新一轮土改暗流涌动，耕地抵押贷款试点成潮

南方周末记者 唐勇林 实习生 雷妍

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这一轮旨在解决农民贷款难的金融试点，正突破着现行法律规定的耕地承包权不能作为抵押的底线。一方面，中国农民有希望借此获得对自己最大的财产之一——耕地承包权的处分权，但另一方面，各地政府的试点热情超出想象亦值得警惕：改革的动力到底是来自政府，还是政府背后的资本？

意外的试点热

央行和银监会最初的想法是，“每个省选择2-3个有条件的县（市）”试点。不过，各省之于试点的重视和热情，可能出乎央行的意料。河南参与试点的就有18个县市，江西省亦有12个县市，湖南更是多达21个。

长久以来，中国农民最大的资本——耕地，以及宅基地及其上的房屋——均为抵押禁区。这主要是防止农民失去土地。但反对的声音也一直存在，认为这相当于剥夺了农民对承包地所拥有的财产权。

没有抵押物，亦成为中国农民贷款难的最主要原因。买一头老牛缺100块钱，那就再等一年吧——这样的故事，在农村算不得新闻。

然而不约而同地，中国多个地区的耕地，这些此前陷于“沉睡”的资本，选择在这个春天，和万物一起苏醒。

4月9日，辽宁省法库县秀水河子镇长岗子村农民合作社理事长李立山，成为我国东北地区第一个拿到耕地抵押贷款的人——这一天，他代表合作社的151户种辣椒的村民，以922亩耕地承包权作抵押，获得了当地信用联社一笔30万元的贷款。法库县县长冯守权当日表示，今后，法库县35万农民都可以申请这类贷款。

差不多同一时候，山东省寿光市纪台镇前曹村的六位农民，用承包土地经营权做抵押，每人拿到了10万元贷款。

也在此时，重庆开县拥有224个塑料温室大棚的农民魏久海，用流转来的96亩耕地经营权做抵押，拿到了10万元贷款以解资金周转之急。

数天后，浙江省宁波市江北区裘市村种葡萄的农民夏定，用3.3亩承包地的经营权做抵押，贷款3万元。夏是江北区刚刚启动的农民“两权一房”抵押贷款的受益者——两权之一，即指农村土地承包经营权。

而如果再往前追溯数月的话，以耕地作为抵押的贷款，还发生在浙江温岭、山东枣庄、湖北荆门、陕西高陵以及湖南邵阳。

在浙江台州、余杭、宁海，江西宜春，当地党委或政府的文件亦明确中写道，要“探索”或者“积极推进”耕地抵押贷款。

浙江省工商局则和农业厅联手，允许该省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社，力图通过将土地物权化、资产化、证照化，为农业发展激活可能高达1.3万亿元的资本。

湖南更是写进了2009年省委省政府的1号文件：“完善农村土地承包经营权权能，在长沙、株洲、湘潭三市开展农村土地承包经营权抵押试点。”

福建三明和宁夏同心则走得更早，早在三年之前，他们就引领风气之先，开始了这样的尝试。

这只是一个不完全的罗列。可以看到的是，在中国，耕地抵押贷款正成潮，涉及到的省份已多达10个——这其中既有东部富庶地区，也有西部欠发达省份；既有源自区县基层的尝试，亦有来自省级政府的推动。

这些尝试之中，意义更为重大的，无疑是辽宁法库所代表的自上而下的创新试点。

2008年10月15日，十七届三中全会闭幕三天之后，中国人民银行、银监会下发通知，决定在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式创新试点。通知要求“创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围”：“原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。”

央行和银监会最初的想法是，“每个省选择2-3个有条件的县（市）”，“集中抓好2-3个金融产品”。法库县即是此次试点县之一。

不过，各省之于试点的重视和热情，可能出乎央行的意料。河南参与试点的就有18个县市，江西省亦有12个县市。

湖南省的试点县市更是多达21个。湖南专门成立了试点工作协调小组，由两位副省长分任正副组长——由主管金融的副省长任组长，主管农业的副省长为副组长，省政府办公厅、省金融办、省财政厅、省银监局等16个省直部门则作为小组成员参与。

