社会救助兼顾经济理性与人文关怀

张帅

（中国人民大学社会学理论与方法研究中心）

来源：《中国社会学报》，2017年9月16日

生活中的一些现象是合适的，但若用于分析社会政策领域的部分事实或现象则显不足。因此，有学者建议兼顾经济理性与人文关怀以分析社会政策范畴中的各种事实和现象。

什么是经济理性与人文关怀？经济理性指的是在有限的资源条件下追求效率，亦即追求收益大于成本，或者说用最小的投入获取最大的产出。而人文关怀则如唐钧所言，“首先指在社会分配过程中以无数个具有平等权利的个体的人为本的公平分配，其次是指在整个社会经济发展中以具有平等权利的人为本的共享与参与。”

社会救助是当劳动者在不能维持最低限度的生活水平时，国家和社会根据有关法律规定向其提供用以满足最低生活需求的资金和实物援助的一种社会保障制度。它是我国社会保障体系的重要组成部分，也在救灾解困和帮贫扶弱中发挥重要作用。

当然，社会救助制度在实施过程中还存在些许问题，若从兼顾经济理性与人文关怀的视角对此项制度的实施情况进行分析并对相关问题加以澄清，将会有助于此项制度在实施过程中更好地发挥作用。

经济理性完善社会救助实施

首先，社会救助经济理性的不足表现在救助效率低下。社会救助非排他性和非竞争性的特点决定了其公共产品的性质，在我国，其主要提供者是政府。在社会救助实践中，各级地方政府是政策执行者，是连接上级政府与基层民众的“桥梁”。但在实际操作中，社区与村庄拥有较大的信息控制能力，导致委托代理链条变得复杂。这增加了信息不对称的风险，因为委托代理方掌握着大量的信息，而救助对象则处于信息掌握的弱势地位。这种状况最终使得社会救助的实践效率低下。

其次，救助过程中的资金救助和实物救助结构安排不合理。我国的社会救助主要有资金救助和实物救助两种形式，两者哪个更有效率？弗里德曼认为“给予现金比实物更有效，最有效的救助方式是货币形式”，因为采取实物的救济形式使得救助的决定权牢牢地掌握在政府手中，而给救助对象以适量的资金，也许能够更好地发挥救助效能。虽然货币形式可以为被救助者提供选择的自由，但要提防出现救助款被救助者滥用的现象。例如，地方政府将教育救助金发放到家长手中，但家长是否真正把钱用到子女的教育上却无从知晓。在开展救助工作时，相关部门人员对现金或实物救助方式的选择应根据救助者的实际情况进行，同时要注重物质救助与能力提升并重，注重满足受助者的发展型要求，最终还要达到助人自助的目标。

此外，社会救助信号甄别机制不健全也是社会救助经济理性不足的表现。在信息甄别模型中，若要达到分离均衡，甄别者所提的同一交易合同对不同的被甄别者必须有不同的收益。信号甄别机制是一种“说实话”的机制，可以让每个参与人显示自己的真实类型，应用于社会救助领域可以分离救助需求者和非需求者，解决“冒充”问题。在社会救助中，如果缺乏有效的信号甄别机制，非需求者便会冒充需求者获得救助，并可能将真正的需求者挤出救助市场，导致资源配置效率低下。

社会救助应倡导人文关怀

社会救助人文关怀的不足，首先表现在救助管理服务对象的救助覆盖范围较小，即救助对象出现“真空”。例如，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定了救助对象的范围，即因自身无力解决食宿、无亲友投靠又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。此外，它还明确规定虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的人员不属于救助对象。但现实情况是，许多在城市务工的农民工不是流浪乞讨人员，却可能因某些原因出现临时性困难，其生活状态可能与流浪乞讨人员没有差别。但实施细则不将这样的困难群体视为救助对象，以致一些处于困境中的农民工得不到救助。这部分说明关于流浪乞讨救助的实施细则有待完善，也说明相关部门“分类管理”或“分类治理”的措施有待细化、明确。部分应被纳入救助范围的群体未被纳入，这在某种程度上体现了人文关怀的不足。

