从“人道”到“权利”：我国残疾人立法发展路径

来源：《中国社会科学报》2014年6月25日第612期

黎建飞

【核心提示】我国经济发展为残疾人权利保障提供了物质支撑，应实现残疾人保障立法观念从“人道”到“权利”的转变，同时加强残疾人权利保障立法的可操作性。相关的法律规则应当更加具体和细化，相关的法律责任应当加重和得到追究。

有关残疾人以及社会保障和社会福利方面的立法，通常出现在一个相对集中的时间。在我国则集中出现在改革开放后的上世纪末和本世纪初，这表明改革开放不仅建立了先进的法律观念和法律制度，而且中国的经济发展也为残疾人权利以及其他社会立法提供了物质支撑。

立法进程与时俱进

与通常先从具体事务着手立法，然后发展到一般性或者全面性的立法不同，我国在一开始就颁布了一部全面性的立法，即《残疾人权益法》。这是符合后发展国家的立法规律和进程的。

从发展阶段看，中国残疾人社会福利政策与立法的演进大致可分为三个阶段：初创时期（1949—1966）、停滞时期（1966—1978）以及恢复和发展时期（1978—2007）。其中，第三个阶段是我国残疾人福利事业发展的主要阶段，也是成果最为丰硕的一个时期。以2008年北京残奥会为契机，中国残疾人福利事业进入一个快速发展时期。

1978年以后，中国进入以经济建设为中心的新的历史时期。国家对推进残疾人福利事业发展采取一系列重大举措：1978年，中国盲人聋哑人协会恢复活动； 1984年3月，中国残疾人福利基金会成立；1986年7月，联合国“残疾人十年”（1983—1992）中国组织委员会成立；1987年4月，第一次全国残疾人抽样调查进行。1988年3月，中国残疾人联合会成立；随后，各省、市、区、县陆续建立了残联组织，形成了统一的残疾人组织体系。1993年9月，国务院成立残疾人工作协调委员会，2006年更名为国务院残疾人工作委员会。地方各级政府也成立了相应机构，在方针、政策、法规、规划等重大问题与措施上加强领导与协调，初步形成了残疾人工作的组织管理体系。

立法观念从“慈善”、“人道”到“权利”

中国残疾人观念的变化如同中国的社会进程，尤其是改革开放以来的社会进程一样，是在较短的时间里，同时经历了多个阶段相互发展与递进，并在总体上迅速缩短了与发达国家在残疾人权益保障法律制度上的差距。

我国现有的残疾人观念主要表现为“慈善”与“人道”。人道主义无疑是残疾人观念中的重要内容，在中国尤其具有重要意义。但是，如果长期只是停留在“人道主义”上，将会影响到残疾人权利的维护和保障，影响到残疾立法的深入和全面发展。为此，在残疾人立法观念上，我们需要一个根本性转变。为残疾人融入社会提供一定的设施和帮助，有助于残疾人增加自信，回归社会，寻回尊严，从而真正减少社会成本，增进社会和谐。但这不是施舍和援助，也不是慈善，而是国家和社会应当提供的，是残疾人的一种权利。

强化立法内容操作性

我国《残疾人保障法》第1条规定，“为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据宪法，制定本法。”该规定表明，这是一部全面保障残疾人权益的法律。这样的表述看上去很全面，似乎什么都涉及了，什么都规定了，但我国残疾人保障法是缺乏操作性的法律。

很难设想，一部不足十章、不到百条的法律能够满足中国残疾人全部的法律需求。过分概括的条文，过分宽泛的文字，都难以让法律在现实生活中真正得到实施。有关残疾人的法律制定出来后，在司法实践中几乎没有适用过。因此，有必要思考这类法律的规范意义究竟是什么？其实施价值何在？该规定的法律效果是什么？

第一，残疾定义。《残疾人保障法》第2条规定，“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。残疾标准由国务院规定。”这样的表述不具有操作性。以“我是七级伤残（车祸造成一只眼失明摘除），我能算残疾人吗？我能享受政策的优待吗？”这样一个问题为例。答案至少得说明视力残疾的表现和类别，尤其需要说明视力残疾的分级。而这样的答案，非专门从事此项工作的政府工作人员，谁也不可能在相关的立法或者规范性文件上了解清楚进而回答明白。

第二，残疾告知。残疾人法通常都会禁止雇主在工作申请过程、聘用、解聘、升迁、报酬、培训以及其他聘雇与招聘的条款与条件上歧视残疾人，其中包括广告、任期、暂时解聘、假期，以及所有其他与聘用相关的行动。我国缺乏这方面的规定，实际情况也正好相反。《劳动合同法》第8条规定：“用人单位有权了解劳动者与劳动合同直接相关的基本情况，劳动者应当如实说明。”明确要求劳动者在求职时“如实告知”的义务，并且没有将残疾人排除在外。

第三，无障碍设施。《无障碍环境建设条例》经2012年6月13日国务院第208次常务会议通过，自2012年8月1日起施行。在中国，无障碍设施被占用的情况很普遍，这也是在公共场所看不到残疾人的一个重要原因。残疾人的停车位得不到保障，从立法到实施都存在障碍。

以停车场为残疾人预留车位为例，在立法中就并不是一件顺理成章的事。最大的问题是停车位稀缺。截至2012年9月，北京有512万辆汽车，但截至2013年5月，却只有217万个停车位。因此，许多人反对留出停车位供残疾人使用。但这是残疾立法应当坚持的，也是全体社会成员应当和必须做的。

在传统意义上，无障碍仅指设施无障碍。在社会信息化的今天，设施无障碍进一步发展到了信息无障碍。信息无障碍要求任何人在任何情况下都能平等地、方便地、无障碍地获取信息、利用信息。如电视节目的手语和字幕，在诸如“新闻联播”这类的重要节目还尚付阙如。因此，相关的法律规则应当更加具体和细化，相关的法律责任应当加重和得到追究。

（作者单位：中国人民大学法学院）