推行全覆盖难在农民对社保缺乏信心

李迎生

记者：易蔚

和讯网:和讯评论——《改革开放30周年·百名专家系列访谈》专题2008-12-05

和讯网：各位网友大家好！这里是和讯网改革开放三十年系列访谈现场，我是主持人易蔚，今天的嘉宾是国务院城镇居民基本医疗保险试点评估专家组成员，中国人民大学社会与人口学院和社会学理论与方法研究中心教授，博士生导师，中国人民大学社会学理论与方法研究中心研究员李迎生老师。欢迎李老师。（10: 35）          

李迎生：谢谢！（10: 35）        

和讯网：前段时间有这么一则新闻，19岁的北京顺义农民因为没有钱治病，就故意犯罪，期望入狱获得免费治疗。通过这个事情，大家都感觉到很震惊，请您从农村社会保障角度谈一谈，这反映我国农村社会保障体系哪些方面的缺憾呢？（10: 35）        

李迎生：各位网友上午好！能和大家讨论农村社会保障问题很重要，也很及时。你刚才提到的案例我觉得非常有典型性，但这是犯罪行为，这是不可取的。从另一方面显示出我国农村社会保障建设还存在一定的问题。说明我国医疗保障还存在问题，不能满足广大农民就医的需要，特别是大病就医的需要。前两年我在救助站调查的时候也发现类似的案例，有的农民在家里没有办法治病，到北京街头乞讨，被救助站接收后送医院免费就医。这个案例做法也不可取，但反映的问题很现实，也很突出，农村社会保障、医疗保障制度建设问题还是比较大。（10: 41）

李迎生：目前农村社会保障制度有这样几个问题： 第一，项目不健全。我国农村养老保障制度基本没有建立起来。新农合也处于试点推广阶段，制度也是不健全的。第二，标准太低。如医疗保障，报销比例和城市不能相比，很低，大病也就能报销几千元，好的能报销一两万元，这和城市的医疗保障是不能相比的。 第三，农村社会保障覆盖面比较窄，没有全覆盖。还有一个很突出的问题，就是农村社会保障区域发展不平衡，存在问题，发达地区好一些，中部地区、西部地区基本没有怎么建立起来。 总的来说，农村社会保障目前还是一种家庭保障，制度化的保障占的比例很低，起的作用也不大。（10: 41）        

和讯网：您刚才提到，农村社会保障现在存在的问题是这个项目不齐全，您认为农村社保和城市社保体系到底存在哪些差别，农村社保到底应该包含哪些领域，具体内容是什么呢？（10: 42）         

李迎生：社会保障是现代国家设置的一个基本制度，基本宗旨是保障公民的基本生存权利，使公民免予遭受各种生存风险的制度。制度的内容，从国际上看，大项目主要是社会保险、社会救助、社会福利这三大块，具体也可以分为不同的项目。像社会保险，可以分为养老保险、医疗保险、失业保险、工业伤害保险，生育保险、死亡保险等等。现在城市里这些项目都有，但农村很多项目是没有的，有的项目有，但和城市不一样、不一致。农村社会保障和城市社会保障的差别是建国以后一直存在的问题，这个问题到今天一直没有实质性的改变。（10: 42）    

李迎生：第一，这种差别表现在项目设置是不一样的，形式上可能差不多，有养老，有医疗，也有救助，但城市养老是一个制度，农村养老是一个制度，是不同的制度。第二，它的资金来源不一样，城市主要是由企业，由单位，由国家来承担费用，农民主要是由个人来承担费用。 第三，待遇标准不一样，城市比较规范，能够满足基本需要，而农村不能满足基本需要。各个项目基本都是这种情况。第四，管理不一样，农村社会保障有不同的管理体制。所以，它是两套标准，两套制度，两套管理。（10: 42）        

和讯网：我有看到相关的研究报告说，从国际比较来看，农村社保比城市社保有滞后是正常的现象，有50—60年的滞后。看我国农村社会保障体系实际从1949年就开始建立了，到今天为止已经59年，马上就要到60年这个界限，是不是我们农村社保已经到了必须得改，不得不改的时候了？（10: 43）         

