基层治理亟待走向系统性改革

肖唐镖

文章来源：《国家行政学院学报》2015年第4期

［摘 要］没有县域层面的民主自治，村社自治就无法真正落到实处，其瓶颈桎梏就难以摆脱，基层与地方政治生态中的顽疾也难以根治。应以务实的态度和作风，按民主、科学与法治的核心理念和原则，将基层治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划，与现代国家建设战略同步谋划。从单纯技术层面的政策调整走向系统性改革，从体制、机制与技术等层面，系统设计基层建设与治理的创新方案并稳步推进。从县域层面规划并落实民主自治，切实而真正地推进基层自治，实现地方治理的现代转型。

在近十年的跟踪研究中，本人日益感到我国乡村建设与治理已进入“复合性危机”时期，相关“涉农”政策的调整并未能消解农村体制难以为继的困境。［1］［2］更令人忧虑的是，近年各地有关基层治理改革或调适的实践依然因袭在技术调整层面，要么强化公共服务、建设服务型政府，要么强化自上而下的监督与反腐。［3］为此，笔者以为，应以务实的态度和作风，按民主、科学与法治的核心理念和原则，将基层建设与治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划，与现代国家建设战略同步谋划，走向系统性改革。即从体制、机制与技术层面，系统设计基层建设与治理的创新方案并全面推进，实现地方民主管理与治理的现代转型。

本文将讨论当前和今后时期基层建设与治理的政策选择。首先，我们将讨论基层建设与治理改革创新的理论基础；然后，分析有关改革创新的基本原则、目标与策略设想；再讨论有关基层建设与基层治理能力和治理体系现代化的政策建议。

一、基层治理创新的双重基础

体制创新与改革设计的目标设定，反映着改革者的理念选择与策略考量。显然，在讨论中往往有多重目标设定，其中不可回避的重要问题，就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡，至关重要。在后发型国家，改革实践中的一个普遍性问题，即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国基层体制的变迁实践也是这样，尽管伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长，居于支配与指导地位的一直是前者，仅仅将基层体制建设作为强化国家权力控制的手段，作为一种新的更为有效的统治工具而已，而没有同时强化其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按柯丹青［4］的研究，在中国，即使是对村民自治和基层民主建设，人们也多是从工具主义来理解，体现的是实用理性而非价值理性。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。这也正是近百年来农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。为了避免这样的曲折，科学而合理的改革设计或政策选择应达致实践理性与价值理性的相统一，兼备经验基础与理论基础。就改革的经验基础而言，据笔者20多年来的跟踪研究，当前和今后一个时期，农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁，农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生“大转型”，政府与民众之间的关系正在出现转型。然而，农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应，迫切需要改革创新。［5］

在当代中国，基层建设与治理的“原问题”，并不仅仅是基层社会自身建设的问题，更是国家建设的问题。基层建设与治理这类区域性问题之所以能放大为“国家”之域的问题，并不仅仅因为基层体制与国家体制之间的高度同构性，更因为集权体制对基层社会的超强渗透力。基层建设与治理问题关涉一些基本的社会政治理论问题，后者能为基层建设与治理的创新实践提供重要的理论指导。

一是政治正当性理论。任何政治统治的维持，均必须取得并巩固必要的正当性（或称“合法性”）。一般地，政治正当性基础主要来源于四个方面，即暴力基础、绩效基础、程序基础和意识形态基础。在近现代以来的政治演进中，政治统治正当性的上述基础及其内涵已发生深刻变化。按学界较为公认的意见，在当前我国政治格局中，正当性基础主要来自于绩效基础、尤其是举世公认的经济发展成就，但法治程序化基础相对较弱。因此，基层建设与治理创新，应当全面推进“四个基础”的建设，尤其应强化现代法治化程序基础的建设，进一步提升基层、地方以至国家制度的合法性。

二是现代治理理论。现代治理理论的兴起，清晰揭示了从传统社会过渡到现代社会中社会、经济与政治力量之间互动关系的变化形态，显示了传统统治过渡到现代治理的特征变迁。与传统的统治相比较，构成现代治理强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性，强调民主、法治与科学精神的统一。这种变化，首先意味着单一中心到多个中心的转变，实现政府、市场和社会等多重力量的合作共治；其次，也意味着单层级制到多层级制的转变。在传统统治下，中央权力“水银泻地”，地方各级权力仅是其附庸，央地之间、各级地方政府之间是不平等的关系，仅为自上而下的单向度统治。而在现代治理体系中，不同层级的政府之间是平等关系，构成多中心之间的平等互动关系。

