城市流动儿童的教育公平问题研究

——基于社会资源合理配置的一种社会学思考

杨  敏 赵梓汝*

原文载于：《学术论坛》,2016年第2期

摘  要：随着大规模的“家庭化”人口流动，流动儿童随父母流入城市的比例大幅度增加。流动儿童因“身份”不属于城市而无法享受到与流入地儿童同等的教育权利和待遇，这种现状引发了诸多社会问题。从社会资源合理配置的角度看，流动儿童教育问题的关键在于如何使教育资源得到更合理和更公平的配置，这不仅要通过制度安排解决流动儿童制度上的“身份”归属，还要引导社会成员理解和接纳流动儿童，在承认“合理的差别”前提下，在“同城化”过程中不断推进“同城同待遇”，逐渐抹平流动儿童与流入地儿童在教育方面的差别待遇。“无锡模式”、“中山模式”等实践探索，从一定方面印证了这一思路。

关键词：城市流动儿童；教育公平；社会资源合理配置；“同城同待遇”

近30年来，我国经济和社会结构发展巨大变化，流动人口举家迁移成为一大社会现象，由此带来了我国城乡社会由二元结构向“三分天下”的人口格局和三元化特征的社会利益格局转变[1]。城市流动儿童教育公平问题在此背景下产生，并引发了广泛的社会关注。本文通过回顾以往研究和实践，尝试从社会学核心命题——社会资源如何合理的配置和分配——的角度，探求解决这一问题的思路，促进流动儿童教育的“同城同待遇”，以实现城市流动儿童教育公平。

一、城市流动儿童教育公平问题的缘起与困境

自上世纪80年代第一波涌入东南沿海地区的“民工潮”，我国开始了大规模的人口流动进程。随着工业化、城镇化的快速发展，我国已经进入了人口流动最为活跃的时期。《中国流动人口发展报告2014》指出，截止到2013年末我国流动人口总量为2.45亿（超过总人口的六分之一），流动人口总的流动趋势依然为城市，尤其是特大城市；流动人口6岁至15岁子女随同父母流动的比例高达62.5%，且流动人口和随迁子女数量仍在逐年增加。大量流动儿童跟随父母迁入城市，城市流动儿童数量急剧增长，在此背景下流入城市的儿童教育公平问题愈发凸显。

（一）城市流动儿童教育公平问题的缘起

城市流动儿童教育问题是在长时期、多重因素交织的复杂社会环境下形成的。从宏观层面上看，我国社会经济发展存在着巨大的区域性差异，流动人口迁移大多是在经济利益驱动下，为了寻求更好的发展机会而由农村迁入城市、经济不发达地区迁入发达地区。一方面大量流动人口的迁入带去了其子女的迁入，另一方面迁入地较优质的社会生活环境吸引了流动儿童随父母流动，因而从根本上产生了流动儿童教育问题；从制度层面上看，我国长期实行附加诸多社会功能的城乡二元户籍制度，户籍制度不随人而动。大规模流动人口影响着以往的城乡二元社会结构，使其日趋复杂并演变成了本地市民、本地农民和外来流动人口构成的“三元化特征的社会利益格局”，生活在同一座城市中的人们，分属于彼此隔离、相互排斥的“身份—权利—待遇”的同城差别中。[2] 流动儿童因没有流入地身份而无法享受流入地的教育权利和待遇；从微观层面上看，我国自上世纪90年代起开始实行市场经济体制，而现有的教育体制却与市场经济不相适应，教育资源配置也并未纳入市场经济的轨道，使得流动儿童须花费更多代价享有流入地儿童同等的教育机会。

（二）城市流动儿童教育公平问题的困境

当今社会环境中，因户籍身份的制度性限制和教育资源配置不当，流动儿童无法享受到与流入地儿童相同的教育待遇，主要表现在择校、学校教育、升学这三个方面。

1．择校的不同待遇

譬如学前教育阶段。学前教育是基础教育的重要组成部分，是学校教育和终身教育的奠基阶段。2011年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出要致力于学前教育的普及工作，但当前我国近四成学前流动儿童未能接受入园教育。[3] 我国流动人口集中流入的东部地区，经济发达、教育条件相对较好，城镇居民学龄前儿童入幼儿园机会相对充裕，譬如北京、上海、江苏等地区的入园比例都超过了95%，但流动儿童入园比例却相对较低，北京市学前流动儿童入园率仅为59.2%。[4] 由于公办幼儿园大多有城市“身份”限制或是缴纳入园赞助费以弥补无“身份”，流动儿童大多选择进入民间办学的幼儿园就读，一些家庭经济困难或父母不重视学前教育的流动儿童则缺失了学前教育阶段的教育机会。

