·                                 一、当前实现“全民低保”的重点，是全面建立农村低保制度

　　(一)城市低保制度基本实现应保尽保

　　早在上世纪90年代初，我国就开始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立低保制度。特别是2001年下半年以后，由于中央财政和地方各级财政持续投入的加大，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度地提高。截至2006年9月底，全国城市居民最低生活保障人数达2227万余人，人均月保障标准为162元。应当说，经过十多年的努力，我国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。

　　(二)农村低保制度建设取得重大进展

　　我国对农村低保制度的探索，实际上早于城市。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在我国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”的目标奠定了坚实的基础。

　　2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省。目前，全国已有22个省、自治区、直辖市出台了全面建立和实施农村低保制度的政策文件，1791个的县(市、区)建立了农村低保制度。享受农村低保待遇的人数达1262余万人，月人均保障标准70.3元。

　　(三)中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场

　　全国未全面建立农村低保制度的省(自治区)有11个，全部处于中西部地区；未建立或未全部建立农村低保制度的县(市、区)有1401个，85%在中西部地区。可见，中西部地区将成为未来农村低保制度建设的主战场。目前，中西部地区所有县(市、区)已全部建立了农村特困户救助制度，因此，只要把现行的农村特困户救助制度平稳地过渡为农村低保制度，我国“全民低保”的目标就能基本实现。

　　二、实现“全民低保”的难点，是建立稳定的资金筹措机制

　　(一)新增低保资金缺乏保障是制约中西部地方政府积极作为的主要因素

　　由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，一般都需要地方财政增加投入。因为农村特困户救助制度类似于传统的定期定量救济，地方政府可视财力弹性调整其保障人数和保障水平，使之框定在政府财力许可的范围内。可一旦实行了农村低保制度，在现有筹资渠道不变的情况下，地方政府就需要面对两方面的挑战：一是保障人数增加导致的资金需求压力。与农村特困户救助制度不同，农村低保制度的唯一“门槛”是农户家庭人均收入低于当地农村低保标准。只要农户条件符合，政府就有责任和义务给予应有的救助。从各地的实践看，由农村特困户救助制度过渡为规范的农村低保制度，其保障人数都会有一定程度的增加，中西部地区的增幅还可能会更明显些。二是保障标准提高引致的资金需求压力。截至2006年9月底，全国已建立农村低保制度的县(市、区)，人均月保障标准为70.3元；全国1401个实行农村特困户救助制度的县(市、区)，人均月保障标准为41.2元，前者比后者高出29.1元。换言之，若要由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，每人每月平均需要地方政府新增投入29元。这对财力本已拮据的中西部地方政府来说，是个不小的压力。

　　(二)中央财政尚未安排农村低保资金，是制度建设难以实质突破的关键所在

　　建立国家与地方财政共同分担机制，是实现农村低保制度财政可持续的制度保障。但是，现行农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金。这对经济条件尚好的东部沿海地区来说，问题不大；但对经济欠发达的中西部地区，尤其是国家级、省级贫困县来说，则财政压力较大。故中西部地区各级政府不敢贸然推进农村低保工作，这些地区的农村低保制度建设也因此难有实质性的突破。

　　(三)全面建立农村低保制度新增资金量的初步估计

　　首先，根据农村低保人数和保障水平，可计算出全面建立农村低保制度所需的资金量。从已施行农村社会救助的国家和地区看，其保障面一般维持在3—5%之间。若以此推算，我国7.5亿农村常住人口中，可能需要救助的贫困人口约为2250—3750万。

　　大量的实证研究表明，在我国农村地区，较为适度的保障水平大体在每人每月30—40元之间。由此，可获得两组全面建立农村低保制度所需资金量：如果按平均每人每月30元计算，2250万农村贫困人口年需资金81亿元，3750万农村贫困人口年需资金135亿元。其次，根据民政部最新公布的数据，可知悉2006年全国农村低保和农村特困救济的实际支出。资料显示，2006年1—10月，全国农村低保支出为28.5亿元，农村特困救济支出10.6亿元，两者合计39.1亿元。预计到2006年底，全国农村低保和农村特困救济支出可能超过40亿元。最后，把全面建立农村低保制度所需的资金量减去实际支出量，就是当年新增农村低保资金量。以2006年为基准推算的结果是：如果按每人每月30元计，2250万农村贫困人口年需增加资金41亿元，3750万农村贫困人口年需增加资金95亿元。

　　三、实现“全民低保”的着力点，是加大中央政府的支持力度

　　(一) 应尽快出台建立农村低保制度的相关文件

　　目前我国农村低保制度建设，亟需国务院出台一个类似于《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》的全国性文件，从中央的角度肯定农村低保制度，并对这项制度的大致框架作出原则性规定。鉴于农村情况比城市复杂，建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三大类。至于具体规定，则应考虑各地区特殊的社会经济状况及实际需要，有针对性地制定相应政策。

　　(二)省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度

　　中央财政应尽早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市、县。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度顺利实施，农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主，市县财政配套为辅。省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。

　　(三)国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求

　　鉴于城市低保制度的建设经验，为确保农村低保工作的顺利开展，在制度实施初期阶段，国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。督促各级民政部门建立专门的低保管理机构。该机构不分城市和农村，两项业务归口，统一管理。其次，适当增加低保工作人员。在对现有公职人员进行调剂的基础上，根据业务量大小适度增加人员编制。省级11—13人，市级4—6人，县(市、区)级3—5人，乡镇2—3人。农村低保工作经费按农村低保资金总量的3—5%比例列入预算安排。

作者：中国社科院社会政策研究中心 张时飞

（文章来源：中国经贸导刊）