三是乡村现代转型与一体化理论。现代化并不意味乡村社会的被消灭。在现代化后的乡村，尽管在不同的国度或地区有其各自特色，但仍有共通之处。即：乡村不再只是原材料的生产地，也是旅游消闲等第三产业的胜地和居民共同乐于选择的生活地；乡村居民不再是贫穷、落后乃至愚昧的代名词，而是具备现代素质的新公民。现代化的乡村与城镇地域之间、居民之间的边界日趋模糊甚至瓦解，换言之，城乡之间实现了前所未有的一体化。这正是乡村现代转型的题中应有之义。乡村社会的现代转型，已日益显著地发生在我国沿海地区与大都市城郊的乡村，并为一些敏锐的学者所捕捉。“随着农村市场经济的发展，人口流动加快，农地流转增多，已经造成农村地权关系显著的变化，人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解，村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化。”［6］近来也有政府官员表示，城镇化并非要消灭农村，而是要让在农村人口与城市人口享受同等待遇，如允许农民房产上市、允许城里人购买农村宅基地和房子，打消农民跟市民的根本区别。［7］

对于乡村社会的现代转型，境外乡村社会学界已有大量的跟踪研究。如在英语学术界，其乡村社会研究最近30多年来大体经历了从现代主义到新乡村社会学、再到乡村研究文化转向的流变。围绕何谓乡村而形成了实体论与建构论的争论，围绕什么是乡村转型而有生产主义与后生产主义之辩，以及去农业化、去社区化的争议。［8］这些有关乡村转型与一体化的学术论争与理论主张，对总结与反思国内的基层建设与治理实践、并推动其创新，具有重要的镜鉴与指导意义。

二、基层建设与治理创新的基本设计

在我国，基层建设与治理的创新与改革问题，也是国家建设的问题，其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。创新基层建设与治理，就应从价值转换与体制安排等方面做系统考量与设计。

（一）基本理念与原则

首先，应当坚持党的领导、人民民主与依法治国“三者的有机统一”。这是近十余年来中央一直所强调的政治改革原则。这一要求，在2008年中共十七届三中全会有关“健全农村民主管理”的战略部署中得到重申。

其次，应当坚持民主、科学与法治的统一。三者的统一，集中体现为现代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回应、问责与协作。近年来，其中一些重要理念如民主自治、“三社互动”、多元参与、强化服务和减能增效，已渐被国内的基层建设实践所接受。

再次，应当坚持公平与正义原则。消除城乡区域和身份对地区（如）、居民之间的区隔和差别化待遇，保障国民一体化的基本权利，推进城乡一体化，平等待我国民。

（二）基本目标

作为国民的基本生活单元、社会细胞和社会生活共同体，基层的建设与治理应有怎样的目标愿景？在新农村和美丽乡村建设中，政府提出“二十字”目标，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在城市和谐社区创建活动中，政府提出了“十六字”目标：服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福。应当说，两种目标设定尽管用词不尽一致，但其基本要求与精神却是一致的，也是较为合理的，其中既有经济和设施建设的要求，也有社会文明建设的要求，还有政治建设的要求。

如果将基层建设与治理的目标愿景予以整合，那就应回到居民生活与基层、国家治理的原点问题。其中，既包括居民生活意愿、适于乐居的目标选择，如生活的自然环境与舒适度；也包括基层和国家的民主、有序治理问题，如社会环境和政治建设，应当建立文明而充满活力、高效而和谐的基层民主治理结构，在县域全面推行民主自治。换言之，从理想目标看，基层应是适合居民生活意愿、乐于人居的生活共同体，应是充满活力、与国家治理长远目标相适应的善治共同体。依此，我们将其目标简化为如下二十字：生活宽裕、环境整洁、生活便捷、文明祥和、民主自治。

按分阶段推进的设计，基层建设与治理创新应有可行的近期目标选择。在基层建设方面，近阶段应当着力于居民生活的环境与公共服务问题，如交通、用水、排水、治污、环境整理、通讯、购物、医疗和公共空间等问题，以达居住环境的整洁秀美、生活便捷。在基层治理方面，则应以建立健全社区民主自治为重点，同时，优化县与乡、村居社区之间的关系，落实相关法律，探索县与乡民主治理的多元化模式。

有关中期目标的安排，在基层建设方面应继续优化、美好居民的生活环境，提升公共服务品质，致力消除差别，使社区成为国民能自由并乐于选择的生活空间。在基层治理方面，应全面深化、精细化社区民主自治，完善县与乡、村居社区之间的民主合作关系，推动县与乡层面的自治实验。