再如义务教育阶段。我国早在2008年已经全面普及免费的九年义务教育，但流动儿童在公办学校接受义务教育的比例仅为88.1%。[5] 流动儿童进入公办学校可谓困难重重，虽然国家于2003年发布的《关于进一步做好进城农民工子女义务教育工作的意见》中明确规定：“流入地政府要制定进城务工就业农民子女接受义务教育收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”，但现实结果却不尽如人意，流动儿童进入公办学校仍需缴纳各种名目的费用，这些费用使得家庭经济条件差的流动儿童被排斥在公立学校教育之外；公立学校制定了各种条件、程序也成为限制流动儿童入学的障碍，申请借读的流动儿童父母需要具备原居住地无人监护证明、城市务工证、城市暂住证、户口本证明、实际居住所证明（所谓“五证”）才能取得流入地儿童同等的教育资格，而“五证齐全”是极少数家庭才能达到的条件，流动儿童不得已选择私立学校（多为民工子弟学校）就读。

2．学校教育的不同

流动儿童在学校教育方面受到的差别待遇更为明显。一般来说，他们进入公立学校就学的难度大，许多儿童只有到民办私立学校。虽然民办私立学校入学相对简单，但是学费高昂，许多家庭很难负担。为了满足流动儿童教育的需求，民工子弟学校在一些城市应运而生，这类学校在一定程度上解决了流动儿童的教育问题。但是，民工子弟学校大多是由个人出资开办的，其办学动机主要是为了获取经济利益，其教育质量、教学条件、制度规范等往往与公立学校无法相比。首先，民工子弟学校一般设立在流动人口比较集中的城乡结合处，以简易的民房甚至废弃的厂房作为教室，少有图书馆、操场、实验室、计算机房等教学场所。学校缺乏必要的教学设备，教学工具、体育器材、乐器等十分短缺或是没有。学校还往往在卫生、消防等方面存在安全隐患。其次，民工子弟学校师资不足，教师大班级、跨年级、跨学科授课的现象普遍存在。教师整体文化程度低，个人素质也良莠不齐，大部分老师没有取得教师资格证书，更有教师没有教学经验而临时充凑。绝大多数老师没有享受国家正规教师的待遇、没有社会保障、工资低、工作压力大，导致老师们在教学中责任心差、流动性大。再次，民工子弟学校大多教学管理制度不规范，一些民工子弟学校没有通过政府部门的审批获得合法的办学资格，在非法的状态下继续招收流动儿童，严重影响了教学质量，当政府相关部门采取措施时，流动儿童随机面临无学可上的局面。不利于流动儿童的学习。流动儿童在此种环境下接受教育，学习效果无法与流入地儿童相比。

也有一些进入公立学校学习的流动儿童，由于没有城市“身份”，教学管理上也就没有了他们的“学籍”，而学校教学考评往往是以全部“学籍”学生为对象，这使得学校和老师并不看重流动儿童的学习成绩。一些学校将流动儿童独立编为班级，学校对这些班级很不重视，老师在教学中也不再尽心尽力，导致了一些班级弥漫着自由散漫、不认真学习的不良风气，整体学生的成绩低下。也有一些学校虽然也把流动儿童和流入地儿童一起编入班级，但由于教学上不作考评，也使得老师对流动儿童的学习放任不管，这样势必会使流动儿童感受到排斥，打击了他们学习的积极性，不利于这些孩子的成长。在教学过程中，流动儿童因为没有城市“身份”，被贴上了“外地人”的标签，受到与流入地儿童不同的教育待遇，往往导致同学对流动儿童的歧视和排斥。这样，流动儿童不仅遭到了事实上的教育歧视还遭受心理上的不认同，更加感受到自卑，甚至产生厌恶同学、学校、老师，这反过来又影响了学习。另外，学校在评奖、评优、参加竞赛的资格上往往也将流动儿童排斥在外，这无疑又给流动儿童的培养增添了负面影响。

3．升学的不同待遇

截止2013年，我国人均受教育年限已经突破了9.7年[6]，义务教育已经不能满足社会对教育的需求，众多流动儿童希望初中毕业之后能够在流入地继续接受更高阶段的教育。但现实情况是，流动儿童高中阶段教育机会明显低于流入地儿童。其中，在普通高中方面，我国流入地儿童在学就读率（57.99%）远远高于流动儿童（37.24%），这就阻碍了流动儿童继续接受高等教育的机会；相较于流入地儿童，流动儿童更倾向于选择流入地的中专或职高学校。[7] 这一情况与一些流入地针对流动儿童高中阶段实行的入学政策是高度相关的。

