市场领域的三权制约与平衡机制

——徐玉玉事件引发的一种国家风险治理模式探讨

王水雄

（中国人民大学理论与方法研究中心副教授，国家发展与战略研究院研究院，北京，100872）

原文载于：《新视野》，2017年第3期。

摘要：党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，有关国家治理能力现代化和社会治理，已经形成了一些富有启发性的研究文献。但在具体的“风险”治理与预防领域，结合案例展开的研究并不多。国家在强调“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时，对“使市场在风险平衡中起决定性作用”似有忽视。从徐玉玉事件出发，结合中国和美国一些经验展开的案例分析表明，市场领域完全可以建构一种“三权制约与平衡”的机制，它通过当事者三方权责利的安排和交易形式的时空规定构造了一个新局势，使原本可能是相对弱势的谈判者在这一新局势中获得了较高的博弈地位，从而平衡和制约了大量风险人为滋生的可能。当然，这一机制的良好运转，需要在更高层次上实现“政府任责、市场分责、社会共责”方有可能稳定下来。

关键词：三圈制约；政府任责；市场分责；社会共责

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，有关国家治理体系和治理能力现代化，以及建立科学有效的社会治理体制的研究文献喷涌而出。从近期的相关文献来看，研究者多注意到了政府、市场、社会在治理问题中所扮演的重要角色。比如郑杭生就强调对治理而言，其权威、合法权力有着多样的来源，政府、市场、社会三大部门均可成为这样的来源；而且对三者之间的关系，郑杭生强调的是“上下互动”“合作协调”以及“平等协商”。殷昭举也强调社会治理在手段上要实现市场、政府与社会“三手”的有机结合。但不少涉及治理问题的论述都有大而化之、泛泛而谈之感。尽管有些论述涉及了案例，但是与中国的现实结合却又有所不足。是以，笔者认为有必要选准某个具体的领域——具体而言本文选取了“风险”领域，通过案例评述的形式让权威文件及研究文献的论述落到实处。为此，本文尝试从徐玉玉案谈起，遵循权责利的分析及社会博弈论的思路，来阐述风险社会背景下一种风险的国家治理机制。

一、徐玉玉事件引出的“周西成之治”

2016年8月19日，山东临沂市罗庄区18岁的准大学生徐玉玉遭遇电信诈骗。有人以发放助学金为由，诱使其通过A T M 机转账，套走她原本将用于上大学的9900 元学费。当晚，徐玉玉报警被诈骗，在做笔录后回家的途中，因为伤心过度，引发心脏骤停而昏迷不醒，最终于8月21日离世。徐玉玉事件被报道后，引起广泛关注。让人印象深刻的是一篇题为《一招根治电信诈骗，百年前贵州军阀告诉你最佳答案！》的网文，文章讲的是民国贵州军阀“周西成之治”的故事。周西成于1926 年做贵州省省长，他当年治理匪患的方法，对治理电信诈骗有启迪作用。其办法是：“以后境内但凡百姓财物遭劫，损失先由辖区官吏掏腰包补偿，等案子破了，再行返还官吏的补垫。”该文作者认为，周西成的这个办法用在应对电信诈骗事件上意味着：“谁被骗了，电信运营商先把被骗的钱给受害者补上，破了案再把追缴的钱返还给运营商，你看看还会有什么虚拟号、黑卡、技术难题等等问题吗？”在笔者看来，“周西成之治”的办法如果用在应对电信诈骗上，最直接地，似乎不是应该由“电信运营商先把被骗的钱给受害者补上”，而是应该由公安局或其他主管相关事务的政府机构先把被骗的钱给受害者补上，更具体的责任可能还要部分地落到警察和官员身上。

周西成的这个方法引发了许多评论。有人认为该方法似有道理，往前推100 年有可能实现，但说到底还是人治的思维，不符合当今民主法制的潮流，今后永远不可能实现。应该承认，周西成的做法有“人治”的成分，而且很大程度上依赖于他的军阀身份。但对于上述所谓“不符合当今民主法制的潮流”的评论，笔者有不同的看法：周西成的做法本质上是推行社会风险的责任制，是令政府“承担责任”的一种方式。这一做法，相当于将人和人之间的地位差异，包括基于“暴力潜能的拥有量”而形成的地位差异拉平了。平民百姓有辖区官吏帮忙“补垫”遭劫的损失，相当于他们的财产安全被辖区官所担保，这样，公共权力的服务取向就真正与平民百姓的切身利益关联起来了。

