让教育飞越户籍壁垒

复旦大学 熊易寒

来源：社会科学报

考虑到公共资源的瓶颈，改革不可能一蹴而就，但资源的稀缺性不能否定权利的正当性，更不能为现行的户籍制度提供合理的辩护，地方性的公民权必须让位于普遍性的公民权；迈向更加公平、公正的分配体系，应该成为整个社会的共识，至于具体的改革路径，则取决于国家、市场与社会的互动。

流动儿童的地方性公民权

近年来，随着中国城市化的突飞猛进，流动人口子女的教育问题越来越受到社会各界的广泛关注。时至今日，流动人口随迁子女的义务教育问题已经基本解决，当前争议的焦点是“初中后”的教育问题，也即异地高考和异地中考的问题。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定：“以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接”。2012年3月，教育部长袁贵仁在全国“两会”期间表示，异地高考改革方案即将于年内出台。随后，各省市纷纷制定了具体实施方案。但京沪等一线城市的方案却让翘首期盼的家长们大失所望。

　　在笔者看来，异地高考不仅仅是一个教育问题，更是一个关乎政治的利益再分配问题。“异地高考”事宜虽属教育部门主管，但实际上，高考制度的改革牵涉面甚广，如果没有发展与改革委员会、人力资源与社会保障、公安、人口管理等部门协作配合，改革很难有实质性的突破；如果没有本地居民和流动人口的参与、协商及妥协，改革非但不能凝聚共识、创造和谐，反而会进一步激化现有的社会矛盾，毕竟高考的公平性关乎千家万户的切身利益。

　　从政治学的角度来看，流动儿童教育问题的本质是公民权利的配置问题。户籍制度本质上是一种地方性的公民权。所谓地方性公民权，就是在地方层面而不是国家的框架内进行权利配置与社会排斥。地方政府将流动人口排除在“我们的”城市之外，从管理者的角度、特别是从一种对城市稳定性的忧虑和对本地生活标准的维护的立场出发，对流动者本身的福利或需求很少考虑。如果不对这种地方性公民权进行调整和改造，流动儿童的教育问题不可能真正得到解决。

流入地公共资源紧张

无论是在法理上，还是从政治伦理的角度来看，流动儿童都应当与城市同龄人享有同等的权利。这种正当性在当代中国几乎已经成为一种“政治正确”，很少受到公开的质疑。然而，在决策过程中，限制外来人口的声音却是强势的一方。在现实层面，农民工子女权利的实现面临着巨大的障碍，这种障碍不仅在于户籍制度所构筑的“看不见的城墙”，也源于城市公共资源的相对稀缺。2011年上海市有935万流动人口，其中义务教育阶段非户籍学生约50万人，社会上要求向流动人口子女开放“初中后”教育的呼声较高，但来自本地居民的阻力和现实的困难也非比寻常。

笔者在调研中发现，沿海地区经济发达的县级市和大城市郊区往往出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地居民的数量。在大城市郊区，“人口倒挂”已经引发了严重的公共资源紧缺。在长三角的一些郊区城镇，外来人口数倍于本地户籍人口，J镇户籍人口不到4万，而登记的外来人口多达25.9万，漏登的常住人口估计有5万左右。类似的情况在沿海地区已经相当普遍。

　　然而，地方政府对于该地区公共物品的提供，却是以户籍人口为依据的，譬如，警力的配备、公务员的数量、学校、医院等公共设施、公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。2011年底，上海郊区S区每万人警力数为8人，城郊结合部的J镇仅有3.2人；而全市的平均水平是22人。S区食品经营监管领域的人均监管户数为44户，是徐汇区的4倍、静安区的7倍；全市每万人城管平均配备数为6人，而S区还不到2人。J镇常住人口约35万人，面积32.92平方公里，而城市管理在编执法人员仅有25人，其中队员19人，平均每名执法人员需要负责1.7平方公里的地区。

　　大量人口的涌入也导致了公共资源的紧张：一是教育资源短缺。譬如C镇有2万多学龄前儿童，而正规的公办、民办幼儿园只能容纳6000人左右；S镇有学龄前儿童8900人，而正规幼儿园只能容纳3900人。地方政府不得不容忍大量的无证幼儿园存在——如果贸然取缔，势必导致大量孩童无法进入幼儿园；而默许其存在，又存在“黑校车”、“食品中毒”、“火灾”等安全隐患。二是社区医疗资源不足。根据上海市的规定，人口超过10万人的镇，每新增5-10万人口就应增设1所社区卫生服务中心，但人口超过30万人的B镇，虽然实际规模接近一座中等城市，却只有1所社区卫生服务中心，“黑诊所”非法行医的情况十分严重。三是公共交通设施配套滞后，特别是公交站点到居民小区的“最后一公里”交通配套无法满足社会需求，车辆非法经营问题严重。“入学难”、“看病难”、“出行难”等社会问题使得本地居民与外地人口的矛盾逐步显现。本地居民指责外来人口挤占了城市的公共资源，而外来人口则认为本地居民的排外态度损害了自身的合法权益。

　　2012年上海高考报名人数为5.5万人。而2010年外来人口出生人口数达到7.49万人，占当年全部常住人口出生人口数的42.8%。2010学年，学前教育在园幼儿（不含看护点）中，随迁子女达12万余人，占在园幼儿总数的31%。2010年小学阶段在校实际随迁子女学生数为34.01万。这种局面使得本地市民对异地高考心怀恐惧，地方政府则大多采取拖延战术，不敢积极应对。

　 　J镇教育部门负责人告诉笔者，虽然现在农民工子女可以在上海念中职、中专了，但他们从来不敢鼓励报考，更不敢告诉家长，将来孩子可以通过中职的途径进入高职，因为这样一来，人口压力就更大了，当地的公共教育体系远远不能满足居民的需求。所以，他们总是耐心地说服家长，从孩子的长远前途考虑，还是选择回老家念高中、考大学为上。

制度安排补偿流动儿童

面对城市主流社会紧闭的大门，面对教育资源的户籍壁垒，大多数农民工子女选择了直接进入社会，或者回到家乡做一只“学习型候鸟”。在研究中我们发现，生于城市、长于城市的流动儿童较之父辈，具有更强烈的权利意识和相对剥夺感，他们对于生活机遇有着更高的渴求。这就要求对以地方性公民权为基础的资源分配体系进行调整，更好地体现“分配正义”的原则。罗尔斯指出，正义的第一原则是每个人在政治上的平等自由，简言之，每个人的权利都是平等的；第二原则是在社会和经济安排中，应对最少受惠者进行适当补偿。如果将这两个原则应用到流动儿童身上，我们首先需要的是程序正义，确保流动儿童不遭受制度性的歧视，打破户籍对于资源的垄断性控制，使公共资源体系更加开放。其次，我们应当尽可能减少“马太效应”，通过制度安排来补偿农民工子女，譬如，为流动儿童提供奖学金、奖助金，重点学校为包括流动儿童在内的贫困生源保留一定比例的学位。

考虑到公共资源的瓶颈，改革不可能一蹴而就。但资源的稀缺性不能否定权利的正当性，更不能为现行的户籍制度提供合理的辩护，地方性的公民权必须让位于普遍性的公民权；迈向更加公平、公正的分配体系，应该成为整个社会的共识，至于具体的改革路径，则取决于国家、市场与社会的互动。