我国流动人口较多、经济较发达地区的省市对流动儿童采取的升学政策有较大的差别。一些省市的普通高中阶段入学政策仍然以城市“身份”为依据，仅规定中专、职高对流动儿童开放，也有些城市规定公办和民办普通高中及中专、职高都对流动儿童开放。譬如，天津市规定在津参加学业考试的外省市学生在取得初中毕业资格后，可以填报中职接高职、国家级重点中等职业学校及高级技工学校、其他普通中专学校、职业高中（职专）学校、技工学校等志愿。而广州市则规定除了开放中等职业教育，还开放公办普通高中择校生、民办普通高中。深圳市更是规定了提供“五证”的当地应届初中毕业生可与当地市民享有同样的中考待遇。虽然这些更为开放的入学政策一定程度上有利于流动儿童在流入地继续高中阶段的学习，但也从一个侧面凸显出流动儿童因没有城市“身份”而在升学上遭受的不公平待遇。

受高考制度的制约，我国流动人口集中的许多省市没有向流动儿童开放普通高中，这就使希望继续接受更高教育的流动儿童面临不同的选择：要么回到流出地接受普通高中教育，然后参加高考；要么在流入地通过缴纳借读费、赞助费等办法继续完成普通高中教育，然后再回到流出地参加高考。无论哪一种选择都反映出流动儿童在升学机会方面受到的不公平待遇。如果是第一种选择，流动儿童将会直接面对高中升学机会的不公平；如果是第二种选择，流动儿童将会面对升入大学机会的不公平。近年来各地陆续出台了“异地高考”政策，有望缓解流动儿童在高中阶段遇到的升学不公平，但实际教育过程中的不公平却依然存在。

以城市“身份”划分的流动儿童与流入地儿童的区别，决定了流动儿童无法与流入地儿童享受同等的教育机会。流动儿童城市“身份”的缺失使他们遭受不公平的教育待遇，甚至会这样那样地贯穿在不同的教育阶段，包括高中教育乃至高等教育。尽管流动儿童及家庭往往会提供更多的经济付出，试图换取一些弥补，但流动儿童在实际教育中受到许多“另眼相看”，这种事实上的不公平是难以弥补的。

城市流动儿童教育公平问题的长期存在对流动儿童个体会产生深远的影响，由于无法获得与同龄人同等的教育待遇，往往会引发他们的自卑感、低人一等或许多负面的心理感受。中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组相关研究表明，为数众多的流动儿童长时间生活在城市中，却不认可城市；他们充满不公正感，既无从寻找自尊，又无从释放自卑，由孤寂而趋于内向冷漠；他们生活在城市中，常常感觉受到歧视、低人一等，与周围人群疏离。不安全感、疏离感、不适应感、孤独感成为流动儿童普遍存在的心理状态。[8] 流动儿童长期在社会排斥的环境中生活和成长，这类感受使他们难以融入社会甚至诱发心理疾病。而且，教育是个体进行社会化从而成长为社会人的重要方面。但由于缺乏公平的教育机会，我国众多流动儿童不能获得应有的学校教育，也不能享受到丰富的文化资源，从而不具备必要的生存技能和知识储备。与受过良好教育的同龄人相比，他们进入社会之后，在职业领域也就没有什么竞争优势，许多人只能从事繁重的体力劳动，甚至他们的后代也将面临同样的困境，第二代、第三代也可能处在社会的边缘或底层。

由此可见，流动儿童的教育不公平埋藏着很大的社会危机，是导致社会不安定的潜在因素，将对我国社会的协调发展带来负面影响，甚至威胁到国家和民族的未来。首先，教育的不公平扩大了阶层之间的鸿沟，固化了社会分层，增大了社会流动的障碍，从而影响了社会稳定。有学者指出，流动儿童的家长或许满足于地理上的横向移动，孩子则要求地位上的垂直上升，如果这种要求无法满足，则会产生反抗和暴力，直接影响未来社会的融合和秩序。[9] 同时，众多流动儿童因为得不到良好的教育，没有上升机会和竞争能力而长期处于社会底端，有可能不思进取、不再奋进，这将对积极、向上、进取的社会风气带来影响，使社会价值观产生偏离而拖累整个社会的发展。其次，近20年以来我国教育收益率逐步提升[10]，受教育程度在收入上的相关性越来越显著，教育不公平与社会不公平的关系也更为密切，这种现象必然会加大现有的收入分配差距，并进一步拉大我国的贫富差距。再次，在社会化大生产越来越倚重脑力劳动的今天，劳动者的知识水平是提高劳动生产率的重要因素。一个国家劳动力素质影响着该国的科学技术水平和生产能力。低质量、低水平的劳动者无法满足现代化的生产，最终阻碍我国社会经济的持续发展。长远来看，少年儿童是国家富强和民族振兴的希望和未来，流动儿童教育公平的实现关乎国家和民族的明天。

