如何挤压行政审批的寻租空间

毛寿龙

文章来源于：《 人民论坛 》，2011年第25期。

 从政府与市场、社会的关系来看，政府不应该事事审批，而是只对有关公共利益的事项审批，而且不是一般的、抽象的没有具体内容的审批，而是具体的、有特定内容的审批

“寻租”空间是怎样产生的

  行政审批制度改革效果不彰原因是复杂的。

  行政审批制度改革，即使到现在，也没有完全到位，很多审批，如项目审批是需要撤掉的。在实践中，项目审批，往往需要一个过程，而商机不待人，如果先审批，然后开始，往往商机已经失去。所以，实际上都是这么运作的：先开始项目，然后审批同时开始，一旦批准了，项目也已经差不多可以运作了。这时，为了更好地开展项目，就需要尽快得到批准。恰在此时，负责审批的政府官员就有了寻租的空间。对负责任的官员来说，他们会加快审批服务。但是对于不负责任的官员来说，就有了寻租的机会。所以，这样的项目审批，实际上是没有必要的。只要对项目进行了相关的评估，然后符合一些要求就可以了。在这一过程中，政府要做的是如何让项目符合相关的要求，比如环境评估的要求，消防的要求，而不是仅仅给予审批合格或者不合格。

  行政审批的很多项目缺乏监督，很容易给寻租提供空间。比如一个建筑项目，比较容易出问题的是容积率。经过审批制度改革，申请资料的提交，审批流程的运作，都有了很规范的规则，但是在这些看似规范的规则里，很多规则其实是形同虚设，只是好看而已。比如行政审批大厅有监督机制，有投诉机制，但是企业一般不会去投诉的，因为一旦投诉，可能投诉成功了，但是项目失败了。对此，需要的不是无效的形式化的监督，需要的是消费者实实在在的监督。所以，这时要做的，不是审批流程的规范和监督，而应该是审批结果本身的公开和透明。

行政审批是权力寻租，还是公共服务

  行政审批应该把权力下放到基层的岗位，让其拥有权力，且承担责任。现在，行政审批的权力往往不是配置给一线工作人员，而是配置给各级领导。领导不在一线，于是，行政审批中心往往是挂号，但不看病，即使看病，也不是真的看病。一线的工作人员没有审批权，不在一线的领导有审批权，行政审批大厅设置的种种服务流程和监督安排，势必流于形式。一线的工作人员有很多经验和知识，但他们却无权利用。领导在后方，却可以凭自己有限的接触，来随意进行审批。其结果是，行政审批的组织化，往往为了领导的目的服务，而不是为客户服务，依法审批就很容易陷入依领导的意志来审批的漩涡之中，寻租的利益链再次编织起来。

  这时，应该做的是，领导人可以有权力，但要有审批的岗位。领导和一线工作人员的关系是，一线工作人员有其特定范围内的最高的审批权，而领导岗位也可以有特定范围内最高的审批权，或者复核权。但一旦在程序上设了适合领导的审批权和复核权，一线的工作就是辅助性的，责任就是领导的。

  审批权力的岗位化，岗位之间的权力和责任分工明确，相互关系形成一个程序化的关系，就可以约束审批权力的随意性，减少其寻租的空间。

  行政审批制度改革，需要很多物理上的措施。很多地方行政审批大厅，做到了顾客和公务员之间的平等理念、平等设施。但是，平等的理念，平等的设施，转变为平等的格局，却依然有很大的难度。在这里，公务员，即使自称是服务员，他们也依然是公务员，哪怕是自称人民的公仆，人民也只会伺候他们，而不是让他们来伺候人民。因此，这实际上是一种文化。行政审批到底是权力寻租，还是公共服务，对于公务员来说，显然不会认为自己是权力寻租者，是在提供公共服务，但是如何真正成为公共服务，却并不是任何措施可以解决的。几千年来的官本位文化，似乎在基因里，就养成了权力寻租的文化，而不是公共服务的文化。要把物理设施，制度设计，法律条文，转变为公共服务的文化，不可能是一天两天的事情。如果说，审批权力的配置，物理设施的安排，还可以具体努力，文化的转型，却需要等待岁月的蹉跎。

