周永坤:信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择
2007-05-02 作者： 周永坤
「作者简介」周永坤，苏州大学王健法学院教授，博士生导师，从事法理学、宪法学研究。（江苏苏州215006）
「内容提要」信访制度是我国的一种历史产物，近10年来信访持续升温，信访制度改革已经势在必行。对此，信访部门官员和学者们提出强化信访与取消信访这两种针锋相对的改革思路。通过把信访潮放到整个社会中去分析，我们可以看到信访潮的涌起是契约社会的兴起与人治的纠纷解决机制的矛盾，强化信访将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治。目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。
「关键词」信访制度/纠纷解决机制/人治/法治
一、陷入困境的信访
信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，例如法定的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等。但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。
信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，它发端于1950年代，一直延续至今。依应星的研究，它大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，[1]这大致是可取的。1950年代，在传递社会信息与解决纠纷的制度严重缺失的条件下，信访是一个有用的制度，它表达是新的政权与人民之间的亲密联系，同时是官员凭新理念解决社会纠纷的一个高度灵活与随意的制度。在一个缺乏起码民刑法律与宪法的动员型社会中，它几乎是唯一的、自然的选择。它的主要任务是服务于政治斗争，服务于各种各样的政治运动，是政治权威利用民众清除政治对手的制度，它的典型是文化大革命中的种种告密行为。第二阶段的信访是大乱以后社会调整的产物，它的主要内容是解决历史遗留问题，平反冤假错案，它的功绩是为成千上万的受到不公正待遇的右派平反和为文革中受到冲击的人们陈情昭雪。在这一特殊时期，由于司法的权威严重不足，信访作为一种解决纠纷的代偿功能便得到迅速发展，一度成为中国纠纷解决机制的核心。但是它明显地具有临时性、权宜性。随着历史问题的解决，随着中国大量法律的制定与法院制度建设的加强，法院在中国纠纷解决制度中的地位日益增强，信访制度一度开始弱化。①
前两个阶段信访生存的社会条件是单位社会，在一个单位社会里，一个单位就是一个社会，由于单位领导对下握有经济与政治的全权，加上人们的利益主要来自权力的分配，人们产生纠纷的概率不高，且大量的纠纷在单位内就消化了，法院只起到拾遗补缺的作用。那个时代里我国社会的低诉讼率就是证明。1980年代中叶以后，单位社会迅速解体。首先是农村的土地承包制使以生产队为基础的生产队、大队、公社三级组织严密的单位社会解体；接着是城市的改革与大量公有制经济单位的破产与转制、个体经济的放开与外资的引进使城市的单位也随之大量解体。单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体，与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展，这是中国社会现代化转型中的一个核心现象。这是一个规模宏大的社会重组运动。
单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，在单位社会里，人际关系的主要类型是纵向服从关系，是权力服从关系，而在契约社会中人们的基础性关系是平权的关系，是权利关系。由此产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，同时由于力量的不平衡，许多矛盾被权力所掩。在那样的社会情景下，除了权力对弱者的道德同情以外，弱者没有办法与它讲理，所以他们通常的选择是“忍”。因此外化出来的纠纷很少，“走出”单位的纠纷就更少。契约社会则不然。在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系（起码理应如此），双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方是平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。这一伟大的社会变革需要新的社会纠纷解决机制，这给提高法院的权威提供了很好的契机。事实上我国法院的权威在1980年代中叶前后是1949年以来最崇高的。②