二、城市流动儿童教育公平的研究关注与深层分析

随着涌入城市的流动儿童大量增多，城市流动儿童教育公平问题不断凸显，社会各界对这一群体教育公平问题的关注不断升温，学术界也产出了诸多研究成果。总体上看，学术界对城市流动儿童教育公平的研究可划分为三个时期，每一时期的发展都与政府出台的相关政策有紧密的关联。

（一）第一时期（1993年—2000年）：问题凸显

深圳市作为改革开放的窗口，是我国最早接纳流动人口大潮的城市之一，流动儿童的教育公平也在这里更早地凸显出来。1993年，深圳市为了保障适龄流动儿童能够入学，采取了为学龄儿童办理“非劳务性暂住证”的政策，这可以说是较早对流动儿童入学权利实行保障的一项政策。这一时期涉及流动儿童教育问题的研究，是华耀龙在《天津教育》1994年第6期发表的《招收流动子女入学 全面普及义务教育》，该文章就天津市河北区如何解决流动儿童入学和就学，提供了一系列的经验。1995年，《中国教育报》刊登了记者李建平撰写的《流动的孩子哪上学—流动人口子女教育探讨》一文，引起了社会各界对流动儿童教育公平问题的关注。1998年，原国家教委、公安部也联合颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》，在全国范围内明确提出，流入地教育行政部门应具体承担流动儿童接受义务教育的管理职责。

这一时期的研究主要是对城市流动儿童教育问题进行了区域状况的调查研究，如《海口市流动人口子女教育问题的调查报告》（《海南省流动人口子女教育问题》课题组，1997），《上海市流动人口子女教育问题调查研究报告》（黄志法，1998），《未成年流动人口受教育特征及其管理对照研究——来自厦门特区的调查报告》（米红，1998）等。对于缓解城市流动儿童教育公平问题，相关政策的出台和区域状况调查研究提供了支持和现实依据，同时也扩大了社会影响，引起了人们对于城市流动儿童教育公平问题的重视。但由于这一时期的政策缺乏具体的措施规定，而且未能在各地得到有效执行，同时，受到流动人口持续大幅度激增、“家庭化”流动趋势明显等因素的影响，城市流动儿童教育公平问题并未得到有效解决。

（二）第二时期（2001年—2007年）：普遍关注

二十一世纪以来，随着城市流动儿童人数的攀升，这一群体教育公平问题受到了越来越多的社会关注。2001年，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“两为主”政策，即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，依法保障流动儿童依法接受义务教育的权利。2003年，国务院先后发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》，再次明确了“两为主”政策，并提出要加强对民工子弟学校的扶持和管理，使其合法化并有利于流动儿童享有接受正规义务教育的机会。2004年9月起，全国取消了针对进城务工就业农民子女的义务教育借读费。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》首次将流动人口子女义务教育作为公共服务的内容而提出。同年颁布的《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，将“两为主”政策上升到法律规范，以法律的形式将解决农民工子女平等接受义务教育问题推向了新阶段，城市流动儿童教育公平的研究也进入了新的发展时期。

这一时期的研究关注主要有：（1）对城市流动儿童教育公平的探讨不再停留在对问题现象的描述上，而是开始探究导致城市流动儿童教育不公平问题出现的制度性原因，并给予对策建议（孙红玲，2001；雷万鹏，2006），也有学者通过介绍国外解决流动儿童教育问题的经验，提出一些有利于我国借鉴的措施（廖为海，2004；石人炳，2005）。（2）关注导致城市流动儿童受到教育不公平待遇的家庭、学校教育、同辈群体、社区等因素，及其对个体成长产生的不良影响（张翼、风笑天，2003；周皓，2003；许传新、陈国华，2004；任云霞，2006）。（3）关注民工子弟学校，对民工子弟学校的基本情况、教学特点和流动儿童的受教育状况进行了全面的研究（吕绍青、张守礼，2001；郭良春、姚远、杨变云，2005），并将城市流动儿童进入民工子弟学校和公办学校进行对比研究，提出使民工子弟学校合理化和合法化的建议（曾守锤，2007）。（4）反思密集出台的相关政策在执行中可操作性和实际影响，在我国“以县为主”教育投入机制的框架下，采取“两为主”的政策解决城市流动儿童教育公平问题，对因触及地方政府利益而导致政策大打折扣的现象进行研究，建议政府应该调整国家的教育投入和管理政策（刘鸿渊，2007）。