湖南湘乡甚至早在去年11月，该省最终试点名单尚未明确时，就“迫不及待”地成立了以市长为组长、两位副市长为副组长的“争创全省农村金融产品和服务方式创新试点领导小组”，出台相关政策意见和各类贷款办法，“力争申报成功”。

这些省份的试点，均将耕地抵押贷款作为重要内容。更为重要的是，耕地抵押贷款，将有可能在年末全省推广。

央行的要求是，试点地区在2009年至2010年，对试点进行总结。但从各省的时间表来看，普遍进行了“自我加压”：比如湖南在10月，江西在11月，河南到12月，就将进入试点的全省推广阶段。一些好的试点，将在这个时候向全省推广。

地级市已经为这种推广做好了准备。比如在张家界市，该市实际上只有慈利县参与试点，但张家界在市一级成立了由副市长任组长、14家机构为成员单位的领导小组，慈利县亦被要求成立类似领导小组。而到今年10月份，张家界就将总结、推广试点。

先行者的脚步

就在先行者福建三明自下而上的改革发展缓慢乃至举步维艰的时候，自上而下开始尝试改革的山东寿光正雄心勃勃高歌猛进。

改革尝试的最初动力，源于土地流转——寄望于抵押成为土地流转的助推器。

3年前，福建三明和中国很多地方农村一样，面对的现实是：进城务工农民日益增多，农村土地开始出现抛荒现象，许多农民流转土地的愿望强烈。然而，不少“大户”在出资获得土地经营承包权后，陷入资金困境，一时成为流转瓶颈。

这一年春天，三明市将乐县农信社业务科廖主任到了白莲镇小王村温元宝承包的140亩地，为他无公害蔬菜种植的发展前景所说服。廖问正为流动资金一筹莫展的温：“你有什么能抵押的？”

温回答：“我手里头值钱的，就是这块地了。”

将乐县农信社意识到：温的困境，并非他所独有。于是动了心思：能不能以土地承包经营权作为抵押？

想法甫一开始，就遇到了困难：温对土地在当地众人看来明白无误的权利，却无处登记。如果要抵押，首先必须县级以上部门登记。但是县农业局的回答是：不予登记，“因为从来没这样做过”。廖无奈，只好让温在农业局设在镇上的经管站登记。到了年底，这个权宜之计还是惹来了麻烦——银监局检查，认定农信社操作不合规定。

将乐县的尝试就此收手，温成为将乐县三年来第一个亦是惟一一个以耕地抵押贷款的人。

相比而言，同属三明市的明溪县要幸运得多——他们的尝试，得到了当地政府的支持。明溪县政府下发文件，明确农业局为耕地抵押登记部门，并要求设立乡（镇）土地流转服务中心和村级土地流转服务站，为耕地抵押信贷业务提供组织保障。

到目前为止，明溪县农信社已累计发放此项贷款400余万元，贷款余额100余万元。在让死资产变成活资金之余，明溪县亦有意外之获：耕地得到保护。3年来，耕地抵押贷款涉及流转土地四千余亩，其中320亩为抛荒地复耕。

不过，四百多万元不是一个大数目。“额度不大。”明溪县农信社业务科陈经理将此归因为：土地太过分散。目前的贷款中，最小的一笔仅万元——虽然最高的也达40万元，“但是这样的大户很少。”

三明市委农办曾成立专门课题组，对明溪县耕地抵押贷款进行调研。调研发现，四个因素影响了抵押贷款规模的发展：农业保险业务尚未全面开展，自然灾害和市场因素将给银行带来不可预知的风险；办理贷款的手续复杂，银行为了最大程度降低风险，设立了复杂的手续，兼之农民文化水平较低，要以耕地抵押贷款困难很多，不得不以更高的利息民间借款；没有专门的土地经营权价值评估机构和人员，评估时主观意愿成分较大；土地流转市场尚未形成，银行处置抵押土地困难。

重庆开县的处境大抵类似：小业务不愿意做，大业务却不多。今年3月以来，“做成的贷款有一笔，正在做的有几笔。”开县农业局经管站站长易成华介绍——他所在的机构，负责为贷款者登记土地承包经营权。“问的人不少，但多是小户，只有几亩地。”虽然并未明确，开县对抵押土地的最低要求是50亩以上。“贷少了划不来。”易介绍，目前农民办一次抵押贷款，需要跑5趟，虽然经管站不收费，但是住得远的话，光车费、吃住就是一大笔钱。