但是可惜的是，由于根深蒂固的人治传统，这法院地位的崛起被认为是不合中国国情的。一方面是社会将解决纠纷的希望寄托于各级各类的非司法机关而非法院——我们的许多纠纷是法院不予受理的；另一方面纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。③这样，随着1990年代中叶市场经济建设步伐的加快所带来的单位社会解体的加速，新社会纠纷大量拥向信访部门，这就形成了新的上访热。上访热的制度回应就是各级各类的机关内部都成立了信访机构，甚至法院也不能例外。信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的，当事人通过信访可以重新启动司法程序，甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决，法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。④
成功上访的信息刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效力，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势在组织上的反应就是信访机构的行政级别普遍升格，信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出。
信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情。一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这使许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人（不是全部）通过上访取得了在制度内无法获取的利益。因为信访的产出往往是非制度性的、甚至是反制度的，⑤因此，与人们降低上访的初衷相反，信访产出的上升又刺激了上访的积极性，最终形成了无法解决的上访洪流。在最近10年以来，信访量逐年增加。据官方统计，中国2003年全年信访超过1000万件。国家信访局周占顺局长在去年接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃。据统计，从1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。[1]全国人大常委会办公厅信访局从2003年1月1日到11月26日为止，共收到上访信件52852封，比上年同期增长了近20%.同一时间段，同比增长近1/3.周占顺局长同时指出，近期以来，群众集体访、重复访和赴京访增加，来全国人大信访接待室上访总件数为17063件，上升幅度大，规模大，持续时间长，行为激烈。⑥各地的信访大体也呈现类似的情况。2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9%.⑦为应对这一局势，各地的信访投入日益增加。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。[1]
进入21世纪，信访工作可以说已经走到了尽头。各种关于信访改革的呼声日高。从2002年开始，关于将信访纳入法制轨道与改革信访工作的文章开始涌现。⑦2004年5月至10月，中国社会科学院的于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行，历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”[1]
信访制度已经走到了死胡同，改革势在必然，但是如何改革才能解决这一世纪难题？
二、两种对立的改革思路
对信访潮的理论回应产生了两种针锋相对的改革思路：强化信访与取消信访。
主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。[3]最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。
强化信访的理由大致可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。他指出，“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”三是中国的救济方式太少。例如宪法学者杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。[2]
