2014政治改革清单与走向

杨光斌

文章来源于：《人民论坛》2014年第5期。

    中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会的设立无疑是一种制度创新，作为中国政治研究者，我们当然期盼这样的制度创新能做到：第一，集权化的中央全面深化改革领导小组最终能破解特殊利益集团并分解被行政部门和地方政府过分垄断的资源，最终有利于公正社会的形成；第二，“三合一”的中央国家安全委员会最终能让党政关系更顺畅、更合理、更制度化

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），是以经济改革为主的 “改革60条”， 但在我看来它也是一份政治改革的大清单。

    这就关系到如何认识“政治”。政治不但是我们习惯上所理解的政体、政党制度、政府体制这样的硬制度，其实凡涉及人们重大利益重组的改革，无论是经济改革、社会改革还是科技体制改革，事实上都是政治改革。不是吗，过去35年的经济改革带来社会结构的多元化和社会自主性就是政治变革，开放互联网这样的科技改革所带来的政治生态的结构性变革更是有目共睹。也正是在这个意义上，我认为“改革60条”其实也是一份政治改革大清单。

    “国家治理体系和治理能力现代化”究竟何指

    “改革60条”的总体目标是推进“国家治理体系和治理能力的现代化”，那么到底如何理解这个总目标？从政治统治、政治管理向国家治理的转变，无疑是观念上的革命，即从权力的单向度强制性行使转变为国家与社会的良性互动。这是“国家治理”本身的含义。如何理解这个总目标？从目前学术界讨论和媒体报道看，有狭义和广义的两种完全不同的理解。狭义的理解主要来自法学界，认为总目标就是以法治化为核心的“法治中国”。法治化无疑是国家治理体系现代化必须具备的，但这样狭义地理解总目标显然不是“全面深化改革”本身所要追求的目标。广义的理解就是政治体制、经济体制、社会体制、军事体制等所有方面的现代化。这样说当然很全面也不会有什么问题，但是也正是因为“全面的正确”，反而淹没了“改革60条”的良苦用心，也不能告诉我们改革所要达成的目标到底是什么，因为我们已经太熟悉“现代化”一词，而且制度上和体制上的“现代化”的标准到底是什么？都是很难断定的事。换句话说，要在7年内即到2020年实现与“传统”相对应的“现代化”，是不可能的，没有任何制度和体制能在如此短的时间内实现这样的结构性质变。因此，要准确地把握“国家治理体系和治理能力现代化”，我们必须找到最能让老百姓能理解、一目了然的概念或标准。

    这就需要我们跳出字面本身，回到本次改革的形成历程以及“改革60条”——而不仅仅是政治学字面意义上的“国家治理”和“现代化”概念。十八届三中全会之前的政治局会议已经很明确地指出，改革主题将有三项：地方政府职能转变、上海自贸区和廉政建设。果然，“改革60条”基本上围绕这三项主题展开：地方政府职能转变和上海自贸区在《决定》中体现为压缩政府权力边界并约束政府，廉政建设体现为控制政府权力，而且压缩政府权力边界和控制政府权力是以建设有能力的国家为前提的。这样，“国家治理体系和治理能力现代化”这个总体目标就很清楚了：建设一个“有能力的有限政府”。

    有限的政府和有能力的政府

    什么是有限政府？政治学理论上讲的有限政府就是两种要素：权力有边界和权力受制约。西方国家都以此为标准，比如发达国家美国是这样，发展中国家印度和墨西哥也是这样。这样类型的政府的问题是，别说印度、墨西哥这样的发展中国家，就是美国也面临国家治理难题，因为彼此制约的权力最后变成了福山所说的“否决型政体”，这样的体制不仅导致美国联邦政府关门，还使得枪支难以得到控制，全民医保方案屡屡流产。对此，美国人已经开始反思、甚至怀疑自己的政治制度问题了，不再是信心满满地认为“历史终结”了。美国尚且如此，对很多发展中国家来说，如果国家无能力而仅有西方的有限政府标准，简直就是灾难。在印度，联邦政府经过几十年的努力，贫困人口依然在4亿以上，比非洲人口总和还要多；印度德里、孟买和墨西哥的墨西哥城的贫民窟蔚为壮观，举世闻名，但每年的改造速度只是几百间，如此下去需要一千年。关键原因在于，权力有边界而又受到约束的有限政府没有行动能力。

