转变发展方式：如何承载与支撑？

夏汛鸽 林永生

来源： 中国发展观察 

    转变经济发展方式，目前在中国已成为全民共识：再不转变经济发展方式，中国经济要出大问题。然而不必讳言，对这个严峻问题的认识与思考，其实也是见仁见智。本文或仁或智，或“偏颇”或“中庸”，期待研究者和决策者关注。

    何谓承载力与支撑力

    1.社会科学领域的承载力和支撑力是相似概念，还是不同范畴？理论上和实践中都可以进行更深入探讨。因此，“不拘一格”可能是应当遵循的准则之一。例如，从环保角度理解，承载力即环境容量允许我国发展到什么程度？从资源来看，支撑力即现有的资源能否支撑我国经济社会的发展。如何建立相关的评价标准和体系，并非易事。资源有形、有储量、有消耗量，也包括贸易和交换；而环境容量是动态的，国际上对一个地方环境的容量，尚没有确定的评价测量方法。我国环保部门有关承载力研究的成果转换尚不如人意，依然是简单通过行政下达排放指标，其核查困难较大。2002年，国家环保总局发布《国家环境安全报告》，认为中国水环境承载污染物的能力是800万吨，二氧化硫环境容量是1200万吨，但这仅仅是估算。所谓环境到底有多大容量，目前简单的办法是，只要环境质量达标就没有超载；如果环境质量不达标，就要不断削减排放污染物的量。我国一些地方也做过环境承载力调研，结论通常是如果出现环境超载，就应淘汰污染重的落后产业；如果承载力饱和，则“减排”不必太多；如果承载力出超，则可以继续发展相关产业。需要指出，即使在环境承载力掌控方面上述办法仍在实行，但目前我国还没有完全建立较为科学、可优化控制和操作的指标体系。

    2.讨论环境承载力的关键应是如何提高环境质量。我国采用的环境监测指标,有的在国际上已经不再采用,而发达国家已经采用的有些指标,我国暂时还没有确定能否采用。上述1200万吨二氧化硫环境容量指标或许有些过时,客观地讲,我国在中央层面还没有完全解决环境质量的区域控制问题。一方面，尽管早在10年前各地就在测算其环境容量，但国家相关部门去验收，由于指标、方法等差异而“博弈严重”。另一方面，尽管各地已普遍建立环保监测指标和点位，但在畸形异化的“政绩观”影响下，不可否认存在着调整环保监测指标和点位“随意性”问题。即使中央政府坚持强调“问责”的严重性，然而要实事求是完全公开相关环境监测数据，仍然存在“制度风险”。从这个意义上看，类似为成功举办奥运会而停办大量企业来保证环境质量的办法，因代价太高而不可持续。所以从根本上讲，还是应当依靠市场经济的力量，从经济社会发展全局的高度对“类似工程”早谋划、早准备、早实施。因此需要计算经济成本，需要设计相关制度。符合国情的市场经济条件和民主法制环境，是解决我国环境质量状况极不平衡的根本前提；市场条件和法制环境也是承载力，尽管这种理解已经跨越了“学科界限”。

    3.关注矿产资源应更多考量支撑力。一方面，世界矿产资源能支撑“中国发展速度”多长时间？中国煤炭消耗量、水泥消耗量现居世界第一，进口石油、二氧化碳排放之类已居世界第二。所谓控制二氧化碳排放、应对世界气候变暖，对中国而言，一定意义上就是要考虑世界矿产资源对“持续高速发展”的支撑力问题。当然，地球具有自身调节能力，当温度升高，云量就会增加，会把太阳光反射出去；而且，在世界地质历史上发生过无数次气候变暖，那时并无人为因素。所以，应当辩证思考气候变暖与“人定胜天”，科学界定“世界末日”之类伪命题。另一方面，中国矿产资源支撑力如何？当前应当特别关注支撑国内发展的资源的潜在支撑力，而不必太多注重现有的支撑力。要理性研判矿产资源的采出比例，少采多探、提升支撑能力，而不是提高支撑水平。因为支撑水平没有必要、或者说当前没有必要再提高，当前要充分利用相对便宜的国际资源。尤其是在和平时期，充分利用相对便宜的国际资源应该提升为国策。不加具体分析的“减少资源依存度”，理论上和实践中都将造成误区。应当正确理解和开发“两种资源、两个市场”，国外资源绝不应仅是国内市场的“拾遗补缺”。