强化信访的思路已经进入修改后信访条例的草案。原本要在2004年11月份出台的新的信访条例草案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，人们无法获知更多有关扩大权限的具体内容。⑧有的地方更是走在中央的前面，率先开始强化信访的功能与权力。例如，《四川省信访条例》草案就对信访制度进行了大胆的改革，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。[2]
与此相反，少数学者主张弱化甚至取消信访。社科院的于建嵘研究员是其代表。于建嵘认为，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。[2]
在这两种绝然不同的声音中，强化信访的主张显然占了明显的上风。它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持。在中国的国情下，决定立法的首先是官员。新《信访条例》的出台无疑为这一短暂的争论打上了句号。但是，问题仍然存在：中国的纠纷解决制度究竟向何处去？法治与和谐社会需要什么样的纠纷解决机制？或者，什么样的纠纷解决机制才能将社会导向法治与和谐？新《信访条例》当然有许多可圈可点之处，例如，疑难信访事项可举行听证，过激信访构成犯罪将追究刑事责任，以及对信访人保护的细化，信访方式的多样化，信访便民原则的细化，信访事项范围的扩大等。但是，新《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，使信访部门从单纯的收发室走出，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理；由过去的两级信访变为三级信访，加大了对相关部门的督办力度。很明显，它贯彻的是一条强化信访的思路。从长远来看，它对中国的纠纷解决制度将产生何种影响？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待。
要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。
三、作为纠纷解决制度的信访制度的利弊
应当指出，信访权是我国各部宪法所保障的，是宪法性的权利，信访是一种行使宪法规定的权利义务的方式。作为国家机关，接待信访是它的义务；作为公民，信访的权利依据是“信访权”。
信访权其实只是一种通俗的说法，它在宪法的权利表现是批评权、建议权、控告权、申诉权。⑨来信来访只是行使上述宪法权利的形式。根据现行宪法，信访权可以分为两大类，一是批评建议的权利，一是控告、申诉、检举的权利。批评建议的权利是公民参与社会与国家管理的权利，它当然可以直接向相关单位与部门提出；控告、申诉、检举的权利又可以分为两方面，一是对于国��机关、社会管理机关、社会自治机关（例如农村的村民委员会）及其工作人员实行监督的权利，二是为保护自身的权利向国家机关陈情与寻求救济的权利。陈情的权利可以向有权的机关提起，救济的权利完全可以向司法机关提起，当然，必要时候也可以向人民代表大会提出。由此可知，我国的信访权具有双重的意义。首先，它是重要的公权利，是公民民主管理国家的权利。这一民主性的权利在中国具有特殊的重要性，因为我国的选举制度与各种民主决策的制度不完备，公民向国家机关反映情况与诉苦的权利就是中国公民的主要的民主权利，起码在现阶段是如此；另一面，信访权具有保障私权的性质，公民通过信访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。信访权的义务主体是国家机关，国家机关当然有义务接受公民的来信、来访，并将此类要求转达于相应的有权部门裁决。
信访权的宪法性质决定了国家机关接待信访的合法性与义务性。因此，取消信访的思路是有违宪法规定的。当然，这并不意味着一定要建立单独的信访机构，这一职能也可能由主管相应事务的国家机关行使。
强化信访的思路又如何呢？这应当从信访的任务与特点来分析。
首先应当强调，信访作为一个特殊时代的产物是有它的存在价值的。在历史上，它也产生过积极的作用。在文革及其以前，它起到了沟通人民与政府间的关系的作用。不过，不容忽视的是，由于它的非规范性与解决问题过程的非公开性，即使在那个时代，它也曾经成为一些心术不正的人害人的工具，成为鼓励告密行为的制度。⑩在文革结束至1980年代中叶的特殊年代里，它起到了平反冤假错案、解决所谓历史遗留问题的作用，它甚至成为中国特有的一种人权救济方式。在新时代里，信访也有它存在的意义，它是公民控告腐败的政府官员的手段。据研究，2000年湖南省举报干部、尤其是领导干部违纪违法的增多，1995年至1998年期间上升了17.87%.关于干部经济问题的举报上升17.76%，约占信访总量的40%，反映干部作风的上升了12.6%，占举报总量的25%.[4]
但是，信访作为纠纷解决制度却有明显的不足。
