三中全会城乡关系新论断新突破

郑风田

文章来源于：《人民论坛》2013年第34期。

    农民在农村的房子让老鼠住，自己在城里打工却只能住老鼠窝。农民的宅基地、承包地不能进行抵押贷款，城市资金进入不了农村，农村只能陷入衰落之中

    新型城镇化如何破题？城乡一体化如何真正实现？土地制度改革怎么推进？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已正式公布，有诸多相关点。主要包括：

    四位一体的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”确定了城乡一体化建设的新方向

    此次十八届三中全会，在总结过去发展经验的基础上，提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须建立新机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。从单纯关注“以工补农、以城带乡”，到“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”；从“以工补农”到“以工促农”，“工农互惠”，把工农放在更平等的地位上来看，城乡关系从“以城带乡”到“城乡一体”，更完成地表述了城乡关系。

    四位一体的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”确定了城乡一体化建设的新方向。以工促农，就是让工业促进农业发展，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快的发展。以城带乡，应该是让更多的农民进城，带动农村的发展。工农互惠，就是农业的发展与升级换代，同样也能让工业带来更大的发展，他们的关系是互惠的，并不是单一的工补农问题。城乡一体，是纠正过分地发展城市导致的乡村衰败，城乡其实是连在一起的，要把二者放在一起来配置资源，不存在消灭乡村建设城市问题。要实现城乡共同发展，共同繁荣。

    “破除城乡二元结构”需要中央和地方加大对“三农”的财政投入，推动农村综合改革，将城乡作为一个有机的发展整体进行规划和整治，大力开展农村基础设施建设，将公共服务向着城乡均等化的目标发展，农民的收入不断增加，生活质量不断改善，城乡一体化建设逐步展开。

    剥离户籍挂钩政策，这是农民工融入城市的基础制度

    让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，首先必须改变二元户籍制度，让进城农民享受平等的公共品服务。破除城乡二元结构，让农民平等参与现代化进程意义重大。未来应该采取各种措施，加快农民工融入城市。应尽快实行居住证制度，剥离户籍挂钩政策，这是农民工融入城市的基础制度。虽然户籍制度的作用在弱化，然而由于就业、社会保险、医疗保障、子女教育、社会福利、住房保障等与户籍紧紧捆绑在一起，让没有城市户口的农民工在享受公民权利上遭遇了排斥性，户籍不仅增加了农民工在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得进城农民工难以融入城市社会，甚至带来市民化的中断。尤其是大都市，北京、上海、深圳、广州每个城市都有上千万的农民工，因此这些地方，户籍制度的改革相对比较困难，但完全可以实行居住证制度，使那些有稳定工作与收入的农民工，尽快缩小与户籍人口的公共服务差距。

    其二是应把农民工纳入城镇保障房体系。如果农民工要真正融入城市，一定要有居住场所。而目前农民工在城镇有房比率不到1%， 60%自己租赁，49.8%的农民工住在集体宿舍。农民工由于收入低，租住城中村等“脏、乱、差”地方。如果不解决农民工在城里住房问题，农民工在城市难有安身之所，城镇化就成为一句空话。

    此外，应把农民工子女纳入城镇教育体系。1亿多农民工，4500多万留守儿童。如果不解决留守儿童问题，农民工也难以融入城市。再者，应解决农民工的医疗社保服务问题。新农合如何让农民工在城镇看病是一个大问题，应该让农民工享受到城市居民同等的医疗卫生公共服务。

    建立城乡统一的建设用地市场，还需要实质性政策来推动

    城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应该建立类似的土地交易机制，使农民分享城市化过程中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这样的城乡一体化建设才是可持续的，才能够促进农民收入的不断增长和生活水平的不断提高。

    建立城乡统一的建设用地市场其实已提了数年，尤其是上届三中全会，对土地政策迈出的步子很大，如给予农民长久的承包土地权等。时光已过去五年，目前的确权颁证工作还没有完全解决，最新的一号文件相关部门给出的时间是五年，可见这个工作在实际执行过程中面临的难度之大。如何真正落实建立城乡统一的建设用地市场，还需要更多的实质性政策来推动。有关农村非农建设用地能否真正做到同地同权同利，虽然各地已进行了诸多试点，但如果没有全国性的纲领性文件，城乡统一还会继续争论下去。

    目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。如何打破坚冰，让农民在工业化与城镇化过程中也能够真正受益，需要进一步改革。

    赋予农民集体土地的处置权、抵押权和转让权

    目前官方界定的农民财产权利主要包括农民的土地承包权、宅基地使用权、集体资产受益权。遗憾的是，目前农民的这个财产权利受到各种约束，真正给农民带来的收益很小。比如以农村建设用地来看，我国所有城镇建设用地是2.5亿亩，给城镇居民带来巨大的财产收益，农村的非农建设用地其实也有2.5亿，但给农民带来的收益极少。农民目前的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%。由于各种制度障碍，农村巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，给农民带来的财产性收入很低，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。

    三中全会决定提出要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。这个内容也是此次决定三农方面最大的亮点。��民在农村的房子让老鼠住，自己在城里打工却只能住老鼠窝。农民的宅基地、承包地不能进行抵押贷款，城市资金进入不了农村，农村只能陷入衰落之中。

    赋予农民更多的财产权利，就应该打破目前的各种障碍，让农民的财产真正为农民带来收益。农民拥有的最大的资产是土地，通过确权颁证，应该允许农民进行抵押贷款，进行出租转让。应该逐步缩小征地范围与面积，允许农民带地迈向工业化与城镇化。

    破除单向的抽水机体系，引导城乡要素的平等双向交流

    城乡二元结构是目前制约我国城乡发展一体化的主要障碍，也是我国城乡差距愈拉愈大的主因，这种制度不但使城乡生产要素交换不平等，而且形成一个巨大的抽水机系统，单向地把农村生产要素抽向城市：农村大量的资金通过邮政储蓄及设在农村的金融机构网点输向城市，而农村居民因为主要财产承包地与宅基地难以进行抵押从而很难得到金融贷款；农村每年大量的土地被低价征收用于工业与城市建设，而给予农民的补偿却极低。目前巨大的城乡公共品服务“势差”更加剧农村宝贵的人力、物力、财力大量单向地流入到城市。农村失血比造血多，长此以往，只能造成城市畸形繁荣，农村陷入衰落。必须在制度上进行探索，让城乡要素平等交换，城乡互动，实现城乡双重循环反复的链接，让城里的人力、物力、财力也能够向乡村转移，从而真正地实现城乡一体化梦想。

    （作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授）