  当然，在市场化、全球化、人口高度流动的现代社会里，旧的文化在加快消失，新文化在加速养成。我们看到，在市场化水平高、近距离参与全球化，人口移民化水平比较高的东部地区，人们对权力的追求和看法，正在发生很大的变化。

规范领导权力介入审批的程序

  显然，在不规范的领导权力介入，不规范的上级权力介入的情况下，寻租的利益链条将不规则地延展开来，更加盘根错节，错综复杂，要砍断它，也更加困难。在这种情况下，最容易想到的做法是，禁止领导权力的介入，这是釜底抽薪的做法，但实际上不可行。因为领导毕竟是领导，他在程序上必须介入一线的审批权，所以，要做的不是禁止，而是规范。比如对某个项目审批，领导可以打电话，可以递条子，也可以给出自己的建议，但要说明原因，填写相应的文书，以表示他们的意见是认真的、正式的。而一线工作人员的责任依然是自己的，也就是说，领导的意见可以作为参照，但是一旦批准了，领导的意见也依然只是参照，除了错误，责任依然是一线工作人员的。这样，权力和责任就对称了，而且也可以公开监督。

  所以，行政审批制度改革，实际上是政府管理权力和责任的配置改革。从政府与市场、社会的关系来看，政府不应该事事审批，而是只对有关公共利益的事项审批，而且不是一般的、抽象的没有具体内容的审批，而是具体的、有特定内容的审批。从政府内部运作来看，各级政府之间的权力和责任，领导和一线审批人员之间岗位权力和责任的关系，都直接关系到审批权力如何正常运作，而且关系到寻租空间的大小。权力和责任对称，层级之间，领导和一线工作人员之间关系明确，权力和责任完整，那么寻租的空间，从制度上来说，就会大大下降，行政审批制度改革，也就落实到位了。

    （作者为中国人民大学公共管理学院教授）

延伸阅读

   审批“寻租”落马的高官

  郑筱萸，原国家食品药品监督管理局局长，2007年7月10日上午，郑筱萸在北京被执行死刑。1997年6月至2006年12月，郑筱萸利用职务便利，接受请托，为多家制药企业在药品、医疗器械的审批等方面谋取利益。仅2001年至2003年，郑筱萸在全国范围统一换发药品生产文号专项工作中，擅自批准降低换发文号的审批标准，致使许多不应换发文号或应予撤销批准文号的药品获得了文号，其中6种药品竟然是假药。郑筱萸借审批“寻租”案主要涉及的是审批新药、药品“地标升国标”等环节。企业每申请一种药名，就要缴纳数额可观的审批费用。

  郭京毅，2010年5月，原商务部条约法律司副司长、正局级巡视员郭京毅成为2003年商务部成立以来落马级别最高的官员。2003年之后，外商投资审批的法律意见基本由郭京毅给出或审批，由于郭京毅长期把持这个领域，他的一句话往往能决定项目生死。1998年至2007年间，郭京毅利用其担任外经贸部条约法律司投资法律处处长、外经贸部及商务部条约法律司副司长，以及商务部反垄断调查办公室副主任等职务便利，通过在公司上市审批、股权变更报批、外资并购项目审批、典当公司设立报批以及反垄断调查等过程中，接受请托，收受贿赂，至案发落马。

  李培英，2007年6月，首都机场集团公司原总经理、董事长李培英因受贿2661万余元，贪污8250万元，涉案金额达1.09亿元被山东省高级人民法院判处死刑，没收个人全部财产。2009年8月7日，李培英被执行死刑，成为民航系统首个获极刑高官。从2009年底起的半年内，先后有多位民航高官要员落马，包括民航局原副局长宇仁录、民航局华北局原局长黄登科、首都机场原董事长张志忠、发改委民航处原处长匡新等。这些人腐败案发，大半与“航线时刻”审批有关。