1.非规范性。非规范性指信访过程从接受到问题的解决有很大的任意性，它没有可以遵守的规范。因为信访涉及的事项遍布社会各个方面的，同时又有相当一部分是经过规范性的程序处理过的（例如涉法信访），信访不可能依据各方面的规范来处理问题，它只能依据信访者与处理单位的协商与讨价还价。
2.非程序性。理想的纠纷解决制度的重要特点是它的严格程序性。严格的程序一方面可以给当事人一个程序的正义，另一方面通过程序正义获取较大的结果正义。程序性对于解决纠纷来说是十分重要的。第一，高度的程序性使双方的诉求得以表达，便于最大限度地发现真实，使解决纠纷的决定尽可能建立在事实的基础上；第二，高度的程序性使解决纠纷的过程得以展示，有利于遏制纠纷解决者高下其手，从中渔利；第三，高度的程序性便于取得当事人对结果的认同；第四，严格的程序也有“切断纠纷”的意义，它使解决的结果成为“最终的”。但是信访从收取信息到纠纷的处理，不可能有严格的程序。因为信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题的机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。事实上，林林总总的信访规定（包括新的《信访条例》）只是一些对信访工作的要求与处罚性规定，都不是解决纠纷的程序性规定。
3.非专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，在现代社会，解决纠纷的最终依据是法律，因此，它要求纠纷裁判者有专业的法律知识。这种专业性还包括专业地对法律进行解释与适用的方法，以及尊重法律的职业习惯与道德。这些都是信访人员所不具备的。
4.缺乏交往理性。合理的纠纷解决程序是建立在交往理性之上的，这个交往理性的核心是争议的双方面对面地、公开地、建立在规范认同（法律、习俗等等）之上的、依据一定程序的平等的对话。而信访作为纠纷解决机制在许多情况下双方当事人并不直接接触，同时它并不强调对规范的遵守，而是千方百计地、甚至是不计成本地“息讼”。它的结果极容易走向两极：一是漠视当事人的正当要求对当事人进行打压甚至欺骗，迫使其放弃要求；一是在当事人的压力与更高的权力有所压迫下赋予当事人不适当的利益——会哭的孩子多吃奶。
5.结果的高度或然性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件相同的结果。但是信访的结果却是高度或然的。其原因不仅在于前述制度本身的缺陷，还在于信访官员追求的最高目标是“息讼”而不是纠纷的合理解决。诚如有的上访者所说：像撞大运一样，上访者们都希望自己是幸运的那一个。当听到有人因领导批示而解决了问题时，所有的人便又都充满了希望。但是，这个希望十有八九是虚幻的——因为信访解决问题的结果不具有一致性与连续性。
从经济上考量，信访制度是一个成本高昂的制度。它的成本可以分为经济成本与道德成本两方面。
信访的经济成本分为二个部分，一是信访人的成本，二是公共成本。
信访人的成本包括信访的路费、时间甚至人身安全和精神等诸多方面。几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。来到北京，又几乎要走访能找到的每一个中央级机关。辽宁铁岭的李国敏因法院纠纷自2001年起来京上访，在北京和铁岭间往返已达数十次。案件在铁岭中院到省高院再到北京的人大、国办和最高法院转来转去，4年间仍没解决。如果碰到为“政绩”（信访量是重要的政绩指标）而不顾一切的权力主体，那么，信访者的人身安全与自由都要付出沉重的代价。[5]有的人甚至为此付出了终生幸福乃至生命的代价。这样费时劳神的上访，其结果如何呢？调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰，[1]也就是说，只有极少数人通过上访达到了自己的目标。这对任何一个想通过信访解决纠纷的人来说，其成本都是不可计量的。对于那千分之二以外的信访者来说，他的成本是无限大的。
对于政府来说，成本也是高昂的。
且不说政府在信访上所付出的正常的人员与设备代价，现在单单是政府为降低信访量所花的钱就是难以计量的。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下一些地方也会采取违规甚至违法的手段抑制上访。这一压力使地方权威不惜一切代价阻止上访。这就无形中加大了政府的成本。这方面的成本起码有：（1）堵住信访的源头所花的人力物力。许多地方派出专门人员上门规劝不要上访，这还作为正面新闻予以报道；（11）（2）拦截上访人员所花的人力物力，社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情；[1]有的地方甚至导致上访人员与拦截人员的暴力冲突并造成严重后果。（3）从北京或省城拉回上访人员所花的钱。11月1日，有记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前看到了沿街停靠的外地警车。这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东。[2]为此，许多地方都在北京设立了专门的“截访”常驻机构，而从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。