    我认为，中国“改革60条”的总体目标不但是要建设一个权力有边界和权力受约束的政府，而且是一个有国家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一个看得见的可以衡量的目标。

    建设一个“有能力的有限政府”

    首先，所谓“国家能力”就是权力中枢超越社会利益集团和部门政治的约束而将自己意志变为现实的能力。国家能力的实现首先要有一个强有力的决策机关，其次是政府在市场经济中的合理作用。相比较过去十年只有改革愿望而无改革顶层设计机关而导致的种种改革的流产，比如红十字会社会化改革、新旧非公36条，“改革60条”中决定成立中央全面深化改革领导小组，这是一个比上个世纪80年代的国家体制改革委员会更没有部门利益色彩的超级改革机构。另外，非常重要的一点是，在强调市场的决定性作用的同时，没有忘记政府这只看得见的手，因为市场失灵屡见不鲜。有了专司改革的超级机构和对政府作用的定位，国家改革意愿、顶层设计变为现实的能力，非常值得期待。

    其次，权力有边界。与前几次以机构调整为主的改革相比，本轮改革的最大亮点是围绕政府职能转变，由此将形成权力有边界、权力受约束的有限政府。中国过去改革的伟大成就不容置疑，但改革的一个非预期结果便是：因没有相应的政府职能改革而使得政府占有资源越来越多、以及由此而形成的社会结构的利益集团化。“改革60条”中的经济改革围绕市场在资源分配中发挥决定性作用，比如上海自贸区的负面清单制度、统一市场监管、城乡统一的建设用地市场、打破行政主导和部门分割而建设市场主导的科研经费分配体制、投资体制中减少政府审批，放宽投资准入，社会组织成立由审批制改为登记制，等等，所有这些都是事实上压缩了政府权力边界、尤其是清理并减少地方政府对经济活动的干预。可以想见，压缩政府权力边界就等于激发了市场主体的活力。

    再次，权力受约束。过去十年地方一把手成为腐败重灾区，这是因为他既管人事资源又管经济资源，权力空前增大而又不受约束，为此“改革60条”一方面决定加强地方人大的财政监督权和人事决定权，同时改革司法体制和纪检体制，实行省以下法院的垂直管理，上级纪检部门提名下级纪检负责人，这些无疑是从纵横两方面加大对地方一把手的约束。过去若干年内很多事业单位问题重重，比如大学自主招生中的腐败，教育行政化难辞其咎；再则把大学区分为副部级的“985学校”和正局级的“211学校”，本身就是人为制造不平等的伤害千千万万大学生利益的教育行政化的产物，为此“改革60条”决定事业单位去行政化。再比如，建立公开透明的预算制度意味着，每一分钱到哪里、怎么花，都有了明确的规定，而不再是一笔糊涂账，因而不再需要各省驻京办“跑部钱进”，结果既约束了财政主管部门的权力又保护了掌握财政分配权的干部。

    这样，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”这一改革总目标，事实上是可以量化的、看得见摸得着的一个又一个具体制度安排的总和——“有能力的有限政府”。

    党政关系的新走向

    而2014年，是中国党政关系的新起点，其标志是相继成立的中央全面深化改革领导小组和中央国家安全委员会。

    党的十八届三中全会决定成立一个超级改革领导机构即中央全面深化改革领导小组，组长是总书记，副组长是总理和另外两位政治局常委。如《决定》所言，小组的任务是设计、协调、推动和监督改革的实行。