就在先行者福建三明自下而上的发展缓慢乃至举步维艰的时候，自上而下开始尝试改革的山东寿光正雄心勃勃高歌猛进。“我们的目标是到今年年底做到1.5到2亿。”潍坊市商业银行寿光支行行长李文玲告诉南方周末记者。

而在6个月之前，农地抵押贷款在这个全国知名的蔬菜种植基地还只是一个想法。

2008年11月3日，银监会主席刘明康在寿光市就金融服务“三农”进行调研时，希望当地能在土地流转贷款方面有所突破：“能否在可控制的范围内以土地收益、宅基地房产做抵押进行贷款，还要看实践。农村土地流转为金融改革提供了很大的空间。你们要解放思想，可以先搞试点，金融部门积极配合，等成熟了，再推广。”

潍坊市委书记张新起随即要求潍坊市商业银行进行探索。后者成立了由董事长史跃峰任组长的农村土地流转贷款课题组，探索耕地、宅基地、农房等抵押贷款。

探索伊始，同样并不顺利，如何抵押登记亦是难题。张新起多次批示，寿光市亦随即出台了大棚抵押、农村住房抵押、土地使用权抵押三个文件。贷款通道自此大为通畅。

到现在，寿光已累计发放这一类贷款达2030万元，其中，纯粹耕地抵押贷款60万元，耕地加附着大棚抵押贷款约500万元。

寿光市亦因此被一家机构评为“中国金融生态城市”，寿光市商业银行则获颁2008中国最具创新力农村金融机构。

争议中的起伏

物权法规定，耕地等集体所有的土地所有权不许抵押，但留了一个小口子，“法律规定可以抵押的除外”。不过直到现在，这个用来“除外”的法律还没有出来。

在此之前，无论是耕地，还是宅基地及其上的房屋，这些中国农民最大的资本，均不能作为贷款抵押，这也成为农村金融落后、农民致富难的一个重要原因。

而1996年开始的这一轮农村金融改革，虽经努力，并未取得突破性进展。到2007年底，农村贷款大约只占全社会贷款余额的10%，而真正用到农业上又只有其中的一半。

央行、银监会在谈及农村金融创新试点的缘由时也提到：“在我国农村不少地区金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率不适应农村经济社会发展和农民多元化金融服务需求的问题仍然突出。”

而这一轮试点，则涉及农民最大资本的处置，或将触及农村金融问题的内核。

事实上，早在上个世纪九十年代中晚期，曾任中共中央农村政策研究室主任、主持起草五个中央一号文件的杜润生先生，就提出应允许耕地抵押。

《物权法》草案四审稿和五审稿中亦曾规定，耕地在“土地承包经营权人有稳定的收入来源”情况下可以抵押。

但反对的声音也一直未断。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文就曾多次表示，承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押，但土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押则不被允许。原因在于后者是农民生活的必需品，而前者是农民维持温饱所需之外的生产资料。

到2006年10月物权法六审时，反对耕地抵押者占了上风，允许耕地有条件抵押的条款被删除。到2007年最后一审时，耕地不许抵押差不多成了定局。

曾任农业部政策法规司司长的郭书田是耕地抵押的支持者之一，他始终认为，允许耕地抵押，是赋予农民更完整物权的应有之义。现在的做法，实际上是在财产权问题上加剧、固化了城乡二元结构。而且，既然承认耕地属于用益物权，却不许抵押，这在法理上是矛盾的。

最终的结果是：耕地等集体所有的土地所有权不许抵押，但留了一个小口子，“法律规定可以抵押的除外”。“现在，这个用来‘除外’的法律还没有出来。”郭书田说。

星星之火，能否燎原？——部分地区耕地抵押贷款不完全统计

说明：以上数据来自本报记者采访和媒体公开报道

应允许试点，但须防一哄而上

李昌平担心：试点的动力，到底是政府动力，还是政府背后资本的动力？“非常非常重大的问题，一定要慎之又慎。”

记者注意到，耕地抵押的争议双方，在三个问题上存在关键分歧：解决农村贷款难问题是否一定要允许耕地抵押；对农民而言，是否会大量失地，如何保障他们的生活；对银行而言，是否会出现大量不良资产。