在道德上，它降低了政府的威望。首先是由于上访结果的高度或然性，导致公民对法律与政府的不信任；二是由于许多上访的结果是对正规制度内解决结果的否定（例如判决、行政决定），这进一步造成法律与政府威信的流失；（12）三是由于信访制度是作为一个在正常制度运作以外的制度而存在的，走上上访之路本身是对制度内解决结果的不满而作出的选择（有部分确实是在制度内没有寻求到公正的结果，或当事人认为没有得到公正的结果），如我们提高信访制度的强制性，并因此而危及政府官员的利益的时候，就会促使政府官员用法律以外的手段去解决“信访率”，甚至追求“零信访”，以提升自身的形象。这就必然产生对政府行为的“非法治导向”。这一非法治导向可能产生三个结果：一是为了降低上访率，在日常政府行为中产生牺牲法律尊严与国家利益或者纠纷另一方的利益而满足蛮横的一方的非理要求，这会减少正常制度的“正义产出”。因为法律并不说话，国家利益也不说话，也因为在利益对立的双方作出裁决时，“柿子拣软的捏”有利于平息纠纷。二是采取各种方式以降低上访率，以取悦上级，提升政绩，这些手段当然包括形形色色的侵犯权利的方法，在不得已的时候甚至不惜动用暴力。暴力“截访”的行为造成公民与政府的对立，对政府的威信造成严重的影响。（13）三是在进入信访解决机制以后，不惜牺牲法律与政府威信，满足上访者的要求，甚至无理要求。其结果是，受到伤害的是信访机关以外的其他所有的国家机关，甚至是整个国家制度。
强化这样一个严重非理性、高成本的纠纷解决制度（指作为纠纷解决制度的信访，而不是传递信息的信访）是不合理的。强化论者的三条理由都是不能成立的。
首先，关于信访要解决问题，解决问题就要有权。从表面上看这是有道理的。但是，信访改革问题的关键是由谁来解决问题，是信访部门，还是体制内有权解决问题的部门。这就是说，它的关键是权力配置给谁，应当配置给国家正常体制内的机关，而不能配置给信访机构，配置给信访机关则打乱了整个国家体制。例如，司法问题转到法院、举报贪污腐败转到检察院解决。强化信访的思路预设由信访部门解决问题，因而当然结论是强化信访部门的权力。问题是，信访部门是不适宜作为纠纷解决机制的一部分的。理由除了上述信访的内在缺陷与成本太大以外，信访成为纠纷解决机制一部分的根本问题是制度上的——它导致整个纠纷解决制度的紊乱以至无法正常运作。中国的现实就是如此。
一个社会的纠纷解决制度本身是成体系的，一个有“实权”的信访机构一旦成为纠纷解决机制一部分、甚或是最终部分，它将导致对整个纠纷解决制度的冲击——它增加了纠纷解决制度的变数与不确定性。由于信访面对的纠纷大部分是已经经过正规纠纷解决机制过滤的，如果由信访来对已经生效的结果重新来处理，它实际上是对整个纠纷解决制度的挑战。这方面特别严重的后果是对法院地位的威胁。我们可以通过对中国信访者与权力者的互动关系来说明这一问题。
信访的热情是信访潮的心理原因，而刺激信访期待心理的正是信访的实权化：正是信访的实权化使信访解决了更多的问题，满足了上访者的要求，而这一信息将许多人引入了上访的道路。因此，信访压力是与信访解决纠纷的权力含量成正比的。由于向契约社会的转型，纠纷量大增，这并不必然导致上访，而是正常纠纷解决机制不健全，信访权力的上扬导致将纠纷引向了信访。作为纠纷解决制度的信访制度的最大特点是非制度化的权力，非制度化的权力无法建立在规范之上，只能建立在权力的等级之上，因此，上访人员普遍相信更大的“官”而不是法律。这一现象使信访者不断向权力高层流动，这导致上访压力的政治化。权力高层通过权力层级关系再将这一政治化的压力逐级向下传递。
谁是这一上访政治压力的最大承受者？当然是作为正常纠纷解决机制核心的法院。由于我国法院缺乏独立的地位，这一政治化了的压力直接导致法院审判活动的变异。