这一时期政策与研究之间形成了相互促进、相互影响的关系，一方面，城市流动儿童教育公平问题获得了普遍的关注，从而使对问题的认识更加深入而全面；另一方面，对城市流动儿童教育公平问题认识更加深入，也有助于政策执行和实施的有效性。

（三）第三时期（2008年—至今）：全面探究

自2008年开始，国家对流动儿童教育公平问题更加关注，《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》进一步明确了地方政府在流动儿童接受义务教育的责任。2010年，国家发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，更加强调流动儿童的教育公平问题。在此政策背景下，城市流动儿童教育公平的相关研究进入了繁荣时期。

相较于前一时期，这一时期的研究视角和研究内容十分丰富，突出表现在：（1）运用人口普查数据对我国城市流动儿童的人口学特征、迁移特征和受教育情况进行了全面的分析，为城市流动儿童教育公平问题的研究提供了数据上的有力支持（段成荣、杨舸，2008；段成荣等，2013）。（2）在研究对象上，由主要关注义务教育阶段儿童向义务教育以外阶段转变，譬如关注城市流动儿童在学期教育阶段（贺琳霞，2008；杜丽，2011）、升入高中（职高）阶段（胡瑞文、朱涛、杜晓利，2008；桑锦龙、雷虹、郭志成，2009）遭受的教育不公平的待遇。（3）在研究领域上，出现了以社会工作相关理论为基础，社会工作者通过个体、群体、社区层面参与城市流动儿童教育公平问题解决的新领域（颜科健，2009；包福存，2010；王美美，2013）。

综观20世纪90年代中期以来国家制定的各项解决城市流动儿童教育问题的政策，以及关于城市流动儿童教育公平问题的相关研究，从中可以看出，城市流动儿童教育公平问题越来越被重视，政策的保障力度在不断加大，在研究不断深入的同时，以及广度也在不断的扩展。在对城市流动儿童教育公平问题的认识深化的同时，人们也对化解城市流动儿童教育公平问题的途径和方法做了进一步的探索。但与此同时，对于这一问题产生原因的关注和探究却相对较少，譬如，阻碍流动儿童教育公平实现的根源是什么？应该为城市流动儿童追求何种意义上的教育公平？等等。如果说只有追本溯源才能找到解决问题的思路，那么对这些问题的根源缺乏真正的答案，可能正是城市流动儿童教育公平难以实现的症结所在。

三、社会资源的合理配置与城市流动儿童教育公平的实践

社会学作为研究社会良性运行和协调发展的条件和机制的综合性具体科学，其社会良性运行和协调发展归根到底离不开社会资源和社会机会的合理配置和获取。[11] 社会学将社会资源和社会机会的合理配置和分配作为独特学科视角和核心命题，为我们研究社会变迁、社会转型所带来的各种问题提供了思路和解决途径。城市流动儿童教育公平问题作为当今社会结构转型中遇到的突出问题，其破解的难点也在于教育资源和受教育机会如何在全社会范围内合理配置和分配，而其关键即在于如何使流动儿童能够在教育方面享受到“同城同待遇”。

（一）社会资源配置视角下的流动儿童教育

简单地说，所谓“社会资源”的内涵可以理解为一个社会赖以生存和发展所需的人力、财力、物力、机会等生产和生活资料。[12] 在社会学中，“资源”被理解为“社会资源”，也就是说，“资源”是社会性的，资源的广泛含义和社会属性受到了更多的关注。按照不同的划分标准，社会资源可分为不同的类型。一个国家、社会、文化以至群体、组织等要保持自身存在和发展，就始终会面对社会资源的合理配置问题。如果采取社会学的眼光，中国社会转型变迁的方方面面最终都可归结到一点——社会资源及其配置。[13] 因此，社会资源及其配置可以为流动儿童教育不公平问题进行深入探究的一个思路。

建国以来很长一段时期里，我国实行的是计划经济体制，即采用政府计划的方式来调节我国经济社会各方面的资源分配。1978年，以党的十一届三中全会的召开为标志，国家先是在经济领域实行了有计划的商品经济体制，继而建立了社会主义市场经济体制，通过市场来调节经济资源的分配，使资源得到更为有效的利用，并使各部门的资源配置能够较灵活地适应社会需求的变化。我国的大规模人口流动以及流动儿童教育问题正是在此宏观背景下发生的。社会主义市场经济体制的建立适应了我国生产力的发展要求，造就了我国经济的高速腾飞。但是，在教育领域并没有实行与经济体制相适应的改革，而仍采用政府计划管理的方式配置社会资源中的教育资源，以计划方式控制教育发展，教育领域中的众多问题由此而产生，流动儿童教育问题正是其中之一。

