户籍制度改革不是要消灭农民

朱启臻

原文载于：《中国社会科学报》2014年8月22日第637期

自1958年中国实施户口登记条例开始，城乡户籍制度就把中国公民分为农业户口和非农业户口，成为“二元社会结构”最显著标志之一。附加在户籍制度上的科教、卫生、医疗、就业、住房、养老、粮食与副食品供应等一系列福利政策，催生了一系列不平等的制度体制，在城乡之间形成了难以逾越的鸿沟。

很长一段时间里，农村许多居民都梦想着把农业户籍变成非农户籍，而考学、当兵、招工曾经是摆脱农民身份的仅有渠道，也是形成千军万马过“独木桥”现象的重要原因。改革开放以后，农民或出高价为子女购买非农户籍，或通过婚姻关系实现户籍迁移，或通过购买城市房产实现户籍变更，也有的通过就地工业化和城镇化，使农村居民享受到甚至比城市居民更优越的福利，但农业户口的身份标签始终缠绕着农村居民。与之相应的，是产生了一系列与农民身份相关的新词，比如，“农民工”、“农民子弟”、“农民企业家”，等等，这其中不无身份歧视之意。因此，取消户籍差别，实现自由迁移和享受同等的公共服务就成为农村居民的迫切愿望。

近日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式开始退出历史舞台。

打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，是继20世纪80年代家庭联产承包责任制后又一次对农民的“解放”。前者把农民从土地束缚中解放出来，还农民以种地的自由以及从事非农劳动的自由；而后者则还农民以迁徙的自由，为农民的自由发展提供可能。统筹户籍制度充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除附着在户籍关系上的种种限制，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，是同步实现工业化、城镇化和农业现代化十分重要的前提。

需要指出的是，取消农业户口与非农业户口性质区分，并不是把乡村变成城市，也不是消灭农民，更不能伤害农民利益，因此特别需要认识以下三个问题。

第一，户籍改革不是不要农民。有人说户籍改革后就没有农民了，这是对户籍和农民概念的误解。户籍是国家以户为单位记载人口基本信息的法律文书，也是公民的重要身份证明。取消农业户口，不是取消农民。农民是占有土地并从事农业经营的人，体现的是职业特征。只要有农业存在，只要有人从事农业生产和经营，就一定有农民。过去身份意义的农民随着户籍改革而消失了，未来的农民主体应该是新型职业农民。农村居民获得了与城镇居民同等的非农就业权利，农民不再是唯一的职业选择；同样，未来新型职业农民可以来源于任何愿意从事农业又有从事农业能力的人，这样就实现了职业选择的开放性和伴随职业活动的迁徙自由。

第二，户籍改革不是强迫农民进城。有人错误地认为，取消了农业户籍就没有了城乡差异，甚至乡村就从此消失了。这是对城镇化的误解和对乡村价值的忽视。取消户籍界限，建立统一的户籍管理制度，有助于乡村人口向城镇迁移，有利于农村富余劳动力和农民工转化为城镇居民。但是这种转化首先是建立在尊重农民自愿的基础上，只有农民在城镇有了稳定职业，有了住房，解决了医疗、养老、子女就学等问题，具备了生存与发展的条件，他们才愿意离开乡村到城市居住，进而转化为市民。不顾客观条件和农民意愿强迫农民进城与限制农民流动一样，都是对规律的违背。其次，城镇化是建立在对乡村价值认识基础上的。城乡各有其不可替代的功能，城镇化不是以消灭乡村为前提，而是要充分发挥城乡各自优势，实现其功能的互补。除了引导农民进城，还有就地城镇化、就地市民化的道路可供选择。

第三，户籍改革不能剥夺农民的土地权利。有人担心取消了农业户口，农民的土地权益就会丧失。其实，户籍制度并不影响土地集体所有制的性质，也不影响集体成员的资格，因此集体土地的所有权、集体成员的承包权、宅基地使用权等并不因此而改变。相反，只有进一步强化这些权利，稳定现有承包关系长久不变，加快土地确权登记颁证，依法保障农民土地承包权和宅基地使用权，切实保护集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权，才能在此基础上坚持自愿、依法流转的原则，引导土地流转和人口转移，探讨城镇化居民的土地退出机制。城镇化要注意给农民留下一条返乡的路，户籍改革为农民提供更多的选择空间，只有这样才能促进城镇化健康发展，才能保持农村繁荣，才能有利于现代农业的实现。

（作者系中国农业大学农民问题研究所所长、社会学系主任）