因为涉法上访的直接原因是存在案子，案子的多少与涉法上访存在量的对应关系，因此法院的第一个应对就是尽量少立案，能不立案的就不立案。对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷法院常常不立案，这一行为取向的重要制度诱因就是强大的信访制度。笔者就曾听到一位法院的高级领导在讲话中对与重大的社会问题相关的权利纠纷不立案的做法表示赞扬。而失去正规制度救济的权利主体的唯一方法就是上访，否则就只有自认倒霉。例如，一位东北公民为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染而上访，他说，“我们也觉得上访没多大希望，但法院不立案怎么办。不过前两天听说解决了一批，我们就又来了。”[1]在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%.[1]这不能不说是一个严重的问题。这是一个将上访问题与法院“隔开”的釜底抽薪的办法。不过，既然是法院，就不可能不办案，对案子怎么办才能减少上访？这就是法院的第二招：调解。
在1990年代中叶以来已经不被看好的调解再次成为法院的首要选择。法院的领导希望通过调解来体现政绩，法官则通过调解来实现自己的最大利益，减少政治风险，而舆论则向调解一边倒。据报载，安徽省五河县城关法庭人身损害赔偿案两年“无判决”。该法院不断加大调解力度，坚持及时调解法、上门调解法、庭前调解法、庭后调解法、举证促调法、诉讼保全促调法等灵活多样的调解方式。2003年以来，该庭共审理人身损害赔偿案件35件，其中调解撤诉的22件、调解当庭履行的5件，调解达成协议到期自��履行的8件。实现了受理的所有损害赔偿案件无判决。北京市崇文区人民法院刑事附带民事诉讼调解率达到93.9%.这些法院的做法不是个别的现象，据笔者调查，现在规避判决成为法官行为的特色。首选的是调解而非判决成为中国法院的时代潮流。江苏南京市两级法院2004年头10个月的调解率也高达54.5%.（14）主要问题还不在于法官的这一选择成为常态，而是社会与权力主体甚至学界都对这一选择唱赞歌。
但是总是有人不愿意调解，对这一类案子，法院的首选目的是息讼。因为既然息讼是法官的首要政治任务，息讼也与法官的利益息息相关。这是公私两利的事。在一个信访制度突起的社会里，如果一个公正的判决引起上访，而一个不公正的决定却可以终结纠纷，法官选择不公正的决定就在情理之中。法官以“息讼”为最高目标无疑是背离法院的社会功能的，这一法院审判目的的扭曲对法院的伤害是致命的：法院的威信不是来自暴力而是来自说理，法院的威信来自审判的正义，而公民对法院判决的接受（不上访）主要来自公民对判决的信任（经济原因除外），从纯行为取向的角度来说，接受判决甚至来自公民的“无奈”。法院判决目的的扭曲不可能不影响到判决的公正，而判决的公正含量的降低又降低了公民对法院判决的信任，特别是推翻判决的心理预期的强化严重刺激了上访的冲动。可以说，法院已经陷入了一个减少信访的外部压力→审判目的扭曲→更少的公正→社会信任的流失→更多的上访→更大的信访压力……这样一个恶性循环之中。如果再强化信访，它的必然结果就是信访强度的增加，（15）信访强度的增加很快转化为对法院的政治压力。这将进一步促使法院行为的机会主义取向。
从司法的最高原则——司法独立原则来看，强化信访的思路更是要不得的，它从内外二方面对司法独立构成威胁。
一是信访成为法院外干涉法院审判的制度建构。这一点是再清楚不过了：对于涉法信访来说，其实质就是信访者启动法院外的权力干预挑战法院的权威。这给司法外权威干预司法提供了制度力量。二是通过法院内的制度从根本上动摇司法独立。由信访所激活的政治压力通过法院内部结构对法官的审判形成干涉。一些地方法院成立了专门的信访机构，而这些机构大多是法院的行政领导。这样，信访人带来的政治压力就通过院长而转嫁到经审法官身上，这从一个侧面扩大了院长等行政官员对法官的行政控制能力，对司法独立不利。例如，河南省汤阴县人民法院成立“涉诉信访接待中心”，建立目标管理机制，并由院长兼任信访工作领导小组组长，相关业务部门负责人为本部门信访工作第一责任人。同时，把信访工作纳入全院目标管理体系，实行分管院长包案责任制和部门“一票否决”制。对交办案件不重视和不能落实信访工作各项制度的庭室和责任人，视情节轻重分别作出责成说明情况、通报批评、诫勉谈话、纪律处分等相关处理。这无疑使法官成为一个听命于法院内行政首长的工具。[6]
以我国的国情——行政国度为理由而强调强化信访权力的理由也是不能成立的。经验只能用来解释与理解事实，而不能证成价值。我国行政国度的国情对于理解为什么我国会形成信访机制与近十年来信访作为纠纷解决机制的崛起是很有道理的。但是它不能证成强化信访的正当性。恰恰相反，既然信访是一个行政国度的制度，而我国选择的目标是建设社会主义法治国家，那么，我们的选择就不能是强化信访而只能是弱化信访。因为信访是与人治（行政国度）相适应的，是与法治国家格格不入的。强化信访不是有利于社会主义法治国家建设，而是对这一目标构成冲击。因此，强化信访无疑于饮鸩止渴！
以救济渠道少而主张强化信访的理由也是站不住脚的。社会纠纷的公正解决不在于解决纠纷的渠道的多，恰恰相反，在于它的少，甚至于在于它是唯一的：法院是唯一的、最终的纠纷解决渠道。信访潮的产生正是我国纠纷解决渠道多而没有一个最终权威所引发的。事实上，我国的救济渠道可能比任何一个国家都要多。在一个多重的纠纷解决机制中，没有一个最终的解决机关，猫多不捉鼠将不可避免，更有甚者将导致众猫相互推诿以至打架，结果只能是鼠害未除又添猫患。
