“补洞”与“挖洞”：社会治理三大规律

朱 力

来源：人民网-《人民论坛》

当今社会，无论是送购物卡“拜码头”、“跑部钱进”、公款大吃大喝、五星级进修学校，还是官员节假日纳贡，都不符合国家三令五申的红头文件，都属于摆不上台面的灰色收入、灰色消费、灰色投资和灰色交易。令人担忧的是，这样的灰色收入、灰色消费、灰色投资以及灰色交易，宛如一条条毛细血管，已经深深渗透进了中国经济社会的诸多层面，侵蚀着公民的福利，败坏着吏治，蚕食着社会公平和道德，撩拨着公众的不满情绪。

　　灰色风景线的出现，正是漏洞所带来的后果。社会生活本身并无漏洞之说，而社会管理却有漏洞之言。在社会管理出现空白的地方或者薄弱的环节，越轨行为盛行、社会问题严重。对于这种社会管理的漏洞，我们可以简称为社会漏洞。

　　漏洞是针对社会管理而言的，我们管理中的确漏洞百出

　　推动社会失范的力量源泉与动力来自市场经济中某些人的贪婪性与资本的扩张效应。杜尔干论述：“社会生活的剧烈变化也自然而然地使欲望迅速增长。就在传统约束失去权威的同时，可望得到的报酬越厚，刺激就越大，欲望也变得越迫切，越不受控制。在这最需要限制激情的时刻，限制却偏偏更少了，脱缰野马般的激情更加剧了这种无规则的混乱状态。”正是这股汹涌的欲流，推动着社会中的某些个人、团体为了获取利益而冲击、撕裂规范，制造着一个又一个的社会管理的黑洞。

　　改革开放以来，在体制内，已有200余万的党员干部加入了权力型致富的行列，落入腐败的陷阱。在体制外，从事肮脏职业(如性工作者)、灰色职业(如“枪手”、制假证件者、私彩组织者、传销者、造假者、售假者、走私者、赌博)、犯罪的人日益增多。在社会的裂隙中、在社会的阴暗面中，这些从业人员通过越轨手段来谋取利益，将失范作为一种谋生之道、一种工作方式与生活方式。这就使社会失范成为一种经常性、持久性、普遍的社会现象。其结果是越轨、犯罪增多，管理漏洞增多增大。

　　对待这些管理的漏洞，我们采取了一些处理措施。但是，在处理失范漏洞的问题上，行政效率大于法律效率。我们看到当某种违法行为或者某种社会问题十分严重的时候，行政管理体系的反应通常是掀起打击风暴：打击黑社会势力风暴、打击毒品犯罪风暴、打击抢劫风暴、打击拐卖妇女儿童风暴、审计风暴、问责风暴、反腐风暴……这种管理模式也称为“运动执法”，即通过在短时间内政府集中大量人力物力，对失范现象形成拳头攻势，弥补管理的漏洞。但行政资源是有限的，等到问题缓解后或基本解决后，必须腾出力量来解决其他问题。所以一段时间后，失范现象因有了反弹的空间与条件便又死灰复燃。

　　我们已经有了相关的法规或行政规范，但这些规范并没有起作用，平时有关部门并没有执行或执行不力，在最高领导的推动下，沉睡的规范资源才被激活、重新启动。依靠媒体与领导批示才能启动矫治失范的机制是规范的悲哀，因为这说明日常解决失范的机制是存在的，但灵敏度很低、效率很低，甚至有时无反应。领导批示这种超越层级的管理方式，在一定程度上表明垂直监督有效性的同时，也说明水平监督的无效性，并因此形成了各种各样的管理漏洞。

　　管理漏洞的根源在于规范的缺失与操作的扭曲

　　社会管理中的大量漏洞与规范、制度的供给不足有关。例如规范、制度的疏漏。社会如果出现规范、制度的遗漏、空缺，就可能对某些领域中的某类行为、某种社会关系无法起到调节作用，造成社会成员的行为无标准可循。这将形成一个自由的无规范约束、无管理的空隙地带，大量的失范行为就有可能产生。例如，巨额财产来源不明罪最高量刑只有五年，促使贪官自发、本能地把受贿的巨额财产归为财产来源不明这个筐里，逃避处罚。例如，有些劣质规范在建立之初，就是利益分配、“设租”与“寻租”的产物。