近些年，有关基层建设领域的目标设定已得到政府和社会日益广泛的认同甚至推广、实施，但县域与乡域的自治目标设定还仅停留在学术研究层面。有学者建议，随着村级民主的发展，基层民主可以向上延伸至县，让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。［9］应当推进“以民主法治为取向的真正的县政改革”。［10］“县政改革的根本方向和出路应该是县政自治”，应当对县级人大、行政与司法系统进行综合改革，以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。”［11］［12］以“乡政村治”为主要标志的中国农村政治发展模式面临困境，务必放弃，应重新构建中国新型的农村民主自治模式，把村级民主自治提升为乡、村两级民主自治。［13］“中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为强有力的推动者，如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。”［14］

笔者以为，村居社区层面的自治之所以进入瓶颈阶段，乃因集权性体制所致。从区域治理与权力运行完整性的角度看，如果没有县域层面的地方自治，村社自治就无法真正落到实处，基层与地方政治生态中的顽疾就难以得到有效治理。因此，务必从县域层面规划并落实民主自治，方可切实而真正地推进基层自治，为现代国家治理构建扎实而充满活力的社会基础。

三、积极整合力量，稳步推进基层建设上大台阶

比较境外成功推进基层建设与治理的实践，实施城乡一体化政策、长远规划与分阶段推进的策略，乃是其共同的做法。

在发达国家或地区，其乡村社会虽曾经历曲折的转型，但均已进入日益高度城乡一体化阶段。这先出现在西方发达国家，后发生在日本、韩国和我国台湾等区域。当今，行走在这些国家或地区，已越来越难感到城乡之间的明显区隔与差异。以法国为例，从19世纪后半叶起，工业法国与农业法国的差别逐步在空间上分隔开来，工业在城市，农业在农村，工人在城市，农民在农村，工农之间的政治和社会对立进一步加强，各自的劳动、生活方式、生活范围、领土等均不同。但在“二战”前夕，该国开始了农业、乡村、农民现代化以及城镇化的过程，使其乡村初步实现了现代化。二战后，法国政府进一步推进农业、农村和农民的现代化，加速城镇化。至20世纪八九十年代，法国城乡关系发生了根本性变化，高度一体化，乡村发生巨变，城市和乡村的经济和社会结构相互渗透。在乡村地区，除了农业经营者外，还有工人、手工业者、商人、雇员、资产者、城市的退休者；在城市，除了原有的社会阶层和群体外，还生活着农业经营者和农业工人。［15］

再看我国台湾地区。自民国六十九年起，为加强基层建设，积极推行各项有效措施，国民党政府在台湾“全面推动基层建设方案”与“加强基层建设提高农民所得方案”。台湾地区在部署和实施的全岛“基础建设”中，强调该项建设乃是“配合地方发展辅助重大建设所未及之小型建设计划，选择民众迫切需要之重点项目予以系统性规划与建设，以加速改善生活及生产环境，提升民众生活品质并均衡地方发展。”其建设范围包括：1.改善乡镇民众日常生活环境的项目，如给水、市场、休闲活动、丧葬等设施；2.改善乡镇生产环境的项目，如村道路、产业道路、农田排水等；3.改善乡镇公共设施的项目，如村里道路、市镇排水等。至民国七十三年，再提出14项重要建设计划，并将“基层建设计划”纳入其中。自七十八年起，再办理“台湾省基层建设第一期三年计划”，第二期改采四年计划继续实施。也就是说，在国民党政府入台后的40多年间，其乡村建设策略设计均依照其“大同世界理想”来规划，即：在安定中求进步，进步中谋安定；以农业支持工业，以工业带动农业，由小康入大同，实施乡村与都市均衡发展、物质建设与精神建设并重、重大建设与基层建设并进等基本方针，全面照顾民众的普遍需要。这些实践在改善民众生活环境、增进民众福利等方面取得显著丰硕的成果，普遍提升了基层民众的生活素质，极大地平衡了都市与农村的建设发展，缩短了生活水准差距。【些详见台湾省政府新闻处1990年（民国七十九年）编印的《迈向经济自由化之路》，第509-511页。】些（台湾省政府新闻处，民国七十九年：509-511）

有关韩国的“新村运动”成功实践，笔者曾做过总结，其成功之处也大体相近。［16］比较境外的成功实践，如下经验值得重视：

第一，应在省级及国家层面，制订城乡一体化的基层建设规划，并分步实施和推进。从基层社区组织，到社区规划；从道路、住房、水电等基础设施，到治污、排水、垃圾处理和环境改善；从公共医疗、居民健康，到社会福利保障；从产业发展，到学校教育和农民培训等，均应进行统一筹划。有了切实可行的规划后，就应一以贯之地落实，按计划有步骤地推进，不搞形式主义，不搞反复，不瞎折腾。