李迎生：从国际上看，农村社会保障建设和工业化进程存在着相关关系。工业化一般经过初级、中级和高级阶段。工业化初级阶段一般需要农村、农业来给工业化提供积累。这个时候一般来说，给农民建立比较完善的社会保障制度不太可能。主要是为企业职工建立比较齐全的保障制度。我国目前处于工业化的中级阶段，正在向工业化的高级阶段推进的过程中。中级阶段，按国际上的惯例，一般来说需要停止向农民那里吸收积累，而反过来由工业反哺农村。我国目前正处于这个阶段。我国加强农村社会保障建设是有理论根据、现实根据，非常及时的。我们正在向高级阶段推进，所以，农村社会保障制度已经滞后了一些年，现在要加快，把这个工作做上去。（10: 54）       

和讯网：您认为现在要建设覆盖城乡的社保体系的难点到底在哪里？（10: 54）李迎生：建立覆盖城乡的社会保障体系是十六届六中全会和十七大非常新的一个提法，目前各地都来学习、落实贯彻。建立覆盖城乡的社会保障体系有两种理解，第一，让全体公民，不仅是城市公民、农村公民也都能够享受社会保障。让他们都能享受社会保障但可以建设不同的制度，城市一套制度，农村一套制度，也可以实现全覆盖。但这种全覆盖做起来比较简单，就是制度建立起来，把它做下去就行了。但这种全覆盖很难体现社会公平。这不是我们追求的目标。这是一种理解。（10: 54）  

李迎生：第二，基于社会公平，基于公民权利，建立某种意义上统一的城乡社会保障制度，把全体公民都覆盖进去。这也是一种理解。它的目标是城乡统一，包括制度、项目、待遇、管理各方面基本实现城乡统一。这是一种更重要的覆盖城乡的社会保障制度。建立这样的制度，我觉得目前还比较困难。难点在什么地方呢？（10: 55）

李迎生：首先是资金缺乏。国家一直拿不出这么多资金，农民本身资金也不足，收入是有限的，他的收入要扩大再生产，要盖房子，要给孩子娶媳妇，要让孩子上学。拿钱来参保的话，他拿不出那么多钱。资金是难点之一。第二，观念上的问题，我们长期形成的城乡分割思维很难打破。在不少决策者、专家、社会人士那里，这种观念根深蒂固，不是一朝一日就能改变的。国家说是拿不出大钱，但去年的财政收入大家都知道，比前年增长了1.1万亿，国家还是有钱的，关键这个钱怎么分配使用，拿出很大一块支援农村社会保障，很多人可能不会同意。观念上转变不过来，这也是非常重要的一个问题。（10: 55）

和讯网：我们看到，目前国内一些地区在进行农村医保、城乡一体化低保、农村土保等做法，实现了社会保障体系由城市向农村的拓展。但这种做法不平衡，由于不同地区农村集体经济和农民个人的经济能力相差悬殊，对于相对落后的地区。将如何有效地建立保障体系？（10: 55）

李迎生：这个情况在我国是客观存在的，我国社会保障制度在发达地区和不发达地区存在着不平衡。东部沿海地区、大中城市的郊区，特别是大城市的郊区，目前社会保障制度建设相对来说还可以，有些制度已经建立起来了，像上海、无锡、北京，这些地方搞得快一些，要完善一些，先走一步。西部等落后地区社会保障制度比较缺乏，表面上有制度，但没有什么实际的作用，这种不均匀是严重存��的。而且我国大部分农村处在中西部、落后地区，对这些地区的社会保障制度建设的问题就更突出一些。国家也注意到了这方面的问题。怎样来加快落后地区农村社会保障制度的建设，使我国社会保障制度东部和西部地区平衡协调发展？有几点需要考虑。（10: 56）

