寻找财政分权与集权的均衡点

21世纪经济报道

本报评论员 王梓 代忘

　　如果说"94税改"解决了当时中央政府的财政窘境，初步确立了与市场机制相匹配的财税制度，那么本轮税改则被期待在中央财政充裕的状况下，大刀阔斧的改革，为社会主义市场经济奠定一个扎实的制度基础。然而，具体改革却远没有理想来得美妙。

　　内外资企业所得税一波三折之后，终于取得了历史性的突破，而增值税改革则不过从东北三省走向中部六省，"全面推行"尚待时日。与此同时，关于税改的动力与方向，也在引发提问：本轮税改靠"结构性"调整思路如何最终实现好的税改方案?

　　本期，国家税务总局副局长许善达在" 中国经济五十人论坛专栏"中阐述了下一步的税改方向，我们借此组织了中国社科院财贸所副所长高培勇和香港中文大学教授王绍光回首"94税改"，展望税改新方向。是为21世纪北京圆桌第135期。

　　<21世纪>：1990年代初，关于改革的争论很激烈，您与胡鞍钢合作的<中国国家能力报告>是基于什么样的背景提出来的，主要的立论是什么?

　　王绍光：这个报告产生的背景要推到1989年、1990年。一般而言，预算外收入在别的国家都非常小，而那时它在中国已经非常大了，有一段时间已经与预算内的财政收支旗鼓相当。从全球比较来看，这非常奇怪。1993年中国正规的税收占GDP的比重已经下降到15%以下，1994年改革以后开始两年还在持续下降，我觉得非常危险。

　　虽然整个1980年代、1990年代全世界都在鼓吹分权，但当时我比较了中国的数据和国际货币基金组织所有有数据的国家的数据，只有一个国家跟中国非常接近，税收占国民收入比重很低，就是前南斯拉夫。这个国家财政极度分散，中央政府完全没有能力弥合各个地区之间的差距。

　　据我看，1993年中国也非常危险。中国军费从1979年是一路下滑的，而全世界都是平均每年2%、3%、4%往上增。基础设施也很糟糕，就因为没有钱。如果整个政府的财政收入占GDP的12%、13%，中央政府只能拿到30%到40%，大概占GDP的5%左右，至少有1%要拿来养军队，然后有1%到2%用来养行政人员，已经没有什么钱干其他事情了。我那个时候关心的是收的问题，然后来办政府应该办的事，当时我还不关心支的问题，因为没有钱可支。

　　<21世纪>：有学者认为地方分权对中国经济的持续快速增长是一个很大的推动力，之前都在强调放权让利，提出来要让中央政府把权力往上收是否与之有些矛盾?

　　王绍光：我并不笼统地讲财政集权。我后来写了一本书叫<分权的底线>，没有超过这个底线以前，分权可能有很多好处。有些事情不能完全靠集权的方式，但是分权是有底线的，如果已经接近底线或者超过底线，还一味鼓吹分权，要么叫做无知，要么叫做别有用心。我觉得比较几十个国家数据以后，中国是超过底线的，不能再放权让利了，得适当地集中财力。

　　如果看分税制以前的曲线，全国的财政收支占GDP的比重一路下滑，下滑一直持续到1996年的10%，如果不进行分税制改革，一定会降到5%，甚至更低。

　　分税制并没有带来一个非常集权的财政体制，现在中国依然是全世界最分权的财政体制。第一看财政收入，各级财政收入，除预算内收入以外，再加上预算外收入、社保基金一共占GDP的25%，这个水平即使跟发展中国家比也依然偏低。第二看在财政收入里边中央和地方的分配，全世界中央政府的财政收入都是占60%乃至90%，中国中央政府的财政收入只占全部财政收入的55%左右，这已经不算高了。第三看财政支出，各国中央政府的财政支出一般在50%、60%、70%，中国中央政府财政收入去掉转移支付，去掉税收返还，中央政府的支出就只占整个支出的25%到30%，全世界很少有国家这么低。

　　1993年这个报告里，前五章都是讲的财力要集中，第六章讲的是决策要民主。不管是支持这篇报告的人，还是批评这篇报告的人，都只读了前五章，没有读第六章。第六章讲，权力集中上来以后也是有问题的，不能讲中央政府做的决策一定是对的，要照顾中国当时所有的省。所以当时我们提出来一个"30+1"的决策模式，成立一个中央财经委员会，各省的票是一模一样的，然后加一个中央。

　　如果一个国家差距很小，它所有构成部分的利益会比较集中，如果差异很大，利益就非常发散。要做决策，就要有平均的票才行。

　　<21世纪>：您提出来的分权的底线主要是从哪方面考虑的?

　　王绍光：分权是有好处，一个是给发达地区动力，把经济搞得更加发达，因为不需要跟别人分。分权还有一个好处是可以使各个地方各自实验不同的经济发展模式。但是这些好处都有前提条件，我在<分权的底线>一书里面列了不下十个前提条件，比如说分权单位必须比较小，如果很大的话，分不分权其实没太大关系。当时中国最大的省超过1亿人，一个省就相当于欧洲一个大国的人口与面积，很难说分权后这个省就会更民主，地方政府就会对具体情况比中央了解得更清楚。即使假设分权的所有理论上的好处都是真实的，但它有一个最大的坏处，它不能防止分裂，一旦政治上出现这种政治上的不稳定，局面就非常危险了。

　　直接影响1994年税改

　　<21世纪>：这个报告出来之后，除了在思想和社会上影响很大，在政策层面也对1994年税改起了非常直接的推动作用?