教育资源属于社会资源的一个组成部分。在我国整个社会资源的配置中，教育资源与实际的供需关系不相匹配，教育投入长期不能满足教育发展的需要。而在总体不足的教育资源配置格局中，流动儿童又处于非常弱势的地位。目前，作为计划经济时代的产物，户籍制度在当今的教育资源配置中仍具有重要影响，同时，义务教育阶段我国“以县为主”的管理体制，使得地方政府以有本地户籍的适龄儿童作为教育资源配置的对象，而把流动儿童排斥在外；非义务教育阶段，由于教育体制的连续性以及户籍制度对高考的制约和影响，地方政府往往同样将户籍作为对教育资源进行配置的依据，流动儿童仍然被排斥在外。伴随着教育资源的不合理配置，流动儿童教育不公平问题也就由此而来。

（二）社会资源合理配置的“同城同待遇”与流动儿童教育

从社会资源与社会机会合理配置的意义上说，社会公平正义可以理解为社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。而教育公平是社会公平正义的重要方面和内容。那么，从社会资源与社会机会的合理配置角度，应当以怎样的方式在流动儿童教育问题上来体现社会公平正义？这里，我们有必要对正义及其与平等和公平之间关系的讨论略作回顾。正义有两种主要类型——“公平的正义”与“平等的正义”，两者有一部分内容是重合或交叉的，同时也有明显的区别。公平就是“合理的差别”，以“异”为前提；平等以同一尺度衡量不同的人，以“同”为前提。[14] 也可以说，平等的正义与公平的正义是一体两面的关系：平等的正义表达了“价值性”，是人类对社会生活的美好追求；公平的正义表达了“工具性”，它使得这一追求成为具体的、可操作的。在一定社会发展阶段上，正义往往包含了差别的正义；在实际生活中，“公平的正义”更具有日常现实性。[15]

在流动儿童教育公平的问题上，强调“公平的正义”即“合理的差别”，更具有现实性和可操作性。也就是说，流动儿童与流入地儿童之间的社会差别是客观存在的，在绝对意义上的实现他们之间的教育平等是不切实际的。在承认“合理的差别”的前提下，通过“同城化”过程不断推进“同城同待遇”，逐渐抹平流动儿童与流入地儿童在教育资源配置方面的差别待遇。在现阶段，解决流动儿童的教育问题应谋求于“身份—权利—待遇”的“同城同待遇”，使流动儿童能够与流入地儿童在同等“身份”下学习和成长。

根据上述思路，解决流动儿童教育不公平的现状涉及到两个重要方面，既要对社会资源合理配置的利益结构和制度安排进行探索，同时也要对社会成员的公平正义的主观感受能力进行培育，这两个方面是相互联系的。因为，较为合理的利益结构作为社会背景，容易使社会成员形成公平的积极感受，缩小人们在观念、意义方面的距离，这反过来又会成为一种引导力量，使利益结构更趋优化；不合理的利益结构则会造成社会成员普遍的不公平感，成为利益结构失衡的助推力。[16] 首先应当看到，促进流动儿童的教育公平，实现社会资源合理配置的“同城同待遇”，必然要通过一系列的制度安排和设计来实现。合理的制度安排和设计可以形成合理的社会利益结构，从而为社会公平正义提供必要的制度保障。同时也要认识到，“虽然通过合理的制度安排和设计可以形成合理的社会利益结构，但不能够保证人们产生社会正义的感受。因为合理的社会利益结构并不是人们公平感的保证，正义感的获得有赖于社会的培养和社会成员的学习。”[17]

在解决流动儿童教育问题的具体实践中，一方面，要对制度安排进行积极的创新性探索，将教育资源分配和教育机会获得的差别限制在合理的范围内，以促进教育资源和教育机会的优化配置，使更多的流动儿童能够获得良好的教育，从而改变自己的命运、提升自己的社会地位、实现自我的生命价值。另一方面，要引导全体社会成员以包容、开放的成熟心态对待社会变迁中的诸多差别现象以及矛盾和冲突。流动儿童与流入地儿童“身份”不同已经存在多年，在教育资源、特别是优质教育资源有限的前提下，在制度层面上将流动儿童纳入流入地教育体系，势必会给流入地儿童带来一定的影响，甚至引发流入地人口的不公平感。如果解决流动儿童教育问题是以流入地儿童失去教育公平待遇为代价的，这种结果就违背了对社会资源与社会机会进行合理配置的初衷。