四、法治与中国纠纷解决机制的路径选择
强化信访的思路没有把信访潮放到整个社会中去分析。它的结果只有两种：一种可能是由于将信访政治化处理，迫使下级采用更为极端的手段对付信访者，造成更大的社会纠纷，使社会纠纷进一步政治化，为个案解决增加难度，并将进一步使纠纷解决机制走向非理性化——制度本身的冲突、纠纷解决的高度不确定性。由于社会纠纷解决渠道的不畅与纠纷解决成本的增加，社会矛盾将进一步激化。另一种可能是信访部门用国家的财力满足上访者的要求，其中自然包括不合理的要求，这一信息必然带来新一轮更大的上访潮。（16）它的进一步的后果是法院作为纠纷解决机制权威的进一步下降，法院成为外在权力的“灭火机”，它的必然结果是更少的社会公正，社会主义法治国家更难实现。
解决这一问题必须有一个大的思路，不能在信访而言信访。必须跨出信访制度、在整个社会纠纷解决机制中来谈信访，在法治的大思路下认识社会纠纷解决机制，选择法治的而不是人治的纠纷解决机制。信访潮只是一个表象，其背后是社会矛盾的加深。根本的解决之道当然在于中共中央十六届四中全会提出的“构建社会主义和谐社会”。一个和谐的社会当然是公平的社会。因此，我们应当从根本上改变执政理念：放弃“效率优先”的物质主义发展观，确立“公平优先”的科学发展观。公平是一个规范的概念，它要求从建设社会主义法治国家的大思路来选择我国的纠纷解决机制，在法治的纠纷解决机制的框架内确立信访的位置。
哈贝马斯曾经深刻地指出现代资本主义的根本危机在于交往的危机——缺乏合理交往的渠道。这一理论其实也适用于走向法治的我国。近10年来信访量的持续增加是一个重要的信号。社会矛盾的复杂与对立的加深是信访潮的“源”。合理交往渠道的不足与阻塞表明我国的社会远不是一个和谐的社会。正是在这一时代下，我国才提出了建设和谐社会的目标，应当说是很有见地的。
和谐社会的首要条件当然是社会分配的公平合理，讨论这一话题超出了本文的范围。这里关心的是减少纠纷的另一个方法：拓宽与优化社会合理交往的渠道。西谚云：有好篱笆而后有好邻居。这个篱笆就是合理交往的渠道，它的规范表现就是理性的法律，这个理性的法律当然包括权利的界限与权利不清时与侵权时的合理解决之道。现在许多纠纷的产生是由于权利边界不明与对话渠道不畅所造成的——在权利界限不明的条件下人人都将自己的利益放大是必然的，对话渠道不畅导致矛盾的激化也是自然的趋势。有鉴于此，建设和谐社会的当务之急是构建与社会主义市场经济相适应的，以自由、平等、权利为导向的法律，特别是加强基层民主制度建设，使得民众在他生活的地方可以讲理，可以有效地争取自己的权利。在这一合理交往渠道中，法院处于特殊的地位——它处于这一个合理交往渠道的顶端，它的任务是化解社会中无法化解的纠纷，为这一类纠纷的解决提供一个合理交往渠道，在解决纠纷的同时阻止社会矛盾的激化。正是由于法院的这一地位，才要求法院的工作是高度合理的、高度程序化的、为双方高度信任的，因而也必须是具有绝对权威的、最终的。因此，一个法治的和谐的社会的纠纷解决机制内部本身应当是和谐的、同时是社会合理交往的最终的渠道。
基于这一基本理念，我们认为在选择我国的纠纷解决机制时，应当有三个基本的价值目标：
1.给予当事人更多、更彻底的司法救济
我国目前的信访几乎都与司法救济的缺陷有关：一是相当的信访是法院不受理、当事人投诉无门才走上信访之路的，这是司法不作为或司法无权作为所引发的上访；二是信访中涉法上访占了相当的比重，据统计有的地方竟占到95%，这是司法救济不畅、不充分所引发的上访。因此，当前首要的任务要改革司法制度，给予更多、更彻底的司法救济，要将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。这要从两个方面改革司法制度。
（1）扩大与保障诉权的充分实现，解决上告无门的严重问题。前已论及，许多上访是公民诉权没有得到保障引发的，公民没有到法院去说理的机会，自然要找到一个他认为是说理、诉苦的地方，在现行的体制下，只有上访一条路。公民到法院说理的权利要充分保障，否则公民的权利就会落空，它的结果就不仅是信访潮的问题，而是人权保障的问题。1948年的《世界人权宣言》（第10条）和1966年《公民权利和政治权利国际公约》（第2条第3款）都将接受独立而公开的法庭的审判作为最为基本的人权。（17）要坚决改变用法律以外的文件克减公民诉权的做法。（18）