只要周西成的这一做法能够真正得到执行，无权势者也就能够借助公共权力组织的“撑腰”而获得相对于劫匪的更高的博弈地位。否则，平民百姓只能成为“官吏”或“劫匪”盘剥的对象，或甚至是这两者联合起来盘剥的对象。为了避免盘剥，百姓要么投身“官吏”，要么投身“劫匪”。而政府官员为平民百姓的损失承担连带责任，为真正的“民主法治”提供了非常重要的政治和社会基石。

这里，关键其实是暴力潜能的分配或者说组织权的践行问题。官员和劫匪有组织且拥有暴力潜能，一般的平民百姓则通常没有能力有效地组织起来，一盘散沙，结果就容易在总体上成为挨宰的羔羊。哪怕法律规定得再好，哪怕口号宣传得再响，官员不作为，在行为规范和取向上公共权力不站在平民百姓的一边，不为他们的损失担责，甚至还剥夺他们自己组织起来的权利；最后必然会是平民百姓频繁“遭劫”，甚至进一步迫使其中一部分百姓去依附某个组织或转变为“劫匪”。

至此就不难明白前面笔者提出的主张：不是电信运营商以及银行，而是公安局或其他主管相关事务的政府机构应该先“把被骗的钱给受害者补上”。王岐山同志说：“动员千遍，不如问责一次。”只有公安局或其他主管相关事务的政府机构以这样一种方式被制度性地“问责”，相关部门才能尽职尽责地去提高破案率，否则就只能是它们自己承担或至少是部分承担相关的损失。试想，如果是电信运营商以及银行先“把被骗的钱给受害者补上”，但这些企业手中并没有什么暴力潜能和公共行政资源，破案还得求着公安局和相关政府机构。

此外，责任全部由电信运营商承担，也容易导致技术创新的难以实现。电信运营商为受骗者先垫钱的做法无疑提高了它们的成本，而破案的难题也并非是电信运营商单方面的努力就能够攻克的，公安局或其他主管相关事务的官员如果故意拖拖拉拉，甚至是刁难，电信运营商也没有任何办法。总之，电信技术的推进和创新，不可避免地会带来风险以及不确定性，如果要求电信运营商为之担负起全部的责任，它们就极有可能会因为其在应对潜在可能的犯罪需要花费极大的成本而束手无策，在技术创新方面裹足不前，甚至正常的经营活动也会遭受极大的影响。

质而言之，如果电信运营商以及银行先行垫钱，公安局的破案机制以及破案积极性就仍然可能会成为问题解决的短板，甚至会阻扰技术进步乃至社会进步。而且，即便是公安局“先行垫付”受害者的损失，如果随后公安局能够成功地将“全部责任”转嫁给电信运营商或银行，其短板效应仍会继续。只有是在公安局无权简单地去禁止电信运营商及银行相关“带不确定性”的技术改进和创新时，只有是在前者不能将“全部责任”都转嫁给电信运营商及银行时，公安局及相关政府机构才会被推动去进行社会治理上的制度创新，进而让自己避免成为问题的短板或承担全部风险的“冤大头”。

二、政府“任责”推动的市场机制创新

当“警察局及相关政府机构”对百姓的损失承担“先行垫付”的责任时，“警察局及相关政府机构”积极推动的“社会治理上的制度创新”的结果可能会是怎样的呢？一个基本判断是，“警察局及相关政府机构”会将这些繁琐的事转移出去。怎么转移更妥当？笔者想起德州农工大学教授孙嘉明的一篇文章：《域外亲历：社会“自组织”是如何应对自然灾害的》，作者根据个人亲身经历介绍了美国救灾（很大程度上是应对小型灾难）机制的一个侧面。其大意是：作者在美国达拉斯附近的某个大学城区居住，房子因大风（龙卷风）大雨而受损。警车来查看灾情，甚至没人下车就又走了。作者打电话给市政府得到的回答却是“你们自己找保险公司”。电话打到保险公司，其接待人员说已知道情况，会尽快派人前来记录灾情，同时提醒作者“尽快联系工程承包商来进行灾后重建事宜”。作者正纳闷的时候，就见到街道上来了不少人挨家挨户敲门，这些人正是工程承包商。在仔细查看了房子的受损情况后，与作者碰面的承包商进工程车中将需要维修的事项列出了清单，包括相关的材料费和人工费，以及维修工程所需时间，让作者签字。作者签字同意，并问如何支付相关费用。那位承包商告知只需要作者提供房屋保险公司的账号和电话即可，承包商会就所有事项与保险公司联系。十来天后工程完工，作者表示满意，承包商拿着作者签了字的合同走人。再一周后，保险公司派第三方检查人员上门检查工程质量，让作者填了份表格。又隔数天后，作者收到保险公司的通知，工程全部所需的两万多美金已直接转给承包商了。自始至终，作者没直接给承包商一分钱。