李迎生：首先，国家财政要加大转移支付的力度。国家财政现在有钱，国家也愿意转移支付，而且也作出了不少的努力，但这种努力还是不够的，不足以改变目前这样地区发展不平衡的现实。要改变这样的状况，国家的财政投入，转移支付是一个很重要的措施。对欠发达地区，我们认为社会保障制度光靠国家投入也是不行的，也需要农民有一定的投入，要使农民能支付起这笔钱，必须使农民的收入稳步提高，可以通过促进农村经济的发展来实现。现在中国这些落后地区，中部、西部地区贫困问题还没有得到根本的解决，还有上千万的贫困人口。我国还要加大对这些地区开发性扶贫的支持力度，消灭绝对贫困，在这个基础上来推进这些地区的社会保障制度建设。这样环境和氛围会更好一些。（10: 56）

和讯网：农村有一个传统，是依靠土地来进行保障，但我们也看到，随着现在城镇化的发展，农业地逐渐转向非农业地的比重在不断增大，而且农产品种植业比较收益越来越低的情况下，土地保障的功能将会越来越弱，这样的情况下，我们的保障体系应该如何去考虑？（10: 56）

李迎生：这里你看到了一个很实质性的问题。传统的观念，认为农民有土地，市民没有土地，农民可以依靠土地来提供保障，所以有些人说，国家不必急于为农民建立社会保障制度。这种观念我认为是似是而非。现在的社会人们遭遇的风险和传统社会已经有着根本不同，人们遭遇的疾病风险比以前多，遭受的职业伤害风险比较大，教育投入比较大，养老投入比较大，这些仅靠极为有限的土地显然不能承担。这是第一个理由，土地现在无力承担现在农民的社会保障。（10: 56）

李迎生：第二，我国的基本国情就是劳动力平均耕地面积是不断下降的，我国南方人均只有几分地，依靠这几分地根本不能提供保障。第三，在第十七届三中全会做出了一个重要的决定，就是加快农村发展的若干重大问题的决定，在这个决定里提出了允许土地经营权流转，这样一来，就有相当一部分农民会失去土地，实现土地规模经营，这样有相当部分农民就没有土地了。对这些人就应当提供给他制度化的保障。（10: 57）

李迎生：第四，可以比较一下西方发达国家，他们都有比较完善的农村社会保障制度。同时发达国家人均耕地面积比我们多得多，人家有那么多的土地，都能够为农民建立保障制度，我们土地本来就这么少，有什么理由可以不建立保障制度呢？（11: 04） 

和讯网：下面的问题是关于农村社会保障制度建设，以前最低社会保障制度是以“五保供养”和灾民临时救济进行的，随着经济的发展，这些制度已经不适应全民的社会保障，您认为我国的低保制度如何建设？（11: 05）

李迎生：低保制度确实是当前推动农村社保的主要工作，也是首要工作，因为它的建立相对来说简单一些。我要提出一点，低保制度和五保制度是不同的，因为有不同，所以，我国五保制度仍然存在，五保涉及面比较宽一些，包括医疗、养老、社会福利等内容，而低保一般没有这些内容，低保就是基本的生活保障，所以五保制度比低保制度更健全，在农村社会保障制度整体不健全的情况下，这种制度还依然存在。（11: 05）   

李迎生：低保制度是在我国90年代中期开始试点，这个制度发展比较快，在2007年已经实现了全覆盖，当然是最低标准的全覆盖，覆盖3000多万人口，但和城市相比，问题还比较多。一是这个制度建立标准比较低，不是一个科学的标准，人为干预因素比较大。二是这个覆盖还是比较低的，它覆盖了3000万人，是按目前低标准而覆盖3000万人，实际上中国这3000万农村人口是绝对贫困，除此之外还有5000、6000万人处于低保边缘。由于这些人口因为我们订立标准比较低，所以这些人还没有覆盖进来。三是这个制度还不能满足不同人群基本生活的需求，农村贫困人群里有重度残疾、不能自理的残疾人，有高龄老年人，有70岁、80岁以上的老年人，生活比较困难。还有儿童，这些人口都属于农村人口的特殊困难群体。我们的很难满足他们的生活需求。四是这个制度城乡还是不统一的，虽然说是要全覆盖，但城乡差别比较大，普遍标准是农村标准比较低，城市标准比较高。（11: 06）

