儿童福利发展的未来路径

宋宗合

来源：中国青年报2015年04月15日

“徐州全国首例未成年人监护权转移案”余波未尽，“南京虐童案”又响耳端，作为社会相对弱势群体，在全球“无歧视、儿童利益最大化、保障儿童生存和发展权”的儿童发展基本原则下，这些事件的发生时时提醒社会，我们所要付出的努力还有很多。

　　1965年，社会学家威伦斯基和雷彪斯在《工业社会与社会福利》一书中首次提出了社会福利两分法，即“补缺型”社会福利与“普惠型”社会福利。“补缺型”社会福利强调家庭与个人的作用，主张由家庭或者市场来提供个人所需要的福利待遇，国家与政府只有在以上两者难以提供个人所需福利时，发挥补充性作用承担相应的责任。与此相对的是“普惠型”社会福利，认为国家对个人福利需求具有不可推卸的责任，社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平，国家通过完善的福利制度体系，为个人提供所需的社会福利。

　　这一方法应用在儿童福利领域，补缺型儿童福利下的福利政策是针对极少数儿童的，儿童的养育与成长责任主要是家庭的责任，儿童福利服务的选择性特征明显，覆盖面小，只针对特殊弱势儿童，而且服务项目以保障儿童基本生存与养育为主，例如目前的儿童福利院等福利机构收养的孤儿弃婴，而普惠型儿童福利将所有儿童的健康成长视为国家责任，使政府的儿童福利政策适度惠及全体儿童，采取避免儿童陷入困境的预防性干预模式，保障所有儿童的身心健康发展。

　　普惠型儿童福利自然是人心向往的制度，在这一制度中，四类儿童（孤儿和弃婴弃童、困境儿童、问题儿童、普通儿童）都可以实现生存性福利、保护性福利、拓展性福利。眼下的中国儿童福利制度选择了一条立足国情、量财发展的道路，这一道路固然也经过了制度变革的努力，儿童福利从补缺型过渡到适度普惠型，津贴福利和服务性福利逐渐丰沛，但是仍然愿力未足。

　　国家相关儿童福利部门设计了儿童福利制度的“三步走”战略，在“十二五”末建立起托底保障型儿童福利体系，切实保障孤儿和困境儿童的基本生活权益和安全权益；到2020年全面建立适度普惠型儿童福利体系，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；到2049年，在适度普惠的儿童福利体系基础上继续向外扩展，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次的福利保障和高水平的服务供给。

　　这种战略设计，其实同样指向儿童福利的三个发展目标，在生存性儿童福利中通过制定系列儿童福利制度，满足儿童的基本生活、医疗卫生、营养健康、住房等基本生存需要；在保护性儿童福利中通过制定国家保护、家庭保护、学校保护和司法保护等系列儿童福利制度安排，满足儿童的受保护需要；在拓展性儿童福利中通过制定系列儿童福利制度安排，满足广大儿童的文化教育、精神娱乐、心理健康、劳动就业、社会参与等发展需要。

　　要实现这些目标，除了需要满足各类儿童各层次福利需求的一整套统一、规范、健全的法律、法规、规章和政策文件体系，从中央到地方直至与儿童“零距离”的一整套管理集中、职责明确、上下贯通、高效运行的儿童福利工作组织管理体系，保障各项儿童福利制度和福利服务落实所必需的公共财政投入、基础设施建设、人力资源保证和社会舆论支持体系，还需要社会协同，整合政府、家庭、企业和社会等多方力量，依托福利机构、家庭、社区、学校、市场、网络等各种平台，为各类儿童及其家庭提供的基本生活服务、医疗卫生服务、康复保健服务、文化教育服务、心理健康服务、劳动就业服务以及行为矫治等多层次多样化的福利服务。

　　之所以说愿力未足，是因为这些促进目标实现的力量和制度尚未形成有效的运行机制。一是体现在“儿童优先”原则并未受到全社会普遍重视和落实。中国儿童绝对数之多，地域差异、儿童需求、人口结构变化和家庭生活面临的诸多挑战，迫切需要将“儿童优先”的儿童福利发展方向提高到国家战略层面，也需要社会各领域充分重视践行。二是体现普惠制度实现的进程过于缓慢，尽管适度普惠型儿童福利制度是我国儿童福利特定阶段的发展方向与走势，但是试点范围之小、地方执行力度不均都难以满足社会公众对儿童福利全面发展的强烈需求，没有对儿童的投资就没有中国的未来。三是政府与社会力量协同参与的儿童福利服务格局尚未形成。不仅需要政府各部门之间建立联动协调机制，也需要建立起自下而上的监护督导、服务介入、受理处置、跟踪评估机制，更需要社会力量参与，形成多维护航系统，建立企业、社会组织、志愿者等社会力量参与发展儿童服务业、提供儿童福利服务的长效机制，构建基于社区的儿童福利服务递送体系。

　　期望和理想总是领先现实一步。事实上，中国儿童福利水平的发展有目共睹。适度普惠型儿童福利制度已经从试点逐步铺开，经过一年“摸着石头过河”，2014年5月已经从初始的4个市县扩面到第二批46个试点地区。儿童福利指导中心也已经在四川、浙江、湖北等地覆盖，儿童福利督导制度已经在全国各地生根发芽，精细分类的儿童福利保障制度开始落地，引入市场机制的儿童福利服务参与机制也开始实践。

构建儿童福利发展的社会支持系统，政府要担责，家庭是基础，社区是关键，朋辈群体、学校、服务机构等其他子系统是开展工作需要依靠的重要力量。开展儿童福利保障工作，需要充分整合各种社会资源，为他们编织一张全方位、广覆盖的支持网，发挥社会支持系统的最大效能，促进儿童健康成长。

　　（作者为《社会福利》副主编）