应该指出，孙嘉明所观察到的这套“灾后重建”机制其实广泛存在于美国的社会治理中。笔者在美国所亲历的看病经历，一定程度上可与孙嘉明的“灾后重建”过程相印证。只不过“受灾者——工程承包商——保险公司”的三方关系相应地转变成“生病者——医院——保险公司”，而且，根据保险合同以及所缴保费金额的不同，生病者可能要承担一定比例的医疗费用。与孙嘉明不同的是，笔者并不认为这一安排属于社会“自组织”机制，而更倾向于称之为“市场领域的三权制约与平衡机制”。

那么，为何美国会相当广泛地采取这样一种机制来应对病情和灾难呢？追溯其源头，可能与政府需要为居民的“受损”承担“先行垫付”的连带责任有关。当政府官员需要承担这种连带责任时，他们在履职过程中就需考虑减少自己的工作量，“抓大放小”，减少受害者找自己麻烦的可能性，降低因“先行垫付”而带来的“自身风险”（如破产或福利减少），进而实现“止损”。于是“受灾者——工程承包商——保险公司”这套“市场领域的三权制约与平衡机制”作为制度创新就可能会被“倒逼”出来。

这套可能是“倒逼”出来的制度创新的妙处在于：（1）通过采取一套市场化的、带有自由竞争性质的机制，政府原本要承担的“救灾救难”的责任，被市场分担了相当大一部分。与政府的唯一性、垄断性不同，保险公司以及工程承包商或医院众多，于是，投保者有非常广泛的选择空间，他们用脚投票、非常“市场化”的问题处理方式，能尽量减小被盘剥和压榨的可能性。（2）自然人相对于组织而言，几乎天然地处于弱势，这种弱势需要借用一定的机制来予以克服。受灾者或生病者、保险公司与工程承包商或医院之间利益交缠、“三权分立”、相生相克、有助于相互监督和制约。

从工程承包商的角度来考虑，按照这一机制，他们一方面要让受灾者满意，因此就会在工程推进中倾向于要用好材料做好工作，以便达到“物美”，满足受灾者的主要利益诉求；另一方面又要接受保险公司的监督，让保险公司觉得其所掏的钱合理，以便实现“价廉”，满足保险公司主要的利益诉求。如此“物美价廉”，能保障没有组织依托的自然人在面对组织（如工程承包商或医院）时，能够获得更多尊重，如受灾者和病人不用直接给工程承包商或医院钱，避免了被“收红包”的可能；保险公司从其自身利益出发的监督及付账行为一定程度上相当于给受灾者或病人争取良好服务撑了腰。于是，在这套机制中，自然人的谈判地位也就能够得到有效提高。

三、市场“三权制约与平衡”机制的条件

站在“三权制约与平衡”机制的角度，反思我国市场化的进程，可以发现，在改革开放的过程中，通过“责任制”，政府下放了权力、解放了生产力，也让各行为主体承担一定的责任；但与此同时，一些新情况和新问题也源源不断涌现，这意味着市场化放大了由市场和社会“生产”风险的口子，却没有及时有效的补救举措来令这样的风险自我化解在市场和社会范畴之内。于是，不仅传统自然灾害所带来的风险需要由政府来应对，新型的、由市场和社会以及这二者与政府叠加所“生产”的风险也需要政府来应对。换句话说，在市场化改革的进程中，政府通过类似于“自负盈亏”的机制，外化了一部分责任，也刺激了一部分行为主体的积极性；但是，市场体系中权力在起始点上的不对等，以及与之紧密相关的谈判地位的巨大差异，使得大量风险很容易就由这样的市场机制“生产”出来。虽然，这些风险的直接承担者目前看来似乎是普通的、相对弱势的社会成员——如徐玉玉那样的平民百姓，但类似这样的风险集聚到一定程度，社会不满在悄然之间猛增，其后果最终的承担者无疑还是政府。