李迎生：怎么来改变？我认为有这么几点可以考虑： 第一，科学设定贫困线，来评定不同农村地区的救助标准，不同地区的标准也应该不一样。第二，低保金的提供主要应当由政府负责，其中国家、省市财政应当承担大部分。 对于完善农村低保制度，我们还提出要实施分类救助，分类施保，就是针对不同的困难程度，给予不同的救助标准，困难程度高一点，救助标准高一些，困难程度低一些，救助标准就低一些。在这个问题上，我们认为不能整齐划一。（11: 06）

李迎生：我们还提出一个建议，就是要建立整合的社会救助制度，由于贫困人口不仅仅是生活贫困，医疗、住房、教育方面也存在着问题，只有建立整合的救助制度，才能帮助这些人脱贫，解决他们所遇到的生存方面的困难。要加强监管，要确保有限的资金能够发挥最大的效应，确保应保尽保，要防止有人钻政策的空子，出现所谓人情保、骗保的现象，人情保、骗保要坚决避免，这样只有加强制度监管的建设。（11: 07）

和讯网：前段时间就有骗保的案例，有一个县的领导夫人一个人拿三份低保。（11: 07）

李迎生：对，这种情况还不只一个，不在少数，这样的情况下，我们要建立完善的低保监管制度，要避免这样的现象，否则我国投入本来就少，真正的贫困户就很难得到基本的保障。（11: 07） 

和讯网：您认为我们监管制度建设得如何？（11: 07）

李迎生：监管制度还是存在着问题，而且农村的监管制度问题还很大，我国农村虽然在转型，但还处于相对落后阶段。乡镇的社保员基本没有什么监管，它有一个农民评议，这种评议在农村还是一种形式，起到的实质作用不大，实质上起作用的还是低保主管人员。（11: 07）

和讯网：您认为，如果以后要加强监管的话，在制度方面应该如何建设呢？（11: 07）

李迎生：城市低保制度里有一个公示，不同的学者提出了不同的看法。在我国现实的情况之下还是有必要的。就是在一个社区，一个小的地方，人们之间还是相互了解的，有这个公示，虽然国外学者对此有指责，但在中国还是比较有效的做法。另外，要发动群众来建立机构进行监督，这样涉及面比较宽，如果大家认为这个人有问题，就会举报。这是一项比较好的制度和机制。更好的办法是涵盖各方面代表，形成比较独立的监管委员会，里面既有政府官员，也有各方面群众代表，甚至包括媒体代表，把各方面人集中起来，来对低保对象进行评议，定期进行检测、调查，可以在一定程度上防止“人情保”、“骗保”的情况发生。（11: 23）

和讯网：下一个问题是关于我们一个特殊的群体，就是农民工，随着工业化进程加速，大批农村剩余劳动力向大中城市流动，对这部分人群是该纳入城市保障体系还是该纳入农村保障体系呢？您对这些人群是有怎样的考虑？（11: 23）

李迎生：农民工是我国一个特有的现象，为什么会出现农民工？是因为我国有一个城乡分割体制，西方没有这个体制，所以没有农民工，虽然他们有流动人口，但没有农民工。“农民工”提法本身就是一个特殊产物，农民工问题在我国由于有城乡分割体制存在，还会存在一个时期。目前要完全解决这个问题还是不可能的。对这个群体的社会保障制度如何考虑？这也是中国社会保障制度非常突出的问题，已经摆在我们的面前，某种意义上它比农村社会保障问题更重要，更突出，更迫切。对这个群体的社会保障制度究竟怎么建立呢？是把它纳入农村还是把它纳入城市？我认为要区分不同情况，不能一概而论，农民工群体本身是很复杂的，有不同的情况，针对不同的情况我们要建立不同的社会保障体系。（11: 23）