　　尤其是涉及到行政审批和收费项目时，普遍存在着自立名目乱收费或提高收费标准的现象。例如，我国存在大量的虚置规范，由于过于理想化、空洞或抽象，在规范实施的技术环节有所欠缺或不具备条件，不能发挥规范的实际作用。《中华人民共和国执业医师法》明文规定，执业医师不得在行医中收受任何馈赠，但“红包”在医务界是一种普遍现象，已成“第二规范”。2000年12月，中纪委决定，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，并在次年发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但是，自1997年以来，200多名省部级官员，没有一个人的腐败问题是由于执行此规定而被发现的。这类“稻草人”规范，只有吓唬的作用而不发挥实际功能的规范。一边明文规定不允许的行为，一边却在发生着，这正显示了规范、制度的虚假性。诚然，目前确实存在着一些规范、制度空白，但当今中国失范并不是无规范可依，而是有规范不依。在许多情况下，规范的执行机构在操作中产生了问题，使规范的功能发生了扭曲。

　　在许多场合、许多事件中，我们既有规范也有程序，在形式上很严密，但问题是这些规范的管理者、执行者出于自身的利益，不是当好“把关人”、“看门人”，而是利用对规范的熟悉与身份的优势，将规范的空隙放大，绕过规范的管理措施，找规范的薄弱环节来破坏规范。执行规范、捍卫规范的人，恰恰可能成为破坏规范的高手和制造管理漏洞的专业能手。

　　治理管理漏洞的三大规律

　　黑格尔提及一种社会现象：有道德的人常常遭受不幸，而不道德的人则往往是幸运的。这种扭曲现象的产生，在于社会结构与社会秩序本身出了问题，它在权利与义务的关系安排上是不公正的，它为那些失范者安排了更多获得利益的机会，在社会中存在着一种逆向的激励分配机制。失范者在这种社会结构中有着更大的自由活动空间与活动的条件。社会没有规范，或有规范却没有力量来限制失范者的行为。遵守规范如果仅仅是美好的而不是有用的话，那这种规范仅仅是一种形式的规范，是一种不通电的高压线，不会得到社会大多数成员的尊重与认同，更不会有更多的人去遵从这种规范。这种规范就缺少强烈的、持久的、普遍的行为感召力与激励力量。而失范的低成本与维护规范的高成本，是这种不合理的社会结构最集中的反映。

　　在什么情况下，个人能够愿意遵守规范(补洞)而不愿意失范(挖洞)?

　　社会结构越合理，人们越愿意遵守规范。规范是一种磨合形式，在重复的博弈中可以使人的行为产生一种稳定的可预期的结果。在一个社会规范具有价值合理性、社会结构具有公正性的社会环境下，遵守规范可以给他们带来收益时，人们倾向于遵守规范。当不遵守规范的行为反而能够带给他们更多的获利空间与更大的获利机会时，人们倾向于不遵守规范。这是一种规范的利益牵引机制。建设一个遵守规范的行为收益是明确的、可预期的，即遵守规范与维护规范是有明确回报的社会结构，是解决失范问题与管理漏洞问题的关键。这是一种利益激励下价值的引导过程，核心是引导和倡导社会成员形成一种普遍的符合规范的行为模式。

　　规范的惩处力度越强，破坏规范的人越少。失范而不受惩罚意味着失范者获益、遵守规范者损益，这是一种逆向参照，为遵守规范而付出成本的行动者会形成规范相对剥夺感。这种剥夺感具有对集体理性、社会理念的干扰力，成为一种破坏规范的负榜样，会诱导有道德群体中的许多人“弃明投暗”，放弃社会的价值理念、放弃社会的道德，而选择利己损人的行为。同理，如果失范立即得到规范的惩罚，那么，遵守规范就会成为一种理性选择，遵守规范的人会越来越多。当规范起作用时，会使失范者增加失范的成本而减少失范的获益。当失范的成本足以抵消他从失范中获得的利益时，就没有人去失范，使失范保持在一个相对较低的状态。社会成员的行为是可塑造的、可改变的，而改变的关键性因素就是规范的惩处牵引功能，就是规范的制度性安排所具有的引导功能。社会确实建立起了让行动者为自已失范“埋单”的机制，通过对失范惩戒，让失范者寸步难行，会激励每一个社会成员遵守规范。规范的最终效应是形成一种良好的社会秩序和社会风尚。这是一种可预期的公平的社会安排。如此，社会成员和群体对规范建设的投入成本，与社会规范所能发挥的效用就会成相关关系。