第二，统合政府各部门力量，组建高效的协调性组织机构，统一调度各类资源，克服多头管理、各自为政以致相互掣肘的现象。

第三，改进政府对乡村建设的扶助机制，促使乡村走上自立自强之路。如政府对乡村建设的资金投入应改为集中投入，并强化自上而下、尤其是来自居民和社会的民主监督；政府扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民，并主要面向基础设施建设。应注意开启民智，强化现代公民教育。

第四，引导社区积极而良性地开展自身建设，培育其强大的内生力量。如引导社区根据自身特点，民主而科学地谋划自身的战略定位；瞄准居民需求，不断开发其健康、良善的需求，提升居民满意度；积极盘活社区资源，激活社区活力，打造富含文化积淀的优质生活共同体；引导基层干部和居民学会按民主与法治的精神与方式开展基层自治。

四、积极推进基层治理能力与治理体系的现代化建设

在治理创新实践中，如果说体制-制度是基本内核和规则框架，那么，机制就是运行载体，技术则是程序编排，三者相辅相成，不可偏废。

（一）着力推进治理机制和治理技术的创新，推动基层治理能力质的飞跃

有关基层治理能力，人们一般多强调基层国家权力对上级政策的执行能力，以及对基层社会的整合、渗透和资源提取等方面的能力。这些方面能力固然重要且必要，但它们更侧重的是政府单面向因素，却轻忽了市场、社会的角色及其与政府之间的合作共治。实际上，正是多元主体的合作共治能力集中反映了现代治理体系及其能力的大转型。

基层合作共治的能力建设，应着力于创新治理的机制与技术，实现地方治理的民主化、科学化、程序化和制度化。实际上，当今基层的多数管理活动仍是粗放型、个性化，且多随意甚至任意，既不严谨，更乏精细，因而难以收到应有的成效。比如，有关村务的民主决策、民主管理与民主监督，各地虽均有相关规章，有相应的组织或机构如居民议事会、民主理财小组，但往往流于形式，民众参与度低；村务虽多有公开，多数村还有民主理财小组，但多数是“假公开”、“假理财、理假财”。在一些基层社区，上级政府扶助的发展项目，往往成为地方尤其是基层干部的“唐僧肉”，难以发挥应有的效应，既效能低下，也易滋生腐败行为。还如，在政府的强制性提倡与资助下，图书室或阅览室已遍布社区，但其资料的重复和低效建设，尤其使用效能十分低下等问题却一直是各地的通病。上述问题尽管发生的领域及其表现有所不同，但确有十分相近甚至一致的根源，即相关制度本身的程序性规定缺乏科学性与“硬约束”，以致难以达到相应的民主化。相反，从创新治理机制和治理技术入手，应能较好地化解与克服上述弊端。

如扩大居民参与、提升社区管理的民主程度，不仅应完善现行的相关制度，更应建立健全必要的程序和技术安排。应当对居民代表组织的机构、居民或居民代表的实质性参与、村务和政务公开、项目及其支持额度的公开等事项实行“硬约束”，以达“信息对称”，同时实行真正的新闻和舆论监督，将公共权力的运行及基层治理状况置于民众与社会的监督之下。如此，基层管理活动就难以被基层组织或少数干部操控或暗箱操作。近些年一些地方创新的好经验也值得借鉴。如成都市政府在对社区下达“惠民专项资金项目”时，尽管向每个社区给予了基本的资金额度，但要求社区务必接受居民讨论、并通过居民议事会讨论确定才能予以批准；资金下达后，应予社区社会组织承接服务，同时接受社区监事会的全程监督。这些更为细致的程序安排，实际上就以惠民资金为杠杆，将居民参与民主决策和监督管理、社会组织发育等功能调度出来了，收效良好。

有关社区的图书室建设，近期南京市已向境外学习借鉴其科学管理的经验，值得推广。即：为免各社区大量重复购置图书、使用效率低下等问题，就以区、市为单位，建立统一的图书采购、管理和借阅制度，居民可就近进入图书阅览室，入网登记并就近通借通还。

（二）按民主、科学与法治原则，积极推进基层治理体系的现代化建设

在创新基层治理体系方面，应从构建城乡一体化的基层治理体系出发，注重治理体制和机制的改革创新。

1.坚持民主、科学和法治相结合的核心原则不动摇，使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设，都应达到这样的目标：被配置权力的各种组织和机构既能高效运行，又能相互平衡，有着严密的制约机制；民众对基层政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。如在村级，核心的权力机构既可以是村民会议，也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选，也可以由人民代表会议选举，还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”（如美国村镇的“经理制”），或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担（如英国）。如此改革的核心在于：按民主的原则进行制度结构的重建，建立起明确的公民授权与责任政治，切实实现民主治理。