李迎生：对于那些在城市里有稳定的职业，有住房，已经生活较长时间（10、20年）的农民工群体，应该逐渐将他们纳入城市社会保障体系。建立相对比较规范的养老保险、医疗保险、工业伤害保险、失业保险、低保。目前条件不完全具备，我们可以采取过渡的模式，统筹的标准可以低一些，账户的规模可以小一些，但最终要和城市统一。对比较稳定的农民工家属来说，因为农民工本人已经在城市就业了，在城市有稳定的居住地，愿意在城市长期居留。这个人群的家属实际上也是准城市人口，我们建议可以把这些人口按现行办法纳入城镇的基本保障体系，即纳入城市低保，城镇居民基本医疗保险体系。对比较稳定的农民工家属来说可以建立这样的制度，它的目标是和城市统一，当然城市社保有不同人群的区别，就业和就业的群体统一，没就业的和没就业的群体统一。目前可以建立过渡模式。（11: 24）

李迎生：另外，一个规模也不小的农民工群体，这个群体很不稳定，始终处于流动的状态，未来也可能会回乡，他赚钱主要是为了回乡盖房子等等，对这样的农民工及其家属，我认为仍然可以把他们纳入农村社会保障体系，目前只是把他们当做灵活就业人口来处理，建立一个临时性的社会保障制度。整体上可以把他们纳入农村社保。（11: 24）

和讯网：对还处于流动状态的农民工，我们看到，年初时有农民工“退保潮”，大家争论也比较激烈，他们当时在城市已经买了医疗保险，参加了养老保险，一旦回乡有的待遇就不能转移，您对这个问题怎么看？（11: 24）

李迎生：这个问题是比较突出的问题，今年以来一直受到关注。这个问题说明对农民工社保的制度设计有问题，对这个群体的特点把握不足，制度的应对不规范。对农民工退保现象，用工地和农民工本人双方都有责任，主要是制度设计不规范，双方都觉得有利可图，所以，双方都有动机，都有意愿来退保。从用工地方来说，也鼓励农民工退保，现在农民工养老保障有统筹金，还有一个账户，账户完全是个人缴纳的，统筹金是企业缴纳的，一般是留在地方不能转移，农民工退保，账户里面的资金拿走了，但统筹金在当地，如果用工规模比较大，统筹金就是比较大的数字，所以，地方鼓励农民工退保，至少他不阻止。对农民工这个群体本身来说，对社保制度不怎样相信，社保制度信用还没有怎么建立起来，因为他们到城市里面来，相当一部分人主要是为了赚一笔钱回家急用，退保之后他可以拿到一大笔现金，对他来说也有很大的诱惑。所以，双方都有退保的意愿。（11: 25）  

李迎生：这就反映了，第一，我们现在针对农民工社会保险制度的设计是存在问题的，相关制度缺乏强制性，因为他参保、退保是完全自愿的行为。第二，相关待遇转移，也就是统筹金的转移、接续目前没有明确的规范，统筹金不能转移出农民工的用工地，地方就会鼓励农民工退保。第三，这个制度，农民工的预期是不佳的。（11: 26）

李迎生：我建议，第一，要提高制度的强制性，如果一个制度没有强制性，这个制度就很难推行下去。第二，对相关待遇的转移，也就是统筹金的转移、接续要有明确的规范，要使它成为能够转移的制度。不能说农民工走了，统筹金不走，这是不行的。第三，要采取切实的措施，来增强、提高农民工对相关社会保险制度、社会保障制度的信心。如果这个制度信心建立不起来的话，他们也不愿意参保。（11: 26）  

和讯网：随着农民工现象，我们还伴随着计划生育政策，农村生的孩子越来越少了，农村主要还是以家庭保障为主，一方面孩子减少了，另一方面孩子都到城市里上班了，留在农村的老龄化现象越来越严重，对农村老人的生活保障，如何建立农村的养老保险制度呢？（11: 26）

李迎生：这还是在论证建立农村社会保障制度和农村养老保险的必要性，这就说明了农村养