　　遵守规范的人越多，规范的功能越强。当一个人遵守规范时，这种规范的良性功能并不能直接地显现出来。当相当数量的社会成员都遵守规范，在一定规模的基础上，即规范遵守者与不遵守规范者的数量达到了一个平衡点，规范维护社会秩序的效应才能显现出来。规范的规模效应是需要许多个体的投入才能产生的。社会成员的自觉程度越高，遵守秩序和规则的意识越强，越能节省社会管理成本。遵守规范需要公共的精神，如果是个人理性，逻辑的结果并不必然地遵守社会规范、参与规范建设，可能会产生逃逸、规避的现象。遵守规范需要集体的理性，而基于集体理性基础上生长的公共精神，与个人理性是相悖的。公共理性不会自然地生长，需要培育，需要生长环境。而这正是政府需要做的，对培养公共理性要进行投入。惟有在公共理性的基础上，才会有更多的社会成员投入到规范的建设与维护中去。

　　(作者为南京大学社会学系教授)

　　干部声音

　　现有漏洞都难补，何谈去发现潜在的漏洞

　　南京浦口区副区长吴光政：最为重要的还是政绩观的问题，一些干部在工作中只唯上，不唯下，这是政绩考核制度的漏洞，我认为这是最危险的漏洞。这种导向，让干部主要精力、价值取向都发生了偏差。

　　一些时候，我们都在小圈子、小部门里定制度。虽说现在网络问政提的很多，但其实还是没能真正贯彻群众路线。没有群众的广泛参与，制度设计的科学性就得不到保障，不符合实际就在所难免。记得有一次我们制定了一个规划，还纠结于要不要公示，觉得专业性比较强，老百姓可能看不懂。但是公示出来之后，办公室没几天就收到了500多份群众的意见与建议，连专家都说老百姓提的意见是一针见血，后来这项工作的开展很顺利，而且实施的时候百姓都很理解，积极配合。所以，我看到我们的一些政策，包括一些惠民政策，明明都是为老百姓着想的，但百姓为何理解起来还是有歧义，就是因为我们在制定政策的时候，没能与百姓充分的沟通，造成了很多制度后遗症。

　　而且，我们没有一个制度再生机制，一个现有的制度都执行不好，怎么去发现潜在的漏洞，如果真要去发现，就是一句话，真正贯彻群众路线。

　　把人民对执政党的信心一点一滴“戳漏”，最可怕

　　原贵州省政协委员、安顺市政协常委徐宗俦：法律的、制度的、体制的、政策的、领导的、执行的、管理的、监督的……一“漏”就死人、一“漏”就是数十万百万千万以至成亿数亿地人民血汗钱打了水漂、抑或滚进了私库、中饱了私囊、甚至“明修栈道，暗度陈仓”去了海外享不尽奢华地颐养天年!

　　不论是“细细碎”的“漏”，还是海量大“漏”，没有一个不是人为“戳”出来的“漏”，老百姓说得精辟，叫“戳锅漏”!把人民对执政党的信心一点一滴“戳漏”，这才是最最可怕的。

　　解决最让人们惶恐不安甚至忧心忡忡的各种“漏洞”，得话分两头说：一是执政党应当具备、而且应当不断强化自我修复“漏洞”的功能，这是人们的最大期盼，“打铁得靠本身硬”，这才是“无限极内功”;二是执政党应当具备、而且应当不断强化依靠和发动群众众志成城去“补漏”的先天优势功能，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人息政亡”。试问：我们怎样才能走好“新路”?

　　最根本的还是执行力

　　湖北天门市组织部长祝尊乾：最为根本的是制度执行力的问题。再好的制度，如果不去执行，就会形同虚设”。不抓制度执行，制度就没有效果。万项“规定”，不如一个“落实”。比如说，腐败现象依然屡禁不止，大案要案依然层出不穷，是领导不重视还是制度不健全?我们不难发现，不是领导不重视，也不是我们的制度漏洞大，而是制度缺乏强大的执行力。有了制度，没有严格执行和落实，比没有制度更加可怕。