毫无疑问，我们的党和政府是敢于和勇于担责的党和政府。关于这一点，在民众遭遇大的自然灾害的时候，可以一目了然地看到。习近平总书记在2016 年的七一讲话中就坚定地指出：“坚持不忘初心、继续前进，就要坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进。”党和政府的这一定位，说明我们如今的情况与前文所谓“周西成之治”有着本质的不同。周西成之治很大程度上毕竟还只是“人治”，容易走向“人存政举”“人走政息”。这么看来，在有“敢于和勇于担责的党和政府”的基础之上，所谓的“周西成之治”也就有了“制度化”的空间。

自然，敢于和勇于担责并不意味着将所有的风险都放在自己的肩膀上。如果党和政府为一切自然风险、市场风险、社会风险托底，不仅会造成“无法承受之重”，甚至还会纵容市场和社会的投机，导致相关的风险源源不断地被“生产”出来，越积越大。所以，面对日益加重的各类风险，政府正确的态度也许是“任责”，即（1）在总体原则上，承认自己在各类风险中“先行垫付者”的角色；（2）注意在适用的领域建立类似于“三权制约与平衡”的市场机制，让风险被市场自身化解掉；（3）政府从某些市场机制可以消弭和应对的“风险管理”中彻底脱身。自然，这也意味着政府不能再插手相关领域，相反它应该积极地对这些相关领域进行反垄断，以尽可能地让三个权利主体在谈判地位上对等起来。

行文至此，尽管提到了“政府任责”“市场分责”这样的解决方案，诸如徐玉玉之类的人所可能遭遇以及“生产”的各类风险，并非全都有了较好的应对方案。“政府任责”可以让徐玉玉在报案之后，从公安局派出所领到政府“先行垫付”的9900 元钱（如果相关责任转移，则可能是从保险公司领到这笔钱；但是徐玉玉家里太穷，未必会对这9900 元钱投保，政府的“先行垫付”在这类个案中显得更为重要），这样她不至于因伤心过度引发心脏骤停而死。公安局可能会让相关的企业承担一定的责任，尽管不应该是“全部责任”；哪怕公安局经常上门仅仅是为了调查取证，也足以令电信运营商以及银行对自己可能纵容诈骗的行为有所警醒，进而正本清源，避免触发更大的社会风险。

 “市场分责”意味着借助“市场三权制约与平衡机制”能极大地抑制市场中肆无忌惮的欺诈行为及其所可能带来的“风险”。一个人或组织的行为几乎不可避免地会被两个或两个以上的个人或组织记录在案，谁不诚信在相互质证中很容易暴露出来，保持良好的信用纪录避免不诚信的言行因此会成为头等大事。这样的机制也能让支付得起财产、医疗以及其他相关保险的平民百姓不用事事依赖政府，就能享受到“灾后重建”“身体康复”“财产安全”以及其他相关风险的良好的应对服务。

既然如此，既然有了“政府任责”“市场分责”，那么，大部分种类的风险，至少是大部分人为导致的风险，不就可以抑制了吗？还有什么遗漏的呢？当然仍会有所遗漏。有关这一点，让我想起了一件事。2016 年8 月，笔者所属的某个微信群中有朋友发起了一个“轻松筹”活动，涉及某位与徐玉玉类似的准大学生，她已经被国内某著名大学录取但尚未入校。暑假期间，作为其全家经济支柱的、搞货运的父亲由于路面塌陷突遭车祸，脑部遭受重创陷入昏迷，全身多处骨折、下身失去知觉。该学生不得已只能借助轻松筹来筹措30 万元的医疗费。