    全社会对于这样的超级机构都给予高度评价，这是改革决心的彰显。因为是全面改革，涉及政治体制乃至军事体制，确实需要这样一个设立在党中央的超级机构。同时，一个值得记录下来的事实是，这也意味着党政关系有了新变化，是一种权力转移，即过去由国务院去执行的事直接由党中央去决策去执行。我认为，目前不宜对这种新变化做出价值上的评判，因为在党和国家同构化的体制中，权力是在党还是在政府，有时并不是十分清晰。对此，我们只能在时间进程中看效果。如果这种权力的转移最终有利于分权和自治，比如取消事业单位的行政化，能够推动社会组织更加自主，能够推动协商民主体制的形成，能够让市场在资源分配中发挥决定性作用而更好地压缩政府的权力边界，能够管住地方政府，那么这种权力转移最终是积极的，因此倒也不必依据过去的党政分开改革思维而看待这次的权力转移。过去的分权化改革是行政性而非市场化的，结果使得部门和地方政府占有了更多的资源，获得了更多的权力。面对这种格局，只有更有权威的部门才能破解特殊利益集团。从这个角度看，更大的集权恰恰是为了合理的分权和制约权力。对此，我们乐观其成。

    如果说中央全面深化改革领导小组是一种党政关系上的权力转移，更大的权力转移还体现在刚刚成立的中央国家安全委员会上。它首先是党的机构，而不是流行的一般意义的国家安全委员会，直接对政治局负责，主席是总书记，副主席分别是国务院总理和人大常委会委员长，由此可以被视为党、政、人大的“三大班子”的“三合一”机构。由此观之，它的权力和地位远远高于只对总统负责的美国国家安全委员会。“三大班子”一体化的机构，在新中国历史上确属罕见。至少在形式上，它是对处理党、政府和人大三者关系的新尝试。

    那么，中央国家安全委员会统一了哪些原来属于政府部门的职能呢？我们知道，在过去，军事安全和对外政策也事实上归属于中共中央，其主管机构分别是中央军事委员会和中央外事领导小组，台湾问题有中央对台事务领导小组，意识形态安全（即政治安全）有专门的中央外宣办管。也就是说，军事安全、涉外事务和政治安全这几块，政府本来就不是主管部门，只不过由原来的各种中央领导小组领导统一到国家安全委员会那里。

    有所变化的是，原来属于国务院的很多权力，比如国家能源安全问题，国家发展规划问题，过去虽然有中央财经领导小组，但这个机构毕竟只管经济上的大政方针，具体的国家能源、发展规划以及环境保护等怎么个运行法，都是国务院去执行，现在，按中央国家安全委员会组成人员的情况看，这些职能和运行状况，这个超级机构都有权去管。

    中央全面深化改革领导小组、尤其是中央国家安全委员会的设置意味着，在党管国家的体制中，不但党政分开是不可能的，更要在党政同构的基础上强化党政合一，党政合一的超级机构不但要进行政治领导即做决定，还要具体执行。具体运行中的党政关系到底是什么样式？我们还不得而知，但至少从目前的形式上看，是一种加强版的党政合一关系，是一种比1958年毛泽东讲的党政关系更加强化的新型党政关系，或者说新中国历史上前所未有的加强版的党政合一机构，在某种意义上也是“议行合一”原则的再现。

    这两大机构的设立无疑是一种制度创新，作为中国政治研究者，我们当然期盼这样的制度创新能做到：第一，集权化的中央全面深化改革领导小组最终能破解特殊利益集团并分解被行政部门和地方政府过分垄断的资源，最终有利于公正社会的形成；第二，“三合一”的中央国家安全委员会最终能让党政关系更顺畅、更合理、更制度化，把原来归口管理体制下的众多领导小组的权力统一到这个超级机构，新制度的绩效到底如何，只能让时间告诉未来。

    （作者为中国人民大学政治学教授）