空间权利：城市“非正式领域”治理的关键

营立成

现代城市的历史表明，无论经过了多么严格的规划和设计，“非正式领域”始终是城市发展的“伴生物”。这些由市民自发“生产”的空间或用于居住生活，或用于生计维持，或用于聚会休闲，这些空间对居民的日常生活至为重要，但也常常对公共管理和城市秩序的维持带来困扰。随着中国城市化发展，“中国式”的非正式领域也不断蔓延，围绕着非正式领域的治理也紧锣密鼓，但这些治理工作并不一帆风顺：城中村的“拆迁改造”引发了多起对峙与群体事件；综治部门对占道经营的摊贩的执法管理反而让“城管”一词污名化；对居民区停车空间的整治常常与抗议、争论乃至冲突对抗联系在一起。不可否认，暴力执法、沟通不畅、分配不公、钱权交易等偶发性因素可能引发治理过程中的不和谐。但更应该看到的是，目前的非正式空间治理始终在“民生需求”、“公众秩序”，有时还包括“市场效益”三者之间艰难的寻求平衡，“一脚踏三船”的结构性悖论使得平衡的实现非常艰难，政府部门常常陷入“规划—整治—反抗与恢复—再规划—再整治”的怪圈中不得自拔。

如何跳出上述“怪圈”呢？笔者认为，关键并不单纯在于规划的科学性、改造的系统性与执行的效率性，而在于实现一种理念的转变：将居民“空间权利”的捍卫和协调作为治理工作的起点和落脚点。空间权利是按照市民们自己的意愿使用空间、塑造空间的权利。空间权利是城市权利的一部分，是它的具体表现形式。这一权利并非个人私利，而是一种集体的权利，要求每一位依托于空间的市民（无论其所有权如何）得到公正和非歧视的对待。将空间权利的捍卫和协调作为“非正式领域”治理的关键，主要有三个原因：

从功能性角度上来说，在非正式领域的治理中，民生、秩序与效益之间唯一的交叉点便是空间权利。空间权利首先指向于人民生计、生活的基本要素。马库塞（Marcuse，2009）指出，空间权利的当务之急是基本需要：水、土地、房屋、居住、保健等，而这些需求与民生要求是一致的。其次，空间权利的实现是“非正式领域”中维持空间秩序的唯一可能性。非正式领域的生产具有日常性，决策者的规划与改造始终是即时的，两者之间的张力决定了外部性规则如果没有内在基础很难独存。因此，只有当改造计划正好植根于相应的权利诉求时，实现空间秩序的努力才会成功。最后，非正式领域中蕴含着能够带来利润的使用价值，但使用价值向交换价值的转换需要成本，而成本的大小很大程度上取决于这一领域的生产者试图继续占有空间的意愿。因此，只有当市民的权利诉求得以实现或看到实现的可能性，充分挖掘空间价值的效益性原则才能够实现。

从合法性角度上来说，最大程度满足空间权利是治理工作得到信任和支持的关键。非正式领域的治理涉及对原有空间的改造，这一改造不论有多少合规（符合法律性），如果得不到空间日常使用者的支持也很难具备合法性。从近年来发生的围绕非正式领域改造的冲突事件中可以发现，空间改造所牵涉的市民被排除在决策之外、缺乏知情权、参与权和决定权是造成冲突性事件发生的关键性因素。哈维曾经指出，他所期望的城市（空间）权利应该实现这样一种转变：传统认为的空间衍生权利——如享有尊严的权利——应该看作基本权利；而基本权利——如财产权——应该成为衍生性权利。让公众充分参与空间生产、决定空间生产事务、尊重公众的个性化空间需求，公民将这些因素与空间中的正义联系在一起，决策者们只有在这些方面给予公众应有的保障，才能打破“城市开发的正当性危机”，赢得民众的广泛支持。

从可能性角度上来说，空间权利的保障和实现并非镜月水花，而已经取得了一些成功的经验。实现空间权利的关键在于打破理性主义的规划至上理念，对居民充分“赋权”，并积极引导和帮助居民实现“非正式领域”改造，去劣存优。从实践上看，近年来在一些大中城市摊贩空间改造中成立的“自我管理小组”、在居民区停车空间改造中成立的“停车管理委员会”等等都发挥了重要作用。在集体智慧之下，一些“非正式领域”的治理甚至采用了更具创造性的方式。例如，饱受停车乱、停车难困扰的北京市丰台区右安门玉林社区在停车空间改造中建立了业主选举产生的停车管委会，实现了按照自己意愿改造空间的权利，但同时也出现了管理成本无法支付、停车发票无法解决等问题。为了解决问题，该小区创造性地成立了中国第一家小区自发的停车管理公司，法人代表是全体社区居民，这一新机制取得了良好的效果。

要指出的是，空间权利是一种实践的权利，是定义空间、改造空间、生产空间的权利，这一权利常常并未被法律法规所明确规定，因此常常不为决策者所重视。但是在中国城市化的飞速进展中，规范文本与实践之间的固有张力是不可避免的，决策者对空间权利的认可、保障与支持，实际上是对公民权利尊重，对公民主体性和创造性的尊重。总之，抓住空间权利这一核心问题是解决当前非正式领域改造中复杂矛盾的关键性。

（本文系北京市社科基金特别委托项目——“网络化条件下北京市职业群体社会治理创新研究”(13JD-SHD002)研究成果。）

原文载于：《中国社会科学报》2016年9月28日，此为原文初稿。

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