    4.考量土地资源应更多关注承载力。一是农用土地承载力即粮食承载力。由于我国基本耕地得到保证，已经建立了粮食承载力的战略基础。二是建设用地承载力。建设用地承载力理论上无限，实际上在一个区域内有限，即一个区域内的建设用地不能高于一定比例，一般情况下是指被水泥覆盖的地面不能超过15%-20%。研究发现，全世界城市范围内低于上述比例的地区都在发达国家，反之都在发展中国家。中国各省情况不同，一部分省建设用地已接近极限，如江苏省、山东省、河南省都超过了15%；因局部城市建设过密，全国660个城市中三分之一的建设用地已经达到或超过极限。而在国外，例如德国斯图加特地区最多是2%，英国是6%，苏格兰是15%，整个欧洲不到15%。尽管目前上述比例只是概率数，但就中国而言其实际意义是对后工业化、后城镇化时代的预判。例如，现在做“主体功能区”规划时采用了“开发强度”指标，主要表达的是工业化和城镇化开发程度，并未表示总体综合（如农业、矿业、旅游等）开发程度。而建设用地比例指标较综合反映了生态环境和经济发展状况，反映了工业化和城镇化程度间接带来的环境生态问题：建设用地比例越大，环境生态压力越大。因此，建议“十二五”规划中采用这个比例指标。

    5.应从全球产业分工视角关注投资与资源承载力的关系。在全球化状态下，中国转变经济发展方式的着力点并非简单降低投资率、提高消费率。在生产全球化条件下，中国的比较优势在于为全球生产，因此要具体分析所谓中国的“高投资率”问题。中国正处于工业化、城镇化的发展阶段，与此密切相关的“高投资”乃至工业化发展水平，同已完成工业化的发达国家、还没有实现工业化的非洲国家，以及同世界工业化发展的平均水平相比均更多具有差异性而少有同质性。就此而言，资源承载力是一个全球性质的广义概念。不仅要考虑土地、矿产、能源的承载力，还应考虑人力资源的承载力，经济社会的任何发展最终都离不开人力资本。关于中国人口结构变化存在着不同观点，但大致的判断是中国已进入老龄化社会，人口红利期即将结束、人口发展的拐点即将来临。今后一个时期，如何善用国家资本和民间投资于自然资源与社会资源，成为中国经济社会发展的约束条件之一。应在这个前提下，科学研判与统筹利用自然资源乃至社会资源的承载力。中国加入世贸组织后的实践表明，作为全球化中受益最多的国家，中国也在一定程度上具有了世界经济发展的承载力和支撑力。因此也可以认为，承载力是国土，支撑力包括劳动力、创新力和软实力。

    转变发展方式的经济政治综合特征

    1.产业结构调整是提高资源利用率最直接的方式。中国改革开放30多年���的转型过程表明，从产业结构调整的角度观察，土地资源利用效率总体上呈高企的趋势。工业用地的“效率梯次”基本是从化工业、钢铁业，逐步转移到机械制造、电器产品，用地效益最高的是印刷设备、精密仪器。用地投入产出效益和相关产业的业态直接相关，产值和容纳劳动就业的贡献程度，依第三产业、第二产业、第一产业表现出从高到低的逻辑顺序。产业结构与时俱进的调整，有效地提高了整个国土资源的利用率。相关研究表明了一个最基本的事实，即我国在产业升级过程中创造同样国民生产总值的同时，可以在保持原有经济发展速度的情况下，有效地减少土地资源的消耗利用。通常情况下，凡是产业升级都会带来新的用地需求和相关资源需求，国家掌控此类需求最基本的办法，是在新兴产业升级的同时，必须采取坚决措施淘汰旧的产业。相关国土资源管理部门需要直接采取的举措，是在建设用地上设定相对合理固定的空间，保障新兴产业升级的用地需求：转变经济发展方式和调整经济结构应有坚实的资源基础。

    2.加快经济发展方式转变与经济结构理性调整密切相关。经济结构的特点反映出经济发展方式的特征。什么是合理的经济结构？其实并不存在一个绝对的、通用的标准。判断一个国家的经济结构是否合理可能至少应考虑：一是经济社会的发展阶段，二是国情特点，三是全球化因素。中国正处在高速工业化、城镇化过程中，一定程度的高投资率是必然的。但是，由此形成经济结构中重化产业的较高比重，而且持续时间与其他国家相比更长，需要具体分析。比如中国第二产业占整个产业结构的比重，据预测其峰值接近50%，远远高于美国、日本等国家曾经达到的峰值。在这一背景下讨论转变发展方式的承载力，应防止重化产业过度发展对就业和收入分配的消极影响：收入分配中劳动报酬的比重在不断降低。资本密集型的重化产业比重过高不符合中国国情，因为中国居民收入占国民收入的比重越来越低，重要根源之一在于重化产业的有机构成越来越高，使用的劳动力太少。真正意义的服务业，乃至聚集并依托于服务业的中小企业得不到发展，收入分配格局的扭曲会越来越严重。目前居民收入水平提高的程度落后于国民生产总值的增长程度，其根源之一在于经济结构中产业结构的失衡。

