中国要有“低成本的城市扩张”

贺雪峰

文章来源于：《学习月刊》2012年12月。

《经济参考报》在2012 年9 月连续四天整版报道土地制度，矛头所向，是要改变中国现行土地制度，尤其是征地制度。但其中一些分析有待商榷。

《经济参考报》认为：征地拆迁的矛盾主要是农民土地与城市建设用地之间的矛盾。按照现行土地管理法的规定， 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。农村土地转变为城市建设用地，首先要通过政府征收转变为国有土地。这种制度维系了中国城市化的“低成本扩张”，带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾，一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商，就强占或乱占农民的承包地，损害农民的合法权益。

一

“中国人口城市化明显滞后于土地城镇化”的数据来自何处，我不是很清楚，不好评论。但最近几十年，中国城市化取得的进展是全世界都已经看到了的。改革开放以来，短短30 年，中国城市化率由不到20%增加到50%，城市人口（含进城农民工）由不到2 亿增加到约7 亿，这该是多么巨大的改变和伟大的历史性进程啊！ 城市化必然要占用土地，必然要占用耕地，快速城市化的过程也是快速占用耕地的时候，在中国目前快速城市化背景下面，农村土地非农使用是正常的现象，不值得大惊小怪。

《经济参考报》认为，中国人口城市化明显滞后于土地城镇化，原因是中国征地制度不合理，核心是中国征地制度让地方政府太容易从农民那里征收到土地，从而使城市化可以“ 低成本扩张”。既然可以很容易从农民那里征收到土地， 地方政府当然就愿意更多地向农民征地，而不集约使用土地，从而导致城市建设用地的浪费。

但这里的逻辑存在问题，地方政府从农民那里征收土地，不是地方政府想征收多少就可以征收多少的，而是由中央政府统一安排新增建设用地计划，从全国来看，每年新增建设用地也就在600 万亩左右，其中有大约300 万亩是耕地。换句话说，从农民那里征地难不难，都首先需要有用地指标，而不是想征多少就征多少，更不是能征多少就征多少。城市有没有集约节约用地，与国家对新增建设用地计划的调控有关系，而与地方政府征地的难易没有关系。

更重要的是，低成本城市化，在这里似乎是不好的事情。这很奇怪。低成本城市化，所以中国才能够快速城市化。当前中国正处在快速工业化和城市化的历史阶段，若城市化的成本很高，中国既无法快速推进城市化， 也无法建设良好的城市基础设施， 中国就可能错失千载难逢的战略机遇期， 中华民族伟大复兴就可能功亏一篑。

未来30 年还将是中国高速城市化的30 年，城市扩张还要占用耕地，还需要相对低成本地城市化。30 年后，中国城市化率已经达到70%以上，中国已经完成城市化，那个时候，我们就不用再占用新的农村土地，而可以通过城市内部土地调整来容纳社会和经济结构的变动。在相对稳定的城市规模上，中国经济继续增长，每平方公里城市建设用地所容纳GDP 也逐步提高。

城市发展总是先有量的增加， 再有质的提升。量的增加，核心是低成本。高成本就增加不动，就发展不快，就会失去机遇。

二

为什么中国可以进行“低成本的城市化”？ 正如《经济参考报》所归因，这要拜中国现行土地制度包括征地制度所赐。中国现行土地制度是公有土地制度，中国土地制度要求对土地用途进行管制同时建设用地国有。其核心是“涨价归公”。一方面，农民具有耕地的承包经营权，一方面，农地必须经由国家征收为国有土地，才能进行流转进行非农使用。国家通过垄断建设用地一级市场，放开建设用地二级市物，而可以获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益，这部分增值收益被地方政府作为“土地财政”，主要用于城市基础设施建设。若没有涨价归公所带来的地方政府的土地财政，中国城市基础设施建设就不可能突飞猛进，城市面貌日新月异，当然也就不可能有城市化的快速进展。

中国现行土地制度包括征地制度最大的合理性在于，地方政府可以合理合法地将城郊农地征收为城市建设用地，从中获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益。且正因为农村土地属于集体所有，且农村土地必须经过征地变成国有才能转变为城市建设用地，而使地方政府可以比较容易地征地用于中国快速城市化的需要，满足中国城市化需求。

三

地方政府征地是否会损害农民的合法权益？如上所述，中国现行土地制度本来就规定农地集体所有，农村土地必须经由国家征收才能变成城市建设用地， 城市征收农民承包土地以农业用途给农民以补偿， 则地方政府征地何来损害农民合法权益一说？

当然，征地拆迁中，地方政府与农民之间有着矛盾冲突， 农民希望借征地拆迁，获得更大的利益补偿，有些地方政府（尤其是中西部农业型地区的地方政府）给农民的征地拆迁补偿不到位， 这些都是存在的。因为征地拆迁所涉利益巨大，尤其是土地非农使用所具有的巨大增值效应，使失地农民希望有更多利益补偿，因此在征地拆迁中普遍出现地方政府与失地农民的利益博弈，这很正常。在速度如此之快、规模如此之大的城市化进程中，没有一点冲突，没有一点矛盾，这样的城市化才是不正常的。

但当前学界和媒体舆论似乎认为，既然征地拆迁中出现了如此之多的矛盾， 我们就必须改变现行土地制度尤其是征地制度， 就有人提出让农民自主城市化， 就提出应该让农民分享土地非农使用的市场价值，归结起来就是，要让农民有更大的土地权利， 以使他们可以从土地非农使用中获取更大土地利益。

但在今天的中国， 城市按平面扩展的城郊农村的农民， 其实与一般中国农业型地区农民相比，经济条件已相当好，是强势的一小部分， 这部分农民的经济条件甚至远好于一般市民。给他们更大的从土地非农使用中获取收益的权利，就意味着这些恰好处在特定位置的农民可以变成土地食利阶层———本来新中国已经消灭了这个阶层。中国如果改变现行土地制度， 来培育出这样一个庞大土地食利阶层， 中国就会在城市化仍未结束的时候，极大地提高城市化的成本。那个时候， 中国的城市化就会成为难竟的事业。

而且， 城郊农民更大的土地权利和更多的土地利益， 并不意味着城市扩展就不再会有矛盾。土地最大的特点是位置不可移动， 因此是很难完全市场化的商品。若城郊农民可以有完全的土地权利， 则沿平面扩张的城市就会遇到一个又一个的土地钉子户， 这些漫天要价的土地钉子户将使所有城市建设都沦为空想。

在欧美日本发达国家， 土地权利私有化程度越高，城市化难度就越大。好在这些国家都已经完成了城市化的任务。但这些国家尤其是欧洲国家的老城之脏乱差却无法改造， 难道只是为了保留传统文化？

在快速城市化的今天， 中国必须要有“低成本的城市化”，从而应当坚持现行土地制度。中国现行土地制度即使不是完美的，也大体是合理的。中国现行土地制度对中国奇迹的产生可谓居功至伟。