这个轻松筹活动很快达成了目标，毕竟考取名校的准大学生有不少校友资金实力雄厚。类似这样的轻松筹活动，但凡是有微信群的人，甚至是但凡使用微信的人都可能遇到过。笔者在多次捐助这样的活动之后，不免有些担忧：尽管我主张对这样的事，需要“社会共责”，即社会群体中的每一个人都需要为之共同承担责任。但是，一方面，如果没有“政府任责”“市场分责”这两道重要的防线，风险和责任经常性地落到社会身上，长此以往，作为公共产品的社会慈善之心和慈善资源不免因“无法承受之重”或“不胜其烦”而面临枯竭的危险；另一方面，以“社会共责”为手段，真正需要应对的风险往往并不是通过“捐钱”就能解决的问题；笔者看来，“社会共责”需要更多地专注于非经济层面公共产品的提供，如一种为弱势群体提供社会支持的、人道主义精神的提供，等等。

四、“政府任责、市场分责、社会共责”的现实平衡

 “政府任责、市场分责、社会共责”，这三者需要注意协调合作，也需要注意相互制约与平衡。只有这样才能达到对国家风险的良好治理。对照现实，不无遗憾的是，我们的政府长期以来没有注意任责，也没有注意推进市场很好地分责，社会也未能很好地共责。在市场化的过程中，不仅严重忽视了“政府任责、市场分责、社会共责”的责任分担、制约与平衡机制，甚至是对上文提到的、首当其冲的市场领域的“三权制约与平衡”机制把握得也不是太好。

原因是多方面的。一个重要的方面是，尽管改革开放以来，我国总体性社会体制往分散化的方向有所转变，但在社会治理方面，仍然显现出“大政府、中市场、小社会”的思维。这一思维带来的结果是，“社会”的谈判地位和维权能力相对薄弱，大量的风险被政府所推诿，被市场所转嫁，需要靠“社会共责”来消化。而总体性、全覆盖的“社会共责”又可能导致“责任分担”。一旦风险过重，一方面是承担不起，另一方面又容易导致社会成员对社会丧失信心，对市场产生敌意，对政府抱怨不满。

另一个重要的方面是，良好的“政府任责、市场分责、社会共责”，需要注意将中央与地方关系以及层级体系问题结合起来进行思考。中央政府需要推动地方政府的任责行为，并且需要注意同时在地方推行市场领域的“三权制约与平衡”机制，以便用横向的分权来确保纵向分权的稳定性，助推纵向分权的有效实施，并同时防范风险转嫁。显然，在中央政府“任责”之外，如果能推动地方政府在社会治理上有所“任责”的话，社会治理的效果可能会大不一样。

中国特色社会主义制度在本质上是很好的、能够对风险进行“政府任责、市场分责、社会共责”的制度形态。党的十八届三中全会所强调的“创新社会治理”表明，这种国家风险的治理模式正越来越被中央高度重视。无疑，国家在强调“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时，也逐渐注意到了各种不平衡所可能带来的风险问题，注意到了要“使市场在风险平衡中起决定性作用”。

党的十八届三中全会公报指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。显然，“政府任责、市场分责、社会共责”的国家风险治理模式与权威文件的上述要求是一致的。此外，“政府任责、市场分责、社会共责”的风险治理模式也与公报所强调的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”等等全面深化改革的要求、原则和立场相一致。

郑杭生认为，由于政府、市场和社会三个主体都存在“失灵”的可能性，都有各自越位、错位、缺位、虚位的可能性，所以需要用社会治理来避免这样的缺点，需要强调它们的地位平等性，通过合作协调、平等协商，“发挥三个主体各自的优势互补，避免它们各自的弱势聚合”。本文的结论与这样的陈述也是一致的。

本文的特色与贡献在于，选取了比较具体的“风险”治理与预防的领域，从徐玉玉案谈起，通过案例评述的形式，遵循权责利的分析及社会博弈论的思路，表明在推进“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时，国家也需要注意“使市场在风险平衡中起决定性作用”。因此，市场领域的“三权制约与平衡”机制是有借鉴意义的，它通过当事者三方权责利的安排和交易形式的规定构造了一个新格局，使原本可能是相对弱势的谈判者在这一新局势中获得了较高的博弈地位，从而平衡和制约了人为滋生风险的可能。当然，这一机制的良好运转，需要在更高层次上实现“政府任责、市场分责、社会共责”方有可能稳定下来。

注释（略）

责编：ylc