生育政策城乡趋同助推户籍制度改革

张赛群 黄殷殷

原文载于：《中国社会科学报》2014年8月29日第640期。

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》已于近日正式颁布并实施，“鼓励有条件的农业人口进城，取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度”。但是，有相当多的农村居民不愿进城。众所周知，目前依附在教育、医疗、养老等基本公共服务方面的附加值，城镇户口远超过农村户口，但这似乎无法激起农村居民的热情。之所以如此，原因是多方面的，但城乡地区的生育政策差异发挥着重要影响。

一段时期以来，我国人口生育政策存在着明显的城乡差别。《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇一般只能生育一个孩子；而农村地区居民第一孩为女孩的，可以间隔几年再生育一个孩子。也就是说，城镇地区居民实行“一孩”生育政策、农村地区居民实行“一孩半”生育政策。各省（区、市）根据《中华人民共和国人口与计划生育法》精神制定的“人口和计划生育条例”关于城乡居民生育数量的规定也有着一定的差别。例如，福建省《人口和计划生育条例》规定，夫妻双方均为农村居民、已有一个子女，且符合以下条件的，可以再生育一个子女。具体条件有：（1）男方的兄弟均无子女且已丧失生育能力；（2）女方无兄弟且只有一个姐妹，男方到女方家结婚落户，赡养女方父母；（3）夫妻双方定居在人口密度每平方千米50人以下，人均耕地2亩以上或者人均山林地30亩以上的乡；（4）只有一个女孩；（5）夫妻一方或者双方为独生子女的。而城镇居民只有诸如第一孩是残疾等少数情况者，才能够生育第二孩，且所占比例甚小。

　　“当代中国妇女地位研究”课题组在广东所作的关于生育意愿的调查数据显示，广东农村地区夫妻双方理想子女平均数分别为3.06个、3.13个，远高于城市地区夫妻双方的2.18个、2.16个。如果从时间纵面上来看，1980年代，农村居民理想子女数以2—3人为主，内地及一些偏远地区则以3孩及以上为主；1990年代以后至今，其理想子女数多以2孩为主。虽然我国经济社会发生了巨大变化，但由于“文化滞后”现象，隶属于非物质文化的生育意愿的变迁，远慢于物质文化、制度文化的变迁。

　　由于我国城乡不同的人口生育政策，城乡之间在政策生育率、妇女总和生育率水平、平均户规模方面的差别较大。政策生育率是指一个地区如果完全按照政策的规定生育，该地区平均每个妇女终身生育的孩子数。目前，城市地区政策生育率一般介于1.13—1.15之间，而农村地区却处于1.80—2.10之间。总和生育率指某地区的妇女在育龄期间平均的生育子女数，是测量妇女当前生育水平的一个重要指标。1982年，城市妇女总和生育率为1.35，而同期农村地区为2.48。随着计划生育工作的普遍开展，虽然目前城乡总和生育率都处于较低水平，但农村地区总和生育率仍比城市高出许多，分别为1.85、1.12。城乡平均户规模也存在着较大的差别。1990年，城乡地区平均户规模分别为3.39人、4.12人；到2010年，差距虽有所缩小，但平均户规模仍有差距，分别为3.15人、3.85人。

　　建立城乡统一的户口登记制度，事实上意味着放弃农村户籍的农村居民接受城镇的生育政策，减少生育子女数量。这与长期以来农村的生育习惯相悖，极大地影响了农村居民进城的热情。因此，进行户籍制度改革，需考虑到长期以来城乡相关政策的差异对人们生育观念的影响，实行渐进趋同的生育政策。

　　鉴于目前我国城乡差别的人口生育政策，以及我国人口现实情况及其发展的可能趋势，未来一段时期内我国城乡趋同人口生育政策的实施步骤可以实行“三步走”战略。（1）以2014年为基年后的两年内，在基本稳定现行计划生育人口生育政策的前提下，城乡地区无差别地实施“单独二孩”政策；城乡总和生育率保持在1.8—1.9的水平。（2）2016—2018年，城乡地区生育二孩政策与农村地区趋同，如男方的兄弟均无子女且已丧失生育能力；女方无兄弟且只有一个姐妹，男方到女方家结婚落户，赡养女方父母；只有一个女孩，等等；城乡总和生育率保持在1.9—2.0的水平。（3）到“十三五”时期末，城乡地区实行普遍生育两个孩子的一元化人口生育政策；城乡总和生育率控制在2.1的更替水平，从而实现人口再生产的自然平衡和人口的均衡发展。

　　（作者单位：华侨大学公共管理学院）