在郭书田看来，不允许耕地抵押，基本上堵死了农民的贷款之路。

而作为替代，反对耕地抵押者开出的药方是：小额信用贷款。中央财经领导小组一位官员对记者说：“现在小额信用贷款最高已经可以贷到60万。你的土地能抵押到60万？”

不过，中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇告诉记者，“小额贷款额度不低，但是实践中一般就是1万-5万，远远不能满足农户日益增长的资金需求。”

上述中央财经小组官员亦承认，目前，小额信用贷款所需的配套，如信用体系的建设、地方财政的支持等，相关方面尚缺乏执行动力。不过他同时强调：“小额信用贷款好不好？既然好，那么财政该支持就要支持，不要推卸责任。”

三农学者李昌平支持允许耕地抵押，但反对商业银行介入耕地抵押的模式。李昌平担心，任由市场选择的话，有着区位优势的土地将会被很快抵押走，而偏远土地则无人问津，无法解决全部农民的融资问题，甚至有可能沦为掠夺农民土地的工具。

李昌平的理想模式是两级架构：以村为单位，用10%-20%土地的所有权在政策性土地银行贷款，所得资金为本金在村中成立信用合作社，再向农民发放贷款。“能够满足农民金融需求的，只有村一级的土地信用社。”

而土地的保障功能，则是反对耕地抵押最为关键的理由。许多耕地抵押的支持者，如杜润生、郭书田等，亦承认土地的保障功能。

不过，郭田勇认为，土地的社会保障功能，正随着土地在农民收入构成中的下降而减弱。

今年2月，中共中央政治局提出，要大幅提高社保水平。社保的提速，为土地制度的创新改革提供了有利条件。

而此前各地的试点，也已为各方的质疑，提供了一些或可作答的做法。

譬如辽宁法库的第一笔耕地抵押贷款，并未将农户的土地全部抵押，以“保证农民不会失去‘命根子’”。而同样以合作社模式操作耕地抵押贷款的宁夏同心，则干脆规定，农户只能以其所承包的十分之四的土地入股，其余土地须留作自用，不得抵押。

重庆开县、浙江温岭则在探索，对土地承包经营权进行所有权和使用权分离——将土地承包经营权分成承包权和经营权，并将若干年限的经营权用来抵押。浙江宁海和余杭则将抵押贷款的对象限定在“大户”。

华东理工大学社会学系教授曹景清多年致力三农研究，他的著作《黄河岸边的中国》影响颇广。在曹景清看来，土地的保障功能不可一概而论：“在劳动力已经大量、稳定转移的农村，可以允许耕地抵押贷款，土地的规模经营也需要这种支持。”

在曹看来，承包权和经营权的分离，某种程度是打了一个擦边球，回避了耕地所有权不可抵押的规定。

而针对银行如何处置土地，山东寿光的做法是：在与农户签订贷款协议时，同时须有第三者，愿意在农户无法偿还贷款时，以约定价格流转银行手中的耕地。

从已有的试点来看，银行处置抵押土地，并未成其为一个问题：福建明溪400余万贷款中，有约2万元发生违约，但亦在随后较短时间内还清；宁夏同心三年来总额4400多万元贷款中，没有一户不及时还贷。

“现在我们很多争论，都还是理论预测。”虽然对允许耕地抵押贷款是否一个好的选择，曹景清仍怀有一丝疑虑，但却认为不妨一试：这将可以为这一问题的争论双方，提供实践的证据。“行的话可以推广，不行还可以退。”郭书田注意到，中国过去的农村改革有一个特点：“很多理念做法、法律法规，都是在实践突破之后，再由上层或修改或确认的。”

不过，对于各地看起来超乎意料的试点热情，学者们都表示了警惕和担忧。

李昌平担心：试点的动力，到底是政府动力，还是政府背后资本的动力？李昌平再三强调：“非常非常重大的问题，一定要慎之又慎。”

郭书田提醒各地政府，一定不要盲目地一哄而上。“宁愿做得慢一点，做得细一点。可能出现的问题要事先想到，防范于未然。”

曹景清亦提醒试点者：“不要走得太快。把好事办成了坏事。”

耕地，以及更大范围的农房、宅基地抵押，究竟是财富的释放者，还是麻烦的制造者，不远的未来，我们或许就可以看到——如果我们的试点足够细致和扎实的话。