　　王绍光：我想不能把它夸大也不能把它缩小。我和胡鞍钢都不是财政专家，是政治经济学者，既考虑经济因素也考虑政治因素，这篇报告关注如何保持中国的长治久安、安定团结不分裂。分税制的想法不是我们提出来的，财政界在1980年代末就有人提出分税制的想法，但在那以前没人把它当回事。

　　<21世纪>：1994年税改分税制的建立，是不是达到了文章里所说的相对理想的状况?对1994年税改之后中国的财政分配体制，事权、财权分配您怎么看?

　　王绍光：财政支出，中央政府的收入和支出在整个财政里边的比重在全世界是非常低的。很多人说中国在财政上非常集权，可是跟全世界数字一比，中国财政依然是太分权而不是太集权。

　　分权的一个很重要的后果是地区差异太大。上海跟贵州改革开放初期的时候差别大概是人均收入8倍，到1993年左右大概是14倍。如果继续放权让利，差距会进一步扩大。我最近看到的数据表明，2003、2004年中国的地区差距已经开始有缩小的迹象，这说明分税制有效果，因为它使得中央政府可以用大规模转移支付的方式来促进中西部省份的发展。

　　对分税制抱怨最多的是做农村研究的人。分税制以后，三农问题变得突出，这个我承认。但是这两年解决农村的问题，取消农业税，费税改革，大量的钱是中央财政支出，如果没有1994年的改革，中央手里没有这个钱，这些改革也不可能成功。我觉得总体来讲这个改革是成功的。

　　<21世纪>：分税制之后，有判断认为增长得比较快的税种都分到了中央这一块，地方这一块财力越来越拮据，甚至中西部有一些县乡面临破产的状态。

　　王绍光：这个判断是错误的。中央财政收入从1994年就是占整个财政收入的55%左右，以后一直保持在55%左右。从比重上看，不存在中央财力增长快于地方财力的现象。从支出看，中央财政把钱收上来后，必须进行税收返还，具体说就是中央每年要花几千个亿返还给1994年财政改革受损的那些省市，如上海、广东等。把这个减掉以后，中央的财政里边还要拿大量的钱来支持费税改革，取消农业税、医疗改革、教育改革，现在大量的改革是中央政府出钱。

　　县级财政确实有很多问题，有70%是赤字型。最近几年中央还专门安排了一个解决县级政府财政困难的转移支付项目。解决乡一级财政困难的途径不是给它更多钱，而是把乡级政府承担的很多责任慢慢地转移到上一级政府。

　　原来给县乡两级基础政府的事太多，用它自己的税基来解决这些问题的可能性非常小。前些年引起广泛注意的农村财政危机在东部几乎没有，西部也不那么突出。东部省份的农村大量的税收的税源已经不是来自于农业税了，而是来自工商税。西部这些基本公共服务，中央转移支付解决了，中部是"不东不西不是东西"，既没有比较丰厚的工商税的税源，同时也没有中央的比较大的转移支付，所以中部长期有问题。但现在这个问题正在解决中，中央政府手里有钱可能更容易解决。

　　新一轮税改取向

　　<21世纪>：总体上1994年税改解决了收的问题，但是在支出方面还存在很多问题，一个良好的公共财政体系有待建立。对于新一轮税改的动力与方向，您怎么判断?

　　王绍光：上一轮改革把 个人所得税给地方政府，因为当时个人所得税还不是一个丰厚的税源，给地方以后，地方就有积极性去收，中央的征收成本也太高。但是现在个人所得税已经变成很大一块收入了，所以最近几年才把个人所得税让中央和地方分账。

　　我觉得收的问题基本解决以后，关键是收上来以后干什么了。钱支到哪儿有一个排序，早期的基本上就是经济建设，然后才是养军队、教育支出、医疗支出，这个比重都不算太高，社保就更少。

　　最近这几年已经开始发生变化了，在中国第一次出现了社会政策，大量的钱开始流到跟社会发展相关而不是跟经济发展相关的领域里。

　　中国现在要从税收国家转变为现代预算国家。税收国家是指中央政府和各级政府在全国范围内用税收形式来形成财政收入。现代预算是指政府机关在一定时期的财政收支有一个计划，最后这个计划必须通过上一级机构的认证、批准和监督。有现代预算制度，才表明实现了从税收国家到预算国家的转换。预算国家有两个很重要的标志，第一是财政统一，政府收的税最后体现在一笔账上;第二是预算监督。

　　中国怎么转变?预算改革对中国非常重要，借用美国改革者的话来说，它的目的就是要把一个看不见的政府变成透明的，因为看不见的政府不可能是负责任的。所以要建立一个民主的政府，首先要让它有看得见的预算。在预算改革过程中，我要强调的是预算监督固然重要，财政的统一也非常重要，这在中国当下尤其需要强调。

　　另外，建立一定的监督原则和统一原则非常重要，但是真正落实则是最大的难题，在所有国家，建成预算国家都是一个非常慢的过程。现在中国在财政统一和预算监督两方面都存在着问题，在财政统一方面，比如2004年全国的非税收入有1万多个亿，相当于同期财政收入的近40%。省及省以下各级政府非税收入相当于本级财政收入的74.8%，比重非常高。统一中国的财政是艰难的。预算监督也才刚刚起步，最近几年开始有部门预算，向全国人大报告，但是中央一级就有130个预算单位的预算，人大代表基本上无法一一监督。有些省也开始做预算改革，但这是非常复杂的一个事。 在财政统一和预算监督方面，中国还有很长的路要走。