其次，救助对象的认定与救助项目的设计有待完善。科学的贫困线是社会救助的关键，因为社会救助制度规定只有低于贫困线的个人和家庭才能获得救助。但在救助对象认定过程中却出现一些不合理情况，如“应保未保”、“人情保”和“关系保”等。此外，许多社会救助项目设计不合理，如部分地区规定农村“五保”老人入住敬老院进行集中供养需要至少一名“担保人”作担保。担保人的作用是，当“五保”老人生活不能自理后照顾老人的生活起居，或者将老人接回家中照顾等。这种有选择的五保供养严重影响了五保供养工作的开展效果，与制度设计的初衷不符。另外，社会救助不应“一刀切”，应注重救助的差异性和适用性，针对不同的被救助者设计不同的救助项目。这均是救助工作人文关怀的重要体现。

还有，在社会救助实践中，救助主体较为单一，社会参与不足。救助活动需要政府、社会和市场三方共同参与和努力，但在我国当前的救助环境中，后两者明显参与不足。因资源有限和人力不足等原因，现有参与主体的救助实践不能对救助对象的多样化需求做出及时和准确回应，易错过救助对象的许多潜在问题和需要。而社会参与救助的力量不足，在救助活动中发挥的作用较为有限。这不仅影响社会救助实施效用的发挥，也会对后期救助工作的开展带来阻力。此外，还应注意，要引导救助对象作为行动主体参与到社会救助活动中去，从而实现“助人自救”的目的。

多主体参与社会救助实践

效率与公平的关系，从“注重效率，兼顾公平”到“更加注重公平”的转变，显示了“以人为本”价值理念在政策法规中的持续深入与彰显。社会救助制度的实施更应关注弱势群体的生存和发展，提高救助的经济理性，注重人文关怀。

完善社会救助制度 良好的制度是有效实践的保障。社会救助是为弱势群体提供基本生存条件的重要措施，所以政府应不断完善社会救助制度、调整具体内容，以使相关的制度规定更为明确。例如，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》在详细说明城市流浪乞讨人员范围的同时，还应扩大制度的覆盖范围，将陷入临时困境的进城务工、生活无依的外地人员纳入救助范围；针对不同的被救助者，地方政府应在深入调研的基础上进行分类规定，而不应采用“一刀切”的方式；针对现实中出现非救助对象冒领救助金的现象，政府应采取相应的对策和措施以杜绝各种冒领现象等。完善的社会救助制度是保证社会救助有效和准确落实的先决条件，若无此作保证，社会救助便难以实现初衷。

发展多元社会救助主体 毫无疑问，地方政府在社会救助中扮演重要角色，但其所能提供的公共产品和服务无法覆盖全部困难群体，所以还需要鼓励更多的市场和社会力量参与到救助实践中来。支持社会力量发挥更大作用，以实现救助实施主体的多元化，会更加激发社会救助各参与主体的活力。“政府引导、市场参与、第三部门运作”是社会救助实践应有的发展模式，三者应协同开展社会救助以满足被救助者的多样化需求。

推动社会救助实现政策“合围”  社会救助针对被救助者物质条件的匮乏而实施，但给钱或给物都只是“授之以鱼”，无法保证被救助者的长期发展。而且，救助需求者不仅会存在物质方面的困难，还可能出现教育、医疗和就业机会等其他方面的匮乏。目前，我国的社会救助工作偏重生活无着的人，强调保证他们满足基本的生存需求，却无相关的配套措施满足其更为多样化的需求。而事实上，基本需求之外的多元化需求的满足对于维护社会长期稳定更为重要。同时，在完善社会制度时，应做到城乡兼顾，最终建立“政府主导，社会参与”的社会支持网络，形成救助政策合力，促进社会救助相关问题的顺利解决。