一号文件再思考:培育新型农业经营主体不能过了头

贺雪峰

文章来源：《第一财经日报》2014年05月14日

对工商资本下乡圈地非农使用的担忧

　　当前全国各地正在大力培育新型农业经营主体、发展现代农业，甚至出现了农业经营主体唯“新”为上的情况，忽视了家庭经营尤其是2亿多户小农经营的基础地位。实际上，笔者发现，2014年中央一号文件已经注意到了这个问题。对比一号文件与十八届三中全会决议，会发现中央在关于农业经营主体建设上的政策转向。

　　相对于十八届三中全会提出的相关决议，2014年中央一号文件在有关农业经营主体的表述中有三点值得注意：

　　一是强调“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，而不再是三中全会所规定的“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，这里面多了“有条件的农户”的限定词。从这个限定词，再加上一号文件第21条最后一句“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”，可以看出，从十八届三中全会到一号文件出台，中央鼓励土地承包经营权流转的政策发生了较大幅度的调整。

　　二是一号文件中规定“探索建立工商农业流转农业用地风险保障金制度，严禁农地非农化”，后面一句虽只是一个一般性的强调，却透露出中央对工商资本下乡圈地非农使用的担忧。而前面一句也透露出中央对工商资本下乡务农失败的担忧。

　　三是一号文件中不再有三中全会决议中的“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”一句，而是在导语部分写道“推进中国特色农业现代化，要始终把改革作为根本动力，立足国情农情，顺应时代要求，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”。一号文件中出现了“传统精耕细作”一词，这当然是与家庭经营相匹配的。

　　一号文件在关于“扶持发展新型农业经营主体”部分提到家庭农场，规定“按照自愿原则开展家庭农场登记”，一号文件中出现“家庭农场”仅此一处，而不像三中全会决议中称“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。相对说来，一号文件中关于“家庭农场”的说法趋于理性，“专业大户”一词根本就没有出现。同时，三中全会中多次提到的“工商资本”、“农业企业”、“企业经营”，在一号文件中除提到要“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”，和要“鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业”外，不再提到。

　　也就是说，三中全会鼓励工商资本下乡务农的精神，到一号文件中已变得谨慎，不仅没有了鼓励，而且多有限定。

　　重视中国当前的国情和农情

　　这就是笔者比对两个文件后的发现，从十八届三中全会决议到2014年中央一号文件，中央关于“构建新型农业经营体系”、“发展新型农业经营主体”的表述有了很大变化，这种变化不仅在于一号文件细化了十八届三中全会决议中相关条款的规定，而且在政策重点和政策方向上都有了较大变化。

　　这种变化归结起来主要表现在两个方面：一是更加强调家庭经营的基础地位，对农户土地承包经营权流转的态度更为审慎；二是对家庭农场、专业大户、工商企业通过流转农民土地进入农业变得谨慎起来。这其实是一个问题的两个方面，即在当前及未来一个时期，中国农业主体到底是谁，土地究竟应由谁来种，国家政策究竟重点鼓励谁、扶持谁、支持谁和发展谁。

　　笔者认为，之所以“谁来种田”的政策产生这样的调整，原因是基于中国当前的国情、农情。

　　第一，从国情上讲，当前中国仍有近7亿人居住在农村，其中近3亿农业劳动力，此外，还有2亿多进城务工的农民工，其中大部分并未获得在城市安居的条件，这些进城农民工还可能要返回农村。虽然随着经济的进一步发展、城市的进一步扩张，会有越来越多进城农民在城市安居下来，但9亿农民(包括农民工)进城必是一个长期的过程，不可能一蹴而就。在还有占中国人口总数大约一半的农村人口仍需从农业中获得收入与就业的国情之下，如果通过国家政策甚至财政手段来推进农村土地从农户手中流转到专业大户甚至工商企业手中，那么很可能带来的后果是仍留居农村的庞大农民将不仅失去农业收入，而且失去农业就业，将由此导致严重问题。

　　有一种意见认为，农户将自己的承包地流转出去，可以得到租金，不也是收入吗？这种认识存在严重问题：第一，土地租金收入低于务农收入。第二，从事农业生产本身是就业的一部分，不从事农业生产，如此庞大的农业劳动力去做什么？第三，农业生产本身使农民可以保证自给自足，从而可以极大降低生活消费。

　　在农村人口基数仍然庞大、农民进城难以安居的国情之下，农民不仅要从农业中获得收入，而且要以农业作为主要就业手段时，大规模推动农村土地流转的国情条件其实并不具备，国家在对待土地流转制度时就理应慎重。

　　第二，从农情上看，当前中国农业劳动力的主体是中老年农民，这些中老年农民因年龄较大、在城市缺少就业机会，而从事农业生产。中老年农业劳动力种地，一定是精耕细作，他们所种土地的粮食一定是极高的单产。就笔者和所在研究中心这些年在全国的调研，中老年农民种田，其粮食单产都远高于规模经营的。

　　除中老年农民种田以外，农村还有一个数量不大但极其重要的“中农”群体，这个“中农”群体是因各种原因而无法或不愿离开农村进城的中青年夫妻，这样的中青年夫妻将进城务工农户流出的耕地纳入，形成一定的农地经营规模，他们从农地和副业中可以获得不低于外出务工的收入。“中农”经济收入在村庄，社会关系在村庄，收入较高，家庭生活又完整，这样的“中农”家庭就成了农村社会结构中的“中坚农民”，他们是村庄公共品的积极建设者，是农业技术的骨干推广者，是农机的主要使用者，是社会秩序的积极维护者。总之，进城农民将他们的承包地流转给村庄内的中青年夫妻，从而形成30~50亩的规模经营，也就在农村形成了一个崛起的“中农”群体。

　　老人农业+中农，不仅具有极高的粮食生产能力、具有相当的农技推广动力，而且使农村社会结构变得稳定有序。

　　因此，无论是从国情还是从农情来看，当前以家庭承包制为基础的农村基本经营制度仍具有活力，以小农家庭为基础的农业仍具有活力。支持家庭经营，而不是一味推动土地流转，至少还应是未来10年甚至20年农村政策的基本立场。

【作者简介】贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博导。