养老金双轨制，如何破冰

作者：姜晨怡

来源：《科技日报》2014年05月23日

    国务院近日发布《事业单位人事管理条例》，7月1日起施行。其中强调，事业单位工作人员要依法参加社会保险。我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。养老金双轨制一直是人事改革的热点。据中国新闻社报道，人社部社会保障研究所原所长何平日前在参加中国保险学会主办的“中国养老保险主题研讨会”暨“养老金研究分会”成立仪式上提出有关养老金并轨的建议。而辽宁社会科学院研究员严伟则在《中国经济周刊》上发表文章，称我国现在养老保障的实际情况是，60岁以上的老年人基本上人人享受养老金，但标准相差悬殊。养老金双轨制能否体现公平公正？资金如何运作？养老金双轨制怎么改？

    首先厘清不同事业单位的性质和收入情况

    何平（人社部社会保障研究所原所长）：“双轨制”的出现有着历史原因。我们参与了设计，当时大部分国企即将关闭破产，已退休人员和将要退休的人要推向社会养老，企业的养老保险和社会养老保险都比较紧迫，就先弄起来了。而机关事业单位是铁饭碗，养老问题并不突出，就没有动。机关事业单位退休人员一直与在职人员搭车，在职人员加多少退休人员就加多少，所以就形成这样一个比较大的反差。

    当前双轨制必须破，必须改，但是改要有前提条件，不那么简单。

    困难之一，所谓机关事业在养老金上是一个平台，但实际运作的时候资金是多重的。

    相当多的事业单位是自己在维持运营，靠自己在市场上挣的钱来维持较高的养老金。要改革的话，先把事业单位分类，哪些是政府养的，哪些是自己靠市场竞争生存的，哪些是处于中间的。事业单位分类改革非常艰难。已经说了好几年了，到现在并不很乐观。这一篇怎么翻过去，社会风险很大，因为这个社会能量比一般公民的能量大得多。

    困难二，收入方面很混乱。一个处长国家规定工资三千块，而补贴可能八千块，加起来一万多块钱。有人说能不能把补贴变成工资，把工资变成补贴，这样结构是不是合理？我觉得这个提议很好，但是老百姓能接受吗？老百姓看你三千块钱的工资都高，提高到七千块他觉得很多。不调的话，养老金是按照三千块钱发，还是三千加八千一起发？要整合，把工资收入规范化，作为缴税基数，这个过程也是极其艰难的。

    双轨制要并轨，前面的基础工作得扎扎实实做好，先把这些厘清才能进入并轨，这是一个艰苦、长期的过程。

    并轨后仍有问题需要解决

    严伟（辽宁社会科学院研究员）：目前我国养老金发放的基本情况是，全国机关事业单位退休人员2000万左右，人均退休金每月4000元、全年5万元，全部由国家财政承担，每年支出1万亿元左右。全国企业退休人员8000万左右，人均养老金每月2000多元、全年25000元，几乎全部由企业在职员工历年缴纳的养老缴费支付，国家财政不承担或承担很少部分。根据人社部负责人今年3月披露的数字，2013年全国养老金缴费2.2万亿元，养老金发放1.8万亿元，结余4000亿元。2013年结余积累养老缴费3万亿元，国家社会保障基金1万亿元，合计4万亿元。

    世界上不少国家的政府养老金支付是“现收现付”，就是用当年征收的养老缴费支付第二年的退休人员的退休金，另加政府财政资金补充不足部分，没有什么“个人账户”、“企业账户”。道理很明显，现收现付这种方式最简单、最适用，环节最少，挪用、占用、贪污腐败的空间最小。

    实事求是地说，并轨后还有问题需要解决，就是机关事业单位在职员工是否开始缴纳养老保障金，企业在职员工是否继续缴纳养老保障金？如果继续维持这种有人缴纳、有人不缴纳格局，显然不公平。解决的办法大体有三个。

    第一个方案：机关事业单位在职员工开始缴纳养老保障金。如果认为现行工资收入偏低、缴纳养老保障金不堪负担，可以适当增加工资。这是最简单、最可行的办法。

    第二个方案：企业在职员工不再缴纳养老保障金，机关事业单位员工也不缴纳，在全国范围内统一开征养老税，在消费环节征收，即每个公民，无论老人孩子，无论是买家电、机票，还是在酒店吃饭，一律按照一定的税率附加缴纳养老税。结果必然是人人为自己未来的养老做贡献，但富人肯定贡献更大，负担更多，因为富人消费水平更高。这个结果是公平的。国家原则上根据当年的养老税征收情况，确定下一年的养老金发放标准。当然，养老税的征收情况是可以预测的。也可以反过来，在确定一个合理的养老金标准后，再确定养老税的税率。在根据养老税征收情况发放养老金的基础上，国家财政可以另行补贴，也可以不补贴。

    第三个方案：现收现付。机关事业单位员工和企业员工同样缴费，取消“个人账户”、“单位账户”，原则上根据全国在职员工的缴费情况，确定养���金发放标准。征缴得多，发得就多。

    上述三个方案以及其他各种方案，说来说去，实质性的问题只有一个，就是国家的财力怎么样，是否愿意承担养老责任，承担到什么程度。

    改革养老金制度，实际上有两个基本思路摆在我们面前：一个思路是低标准、全覆盖，就是人人享受养老金，但每月由政府提供的养老金较少。另一个思路是高标准、部分覆盖，就是部分人享受养老金，但每月由政府提供的养老金相对较多。

    我国现在养老保障的实际情况是，60岁以上的老年人基本上人人享受养老金，但标准相差悬殊。