（三）促进我国城市流动儿童教育公平的实践案例

通过观察可以发现，流动儿童教育公平问题取得成效的实践案例与以上思路总是存在着某种契合，在理论上可以对社会资源配置方式公平性、合理性逻辑加以印证，在实践中也可以使我们在解决该问题时获得有益的启示。

案例1：“无锡模式”

无锡市地处长江三角洲，这是中国经济发展最迅速、最具发展潜力的地区之一。一定时期以来，该地常住人口以每年超过20万人的规模递增。随着外来人口的大量涌入，当地流动儿童的数量也急剧增加，无锡市在流动儿童教育问题上面临着严峻的挑战。市政府通过调查摸底、制度探索、政策保证、社区学校融合等一系列措施，基本化解了这一难题。

解决流动儿童教育问题首先是要摸清流动儿童的基本情况。2002年，无锡市公安局下发了《关于认真做好流动儿童登记采集工作的通知》，将16岁以下的流动儿童单独纳入采集范围，并建立信息登记管理网络。而后，无锡市又开展了一系列的调查，调查涉及流动儿童接受九年义务教育情况、无锡市民工子弟学校情况等方面，基本上摸清了流动儿童的教育需求。

其次，无锡市在已有的各项地方性法律法规、规章制度的基础上，进一步制订和调整了若干相关政策、规章和条例，以保障流动儿童的教育权利。譬如，出台了《无锡市暂住人口管理条例》、《关于无锡市流动人口子女接受义务教育的若干意见》、《关于切实解决流动人口义务教育的意见》；在全市批准开办32所民工子弟学校，并规范其管理和教学；对高级中等学校招生的有关政策作了调整，取消了对外地户口学生的限考规定，凡愿意继续就读无锡高中的外地学生，与本地学生完全享受同等待遇，并执行同一收费标准，等等。

再次，无锡市立足学校和社区，为流动儿童及其家长开展多种丰富的活动，并及时召开座谈会、调查会了解需求，使其感受到当地对流动人口的关爱，从而积极融入到城市生活之中。同时，通过开展各种爱心活动，让本地人了解到流动儿童这一弱势群体，促进当地居民对流动人口及流动儿童的理解和接纳。

“无锡模式”取得了突出的成效，以社区为单位不同层次不同收费标准的幼儿园满足了流动儿童学前教育阶段的需求，不同层次义务教育阶段有九成以上的流动儿童进入了公办学校与同龄儿童享受同等的优质教育[18]，高中阶段所有学校流动儿童都可以就读，流动儿童与流入地儿童接受同等的优质教育。[19]

案例2：“中山模式”

中山市地处我国另一经济快速发展的重要区域——珠江三角洲，近几年的外来人口已经超过了本地人口，形成了所谓人口“倒挂”。据统计，2012年底中山市常住人口为312万人，其中户籍人口只有150万左右，外来流动人口超过本地户籍人口。大规模的外来流动人口增加了社会服务和社会治理的难度。针对庞大的流动人口群体和有限的资源，2009年中山市就率先进行了社会建设与社会治理创新，在全省首创流动人口积分制管理办法。2010年1月12日正式启动了《流动人口积分制管理办法》，对全市流动人口实行积分入户、入学的申请制度，两年间18.7万流动儿童在中山接受了义务教育，占中山义务教育学生总数的53%。[20] 中山市通过积分制对社会资源实行公开、公平、公正的分配，鼓励流动人口为积分入户而不断努力，同时也为流动儿童享有公平的教育待遇打开了一扇门。

中山市积极推动基本公共服务由城市人口向农村人口、由户籍人口向新中山人的延伸，努力让改革发展成果惠及全体中山建设者。按照“总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名”的方式，每年安排一定数量的入户、入读公办学校、公租房指标给流动人员，有效建立了新中山人不断自我提升的良性动态机制。流动人口所获得的积分可以享受相应水平的社会服务待遇，包括入户、子女入学、申请政府公租房，以及其他基本公共服务等。有力的促进了新老中山人的社会融合。据统计，自2010年开始，中山市施行流动人口积分制管理措施，2010年度至2013年度的四年中，共有56059人次提出积分入学入户申请，其中申请积分入学（入读公办小学、初中一年级）40735人次，共有25500多名流动人员子女取得积分入读公办小学、初中一年级资格，入学申请成功率65.80%；共有15724人申请积分入户，有10765人取得入户资格，意味着包括这些流动人员的配偶和子女，将有3万左右的流动人员顺利通过积分制这一途径入户中山。[21]