（2）使司法救济更彻底。实现这一目标的改革有两项。一是变二审为有条件的三审。我国目前实行的二审终审、同时又以宽松的审判监督制度为补充的制度是不合理的。因为这种安排一方面给予当事人在法院内讲理的机会不多（因为审判监督程序的启动是例外），另一方面又对终审判决构成了冲击，终审不终。三审终审制给予某些争议大的案件三次司法救济的机会，有利于确立司法的权威，同时也有利于平息当事人的诉讼意愿，有利于纠纷在法院内获得解决。为了避免太多的讼累，应以法律问题作为进入三审的条件，对于事实上的分歧应当在二审内解决。二是审判监督程序的规范化。审判监督程序的提起必须是例外，需要有严格的限制，这是基于判决权威的考虑，判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。这一安排当然是有代价的——终审判决可以是不公正的，但是这是小害。否则将不但导致审判资源的浪费，同时社会也将无法中断诉讼。提起审判监督程序必须有严重的事实错误或法律错误，而且此错误已经严重影响了判决，对当事人的权利构成严重侵犯的时候才能提起；同时，应当规定同一案件审判监督程序的提起以一次为限。
2.强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构
我国的行政复议制度的最大特点是大量的行政复议是由同级政府的部门来复议的，由于复议机构只是政府的一个下属部门，这样安排的结果是，或者由于官官相护的传统，或者由于复议机构是原决定机构的下属机构，使行政复议形同虚设，失去当事人的信任，没有能发挥应有的解决纠纷的作用。与行政复议虚化同在的是许多部门内都设有信访机构，这是不合理的。应当将行政部门内的信访机构撤销，将相关的业务交由复议机构办理，将大部分信访转化为行政复议。这就将大量的信访纳入了法制的轨道。在此基础上建立一级政府内统一的信访机构，这一机构只能是一个转递文书与诉求的机构。
3.实现纠纷解决权威的法治转移——法院是解决纠纷的最终场所
现在的司法本身存在问题，这是涉法上访大增的原因，但是，不是主要的原因。涉法上访火爆的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉法上访：一是当事人对法院判决公正性的怀疑，二是对法院的判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力。这也是法治社会的唯一可以接受的安排，没有什么地方特色可言。在法治国家，纠纷问题由法院按法律说了算，没有其他可行之道。这方面要做的事就包括：修改宪法第126条，从宪法上彻底解决司法外权力干涉司法的可能。任何涉法的上访只能转交法院由法院在法律制度内解决。对于法定的最终判决，要推定它是公正的，起码依法判决的结果在程序上是公正的。
五、结论
信访制度本身是人治社会的产物，它是在单位社会下人治的导向所形成的，它不利于纠纷的解决与人权的保障。信访潮的涌起是契约社会的兴起与人治的纠纷解决机制的矛盾，在人治的纠纷解决机制中强化信访的结果事实上大家已经看到，再强化它的后果只会更加严重，丝毫不利纠纷的解决，它最多是将纠纷掩盖起来，从长远来看对社会是灾难性的。信访权又是中国公民宪法性的权利，完全撤销信访也是不妥的，强化它更是错误的，因为它将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治，使法治更难实现。结论就是：目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。
［收稿日期］2005-10-26
注释：
①新的《信访条例》已经2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，并已于2005年5月1日起施行。对于这一新的条例社会有许多担心，担心会带来新的信访潮。但是由于施行的时间太短，对它作出评估为时尚早。
②笔者的一个1980年代毕业的学生是基层法院的院长，在闲聊中他感慨道，那时（刚毕业时）法官可神气了，每一个法律概念都非常神圣，像“正当防卫”之类，一说人家就服了，因为那是法律。现在可不行了，没有人理你了，领导的一个电话，不听也得听；怕上访，只能迁就人家。
③中国诉讼成本单就诉讼费一项在平均收入中所占的比重就已经不低了。更为严重的是，由于存在司法腐败，大大增加了当事人的实际成本，特别是腐败与司法受其他权力干预，使判决缺少基��的一致性，这就大大提高了诉讼的风险成本，使普通民众对诉讼望而却步。
④对法院提出“让当事人满意”的要求是十分荒谬的。因为一般来说，涉讼的双方都认为自己有理，否则就不会打官司。因此对判决，一方当事人不满意甚至双方都不满意是常态，双方都满意是特例。用“让人民满意”的标准来要求法院，要求法院做到双方当事人都满意是上帝也无法做到的。
⑤因为信访制度作为纠纷解决制度是在社会纠纷解决制度之外设立的制度，它的运作是以假定社会纠纷解决制度的不公正为预设的，它的解决是以否定社会纠纷解决制度的结果为特点的，所以作为纠纷解决制度的信访制度（不是作为信息传达机制的信访制度）具有非制度与反制度的性质。
⑥参见《