2.积极推动县域层面的民主自治。应积极推动县、乡人大代表的竞争性直选，推动县、乡人民政府负责人经由人代会竞争性选举产生；强化县、乡人大代表的履职角色、功能及其平台建设，加强县、乡国家权力机关的地位和功能；县、乡财政实行预算改革，增加公民和人民代表质询、辩论的程序，并须交由人代会或全体公民表决通过；积极推动县、乡人代会向居民和社会开放。尤为重要的是，应按民主自治的要求，规范县、乡、村之间的责权利关系，以及县与其上级政府之间的关系。

3.从推进党内民主建设入手，改革和完善基层党政关系。积极实行党内竞争性的民主选举，建立党委、党支部对党代会和党员会议负责的制度，改党代会一届一会制为每年两会或四会制，使党委、支部能真正接受党代会、党员会议的监督和制约。

4.建立健全多元化的民众利益保障与表达机制。“有序赋权、合理放权、切实维权”是实现基层善治的根本途径。赋予和保障农民和基层农民的经济权，做实公民“政治权”，下放社会自组织权，以充分保障其生产和发展权。［17］其关键，在于推进着眼于民权保障的司法体制改革，建立跨地区乃至全国性的农民组织（如农民协会、农民经济合作组织等），提升农民的自组织程度和集体行动能力，改善农民及其代表在公共政策制订中的被动地位，使其拥有对政策制订的咨询权、参与权，以及对政策执行的知情权和监督权。

5.从宏观方面解除制约基层治理和发展的制度篱笆，真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。“当前中国农村最迫切的改革是，进一步深化农村土地、产权、户籍、金融以及集体经营体制、公共服务体制、社会管理体制等的改革。”［18］此外，应对用工、社会保障、教育、税赋及公共财政等制度中歧视农民和农村的政策进行系统改革，让农民、农村拥有同等的权利，将乡村教育、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品建设纳入公共财政统筹的范围。

【参考文献】

［1］肖唐镖.近十年乡村治理的观察与反思［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版）2014，(6).

［2］肖唐镖.基层治理“复合性危机”观察［J］.人民论坛·学术前沿,2015，(2)（上）.［3］中纪委：严查基层干部吃拿卡要、欺压百姓［EB/OL］.中纪委网,2015-04-24.

［4］Daniel Kelliher，1997，The Chinese Debate Over Village Self-Government, The China Journal.no.37.

［5］肖唐镖.乡村治理创新的动力、理念和空间分析［J］.国家行政学院学报,2009，(2).［6］项继权.农村社区建设：社会融合与治理转型［J］.社会主义研究,2008，(2).

［7］住建部官员：应让城里人购买农村宅基地［EB/OL］.京华时报,2014-05-06.

［8］毛丹,王萍.英语学术界的乡村转型研究［J］.社会学研究,2014，(1).

［9］徐勇.“接点政治”：农村**件的县域分析［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版),2009，(6).

［10］王占阳.论县政改革的必要性与紧迫性［J］.领导者2009，(10).

［11］于建嵘.县政改革的目标和路线图［J］.东南学术,2010，(1).

［12］于建嵘.中国的县政改革实践：困境与出路［J］.中国延安干部学院学报,2011，(1).［13］季丽新.改革开放以来中国农村政治文化的特征与创新［J］.当代世界与社会主义,2011，(3).

［14］赵树凯.基层政府：体制下冲突与治理危机［J］.人民论坛,2014，(5)（下）.

［15］吴国庆.变革、平衡与新的困境——近三十年来法国经济社会转型历程综述［J］.人民论坛·学术前沿，2014，(8)（下）.

［16］肖唐镖.转型中的乡村建设：过程、机制与政策分析［J］.中国农村观察，2003，(6).

［17］李增元,程又中.赋权、放权与维权：转型期的农村基层善及其实现途径［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，(1).

［18］项继权.如何破除农村发展面临的制度性障碍［J］.人民论坛，2014，(7)（上）.

【基金项目】国家社会科学基金重点项目“健全农村民主管理制度对策研究”（08AZZ004）最终成果。

【作者简介】肖唐镖，南京大学公共事务与地方治理研究中心、南京大学政府管理学院教授，博士生导师，主要从事基层治理与地方政治、政治文化与抗争政治研究。