中山还对关爱流动儿童的社区模式进行了探索，以构建社区平台促进流动儿童的社会融入。中山市以东区为试点，通过发动社区青年志愿者与流动儿童结对子，开展“朝阳行动计划”，在活动中提高了流动儿童的学习成绩的同时增强了社会融入感。并开展圆梦计划等实践活动，通过实践活动关注流动儿童的需求，增强关爱的针对性。此外还通过政府购买服务的形式创办东区青年社区学院，各种关爱流动儿童的活动依托青年社区学院这一载体，关爱流动儿童的社区模式有了持续的可能。

尽管“无锡模式”和“中山模式”在实践中尚有待进一步成熟，但它们取得的突出成绩印证了，社会资源与社会机会的不合理配置是当前流动儿童教育不公平的重要根源，解决此问题不仅要较为合理的利益结构和制度安排，推进流动儿童的“同城同待遇”，还要引导全体社会成员对流动儿童的理解和接纳，从内心认可对流动人口及流动儿童的“同城同待遇”。

结语

教育公平作为社会公平的重要一环，它不仅仅是社会公平在教育领域的体现，更是增进社会公平的重要领域，是实现社会公平的重要途径。但教育公平并不意味着教育的绝对平等，教育差距是永恒存在的，教育公平的意义在于诸如流动儿童的弱势群体平等的受教育权和发展权。相信在社会各界的关注下，通过社会建设的探索和实践中社会成员的共同努力，流动儿童教育公平问题会得到有效的缓解，为最终完全解决这一问题奠定良好的社会基础。

^* 杨敏，法学博士，博士生导师，中央财经大学社会发展学院教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究员，主要从事理论社会学及其应用、社会建设、社区建设等研究。赵梓汝，中央财经大学社会发展学院社会学系2013级硕士研究生。

[1] 杨敏：《三元化利益格局下“身份-权利-待遇”体系的重建——走向包容、公平、共享的新型城市化》，载《社会学评论》（创刊号）2013年第1期。

[2] 杨敏：《三元化利益格局下“身份―权利―待遇”体系的重建——走向包容、公平、共享的新型城市化》，载《社会学评论》（创刊号）2013年第1期；杨敏，王娟娟：《社会学理论视野中的中国城乡社会变迁——关于<三元化利益格局下“身份-权利-待遇”体系的重建>一文的访谈和思考》，载《学习与实践》2013年第4期

[3] 根据2011年国家人口计生委流动人口动态监测调查数据推算，我国学前流动儿童总体规模约为293.9万人，未入幼儿园的学前流动儿童约为116.2万人。

[4] 宋月萍，李龙：《我国流动儿童学前教育的区域差异：省域及城市层面的考察》，载《中国人民大学教育学刊》，2013年第3期。

[5] 国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2014》，北京：中国人口出版社，2014年，第48页。

[6] 数据来源：国家卫生计生委2013年流动人口动态监测调查数据。

[7] 国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2014》，北京：中国人口出版社，2014年，第81-82页。

[8] 参见陆学艺主编：《当代中国社会流动》，北京，社会科学文献出版社，2004。

[9] 朱力：《群体性偏见与歧视：农民工与市民的摩擦互动》，载《江海学刊》2001年6期。

[10] 邓峰，丁小浩：《中国教育收益率的长期变动趋势分析》，载《统计研究》2013年7期。

[11] 郑杭生：《关于建设和谐社会的几个问题》，载《江苏社会科学》2005年第5期

[12] 郑杭生：《走向更加公平合理的社会资源配置格局——新中国60年社会发展和建设成就》，参见郑杭生主编：《学界回眸丛书·社会学回顾》，北京：北京人民出版社，2009.

[13] 参见杨敏：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》，载《河北学刊》2011年第2期。

[14] 参见郑杭生：《关于建设和谐社会的几个问题》，载《江苏社会科学》2005年第5期。

[15] 杨敏：《三元化利益格局下“身份-权利-待遇”体系的重建——走向包容、公平、共享的新型城市化》，载《社会学评论》（创刊号）2013年第1期。

[16] 杨敏，郑杭生：《依然在路上：穿越历史大弯道的个人与社会》，载《中国人民大学学报》2007年第6期。

[17] 杨敏，郑杭生：《依然在路上：穿越历史大弯道的个人与社会》，载《中国人民大学学报》2007年第6期。

[18] 《无锡经验：不让一个农民工子女失学》，新华社每日电讯http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-07/08/content_4807996.htm，2006年7月8日。

[19] 《“保护流动儿童权利”的无锡模式》，载《扬子晚报》，2005年12月16日。

[20] 《异地务工者子女占中山“半壁江山”》，载《广州日报》，2012年9月11日。

[21] 郑杭生，殷昭举，杨敏：《多元利益诉求时代的包容共享与社会公正——社会建设和社会治理创新的“中山经验”》，中国人民大学出版社，2014，第115-116页。

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