非营利组织之外的独立部门，是由800多个自愿组织、基金会组成，它制订了美国非营利组织的9项标准伦理守则，以维护公众对慈善事业的信任和信心。并要求每个非营利机构做到以下几点：制定一个机构的“信条”，每年进行一次道德标准的审核并把它与每年的财务审计放在同等重要的地位;制定一系列支持性的规范和标准;在行动过程中把全体人员都吸纳进来；把行动协调和文件融入整个机构的文化之中。中国要在公益基金会中进行道德伦理的文化教育，要培养一批有社会责任感的志愿者队伍，让他们不断传播这些理念，共同培育公益基金会的社会问责与评估文化，在组织中树立“信用是最重要的无形资本”的意识。 

发表于《广东社会科学》，2008.5 

注释：