    3.转变经济发展方式的根本目标是以人为本。在资源承载力和环境支撑力有限的基本前提下，加快经济发展方式转变的基本取向是为了提高老百姓的生活水平。现在一些地方在以提高国民生产总值为导向的各种名义下，道路修得越来越宽，房子盖了拆拆了盖，这类行为有没有真正转换为对老百姓生活水平的提升？发人深思。所谓转变发展方式，从终极目标来说要以人为本，要把经济发展方式从以国民生产总值为导向转为以人的全面发展为导向。以人为本是以少数人为本，还是以多数人为本？以什么人为本？因为人和人的利益不一样，所以以人为本也应该有准确的含义。以人为本的发展，是共享发展，是老百姓同意的发展。所谓经济发展方式转变，关键要和当地老百姓有关系，老百姓要有起码的知情权。从这个角度来理解经济发展方式的转变，其具体措施可能更直接有效体现在对客观经济规律的尊重。有研究表明，对100多个国家的经济社会发展参数进行对比，基本结论是经济发展水平与其教育、文化、居民寿命等社会发展指标基本呈正相关关系。转变经济发展方式绝不是一个口号，不能靠主观意愿来推行，要用符合经济规律的手段来推进。

    4.发展非公有制经济与关注环境承载力和资源支撑力。民营企业的发展，与环境和资源的关联度十分紧密。民营企业大多是中小企业，他们基础差、竞争能力弱，通常既需要理性依赖环境求生存，又必须合理利用资源谋发展，以增强竞争力来维系企业可持续的生命力。从这个意义上讲，转变经济发展方式既是经济问题，也是社会问题，更是政治问题。以非公有制经济为主体的中小企业加快转变经济发展方式，应有哪些具体目标、步骤和措施？关注环境承载力和资源支撑力是一个重要的切入点。例如，在环境利用和资源配置方面，怎样使偏爱国有企业的行政行为和天然融合民营企业的市场行为有效结合？怎样使政府资源和民间资源有机统一，提高对环境和资源的利用效率？又如，充分发展非公有制经济应当十分重视发展生态农业和循环经济，因此转变经济发展方式和调整经济结构的重点应该放在西部地区，其中尤其应当重视西部地区县域经济的发展。再如，以发展非公有制经济为背景考虑经济发展方式转变及经济结构调整，应当在国情国力的现实基础上，综合判断资源支撑力，不能“好高骛远”；不仅要合理配置和利用物质资源，还要谨慎利用人力资源和社会环境资源。因此既要有目标方向，还应有政策措施。

    5.承载力与支撑力的经济政治综合内涵。中共十四届五中全会曾提出根本转变经济增长方式。现在提出转变经济发展方式，其内涵绝不仅限于经济由原来粗放型增长模式向集约型增长模式转变。转变经济发展方式的内涵实际上包括政治体制、管理体制都要转变，否则，现有的经济体制和发展模式不可能实现适应生产力水平的根本转变。所谓承载力与支撑力，事关中国发展到目前阶段，环境与资源的使用效率是否可持续、能持续多久？中国从实行改革开放到现在，将近10%的发展速度，到底多大程度上为实现真正的经济发展作出了贡献？有多少是无效的、或者是对环境和资源造成了破坏？从努力转变经济发展方式的角度，从积极促进中国经济健康发展的高度，反思金融危机背景下的“保增长”举措，应当分析我们到底在追求什么、实际上又追求到了什么？在科学发展观指导下，应当综合分析如何协调社会主义市场经济条件下的企业行为、市场行为与政府行为，理性研判如何更多利用市场机制实现经济结构调整、产业结构重组与社会结构和谐。

    转变经济发展方式要有具体办法

    1.通过深化持续渐进改革，保障转变经济发展方式。（1）要切实改变政府主导型经济发展模式。政府过多地参与投资经营活动，从长期看会带来很大后遗症，诸如排斥民营经济、行为过度短期化以及腐败等等。必须改革财政制度、强化财政监督和管理，通过有效制度性措施约束政府行为，根本改变政府掌握资源太多而且监督缺失的问题。（2）要深化财税制改革。例如，中国目前餐饮、零售业类型服务业堪称发达，但真正现代生产性服务业发展相对滞后，其重要原因之一是税制不合理。目前服务业税负远重于第二产业，既有增值税又有营业税，而且营业税负太重，应从税制上考虑上述两税的合并或协调。同时，应积极探索设置资源税及土地税改革路径，比如考虑把所得税转换成为土地税。此外，应与时俱进具体探索财政收入占国民生产总值比重，乃至中央财政占全国财政收入比重问题。（3）要改革国家中长期发展规划的约束性指标考核机制。比如与经济结构有关的服务业占国民生产总值的比重，与资源环境有关的节能指标、污染物减排指标等，其考核机制应当以“透明可行”为深化改革的取向。

    2.积极务实探索操作机制，实现转变经济发展方式。（1）应务实改进国民经济监测统计体制机制。例如在省级层面考核单位国民生产总值能耗，由于海关体制不健全，能源运输及消耗统计机制不严谨，相关“投入产出表”计算则不准确。必须解决由此造成的国民生产总值数据指标“重构”问题。同时，中央层面的转方式、调结构，与地方层面的一二三产业比例如何协调，应有可操作的办法。此外，对淘汰落后产能的实际运作状况，应有相应的监测手段。（2）应完善政绩考核制度。没有保证公众真正参与考核的任何政绩指标体系，都会沦为一纸空文。因此要努力把转变发展方式、公众依法监督与合理规范所谓“利益格局”结合起来。为此，应有序而逐渐广泛动员公众参与制定不同层次的政绩考核指标，并逐渐试点或实施。（3）应认真总结建立环境资源执法制度的经验教训。从总体上观察，应充分肯定环境资源执法制度是一个非常有效、可操作的工作手段。目前要解决的主要问题在于，不能放任一些地方以“讲大局”为名抵制依法规定的处罚。

    3.辨证践行相关模式标准，推动转变经济发展方式。（1）要改变中国现行经济发展模式，但不必过多限制。只要现行发展模式还有一定市场，就说明它还有一定效率。目前中国粗放的发展方式，是用世界的资源为世界做贡献。目前中国的发展水平还未完全离开赚加工费的阶段，通过买资源然后卖加工品的目标还未穷尽，但这种模式绝��永远的路径依赖。所谓对此不必过多指责，是指原有的路径不应在全国范围再扩张，而是可以选择适当向内地合适地区转移；在“梯度发展经济规律”作用下，粗放发展模式会自然消亡。（2）要努力通过国土规划来体现转变发展方式和调整经济结构。包括国家相关部门联合行动，以环境和生态、水土条件、矿产能源作为必要限制因素，在不同层级上确定相关区域发展前景和潜力；在国土资源规划的前提下，引导工业化、城镇化的总体战略格局优化演进，同时设定区域的公共服务均等化服务体系。以国土规划体现的发展方式转变是一种“倒逼机制”，可以体现发展方式的变化带来土地效益的提高。（3）要积极设定适应中国发展方式转变的经济社会发展标准。例如，制定相关经济社会发展指数转变的标准。

    4.不懈坚持开放内外互动，促进转变经济发展方式。（1）要转变外贸发展方式。在宏观层面，由于中国内需正在逐步发展，其扩张需要一个过程；由内需支撑起来的大批产业将在技术、标准和竞争力方面更上一个层次，这又离不开外需市场的支撑。产业升级在客观上需要内需和外需的竞争与互动，这种升级同样离不开市场规律的支配。如何促进内需和外需的良性互动，为中国再争取若干年的发展机遇期，是从长远促进结构调整的关键之一。在中观层面，产业链从上游向下游的延伸，实际上将为制造业向服务业升级创造新的机遇。在微观层面，通过设计创新和工艺创新，产品本身的升级同样可提高产品的附加值，因而更需要一个开放的环境。（2）要转变外资发展方式。转变外资发展方式的本质不是“遏外”而是“放内”，即如何更多给予民营企业公平竞争的权利。应更多地对民营企业放开市场准入，而不是对外资“围堵”。就外资对一些市场和技术标准的垄断等而造成损害公平竞争的现象，也要通过反垄断手段加以规范。（3）要坚持“走出去”战略。“走出去”的根本意义在于通过全球资源优化配置，以开放为深刻背景的企业和市场行为来提高国内有限资源的使用效率。

    （作者单位：中国民（私）营经济研究会/北京师范大学资源与环境管理研究院）