按：2021年11月12日，中国人民大学共同富裕研究院和国家发展与战略研究院举办“再分配政策在共同富裕中的地位与作用圆桌讨论会”，人民大学学者围绕再分配制度在共同富裕事业中的地位和作用，面临的问题和挑战，需要健全和完善的方面，如何更好地构建再分配制度体系以促进共同富裕进行深入讨论。中国人民大学共同富裕研究院将陆续推出文章，回顾讨论会专家的精彩观点。

作者简介：房莉杰，中国人民大学共同富裕研究院研究员、国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授

很高兴参加今天的圆桌讨论会。社会福利支出是主要的收入再分配手段，我今天想说明的问题是：影响收入再分配的不只是有多少财政支出用于社会福利这个“数字”，同时还会受到福利支出结构的影响，或者说后者可能是现在更需要着重强调的。福利首先可以分为现金福利和社会服务两大类，这是一个首先的支出结构划分，然后每一类下面又有不同结构，接下来我就以这样的逻辑来展开：

一、现金福利的再分配效应

现金福利的主要内容是社会保障，又进一步可以分为各种社会保险、以及最低生活保障和社会救助。实际上不同的现金福利可以依据两种标准划分：其一，是否属于纯现金福利，其二，是否与收入相关。就标准一而言，社会保险中的养老保险、失业保险等，由于最终直接表现为现金,所以可以被认为是纯现金福利；而诸如医疗保险、工伤保险、长护保险等，由于最后转换成服务，则兼具了现金福利和社会服务的双重内容。就标准二来说，社会保险大多与收入相关，就是其享受水平在一定程度上取决于基于其收入的缴费水平。但最低生活保障和社会救助却与收入无关。如果从这两个标准、三种类型来思考，就能洞悉它们背后原则的差异：纯现金福利是基于付出后再分配的模式，享受水平与缴费水平的关系最大，是兼具公平和激励的双重考虑；社会服务类的保险筹资模式尽管也看付出，但是它的享受水平更看重需求程度而不是个人缴费水平；而最低生活保障则与缴费完全无关，而只考虑需求，是最强调平等取向的现金福利。从上面的三种类型看，当然更强调平等和需求的现金福利的收入再分配作用更强。但是这并不是说低保更重要。因为低保是选择性的，它只针对贫困人口，而社会保险是普惠式的，它理论上应该覆盖所有人群，所以低保资金的针对性更强，而社会保险资金更有规模效应。因为对于收入再分配的讨论不能脱离开发展与平等相平衡的具体环境，因此应该优先投入于低保还是某一类社会保险，都要视更具体的需求而定。另外，近些年“全民基本收入（Universal Basic Income）”政策得到很多关注，就是无论收入如何，全社会的所有成员都可以平等获得一笔收入，无条件基本收入与最低工资的区别在于不需要工作也可以获得该收入，而最低工资是以参加工作为前提条件获得的最低收入。全民基本收入的价值理念是保障所有社会成员的生存权。现在有少数国家在试点该政策，但是也引起了关于权利与义务、平等与效率的巨大争议，与此相关的，它的收入再分配效率也是不明确的。

二、公共服务的再分配效应
  公共服务与收入再分配的内部关系，比现金福利复杂得多。公共服务可以分为消费型公共服务和人力资本投资型公共服务，两者对收入的再分配作用并不一致。消费型公共服务中比较典型的是养老服务；人力资本投资型公共服务中最主要的手段则是健康服务、教育与托育、就业支持服务等。由于这一层次也涉及公共筹资，所以与现金福利类似，收入再分配的效果首先也是要看政府公共筹资的投入情况。公共筹资效率其实指的是服务的去商品化程度，个人支付的比例越低，服务的去商品化程度就越高。但这里与现金福利所不同的是，需要考虑公共服务的筹资原则应该是选择型的、平等普惠的还是累进普惠的？选择型指只对某一类人提供公共服务；普惠型则是对所有人都提供相同的公共服务；而累进普惠则指，虽然对所有人都提供公共服务，但收入越高所能获得的公共服务越少。如果从福利国家类型学出发，另一个值得关注的问题是：人力资本投资型和消费型的公共服务应该重点分配哪个？从世界上的国家来看的话，有的国家对老人和儿童都提供较均等化、高水平的公共服务；有的国家也对这两类人提供无差的公共服务，但是只是中等筹资水平；有的国家将公共筹资优先提供给老人；还有一类国家则优先支持育儿。一方面，公共筹资水平如何、优先提供给哪类服务，都会影响到不同人群间的收入再分配；另一方面，就像前面说的，养老服务是消费型的，而儿童服务是投资型的，这种区别影响到的不是现时、静态的收入再分配，而涉及到更长时期的动态的、代际间的再分配。更细一点，作为最主要的人力资本投资型公共服务，健康和教育各自内部的支出结构也需要被考虑。就健康来说，卫生总费用在健康管理、公共卫生、疾病治疗、康复和长期照护等各个部分的优先投入的不同，很大程度上会影响到资金效率和健康效果，比如说老龄化社会和以传染病为主的社会的疾病谱有很大不同，那么卫生总费用的支出结构自然也不一样。同理，在教育领域，优先投入于学前教育、义务教育、职业教育、还是高等教育，最后的再分配效果也是不一样的。也就是说，针对这两类公共服务，公共筹资的投入结构一方面会通过影响资金效率，进一步影响收入再分配的效果；另一方面也会改变不同人群之间的收入差距。最后还有一个问题，怎么样的公共筹资、支付手段、服务治理最有效率？在工业化社会的时候大多以平均平等为取向，但随着社会的发展，社会的异质性越来越强，不同的人群对于公共服务的需要就有所不同，因而公共服务是否需要强调平均主义也有所争论。在这个意义上，为了使得公共服务更贴合人民的需求，就需要在公共筹资、支付手段和服务治理等环节来对公共服务进行修正。

三、如何理解收入再分配？

从政策角度来理解收入再分配，就不能仅看一个简单的基尼系数，而需要关注谁跟谁再分配这一问题。首先从代际分配来看，既与个人生命历程有关——个体支付养老金，多年以后才能享受到养老服务——又与劳动年龄的人口与退休人口有关；其次从劳动力市场内外的分配来看，是就业的人口再分配给非就业的人口；再次从性别分配来看，尤其现在鼓励生育，那么就要承认女性家庭照顾劳动的经济价值，这就存在平衡女性工作与生活而产生的再分配；最后是动态看再分配，尤其是从社会投资的角度看，可以发现也并不是当下的投资就能产生直接的结果，往往需要较长时间才能对分配产生影响。所以总的来说，如果关注分配的对象，收入再分配就不是一个静态的结果，而是一个十分复杂的系统。除此之外，新的形势也对收入再分配的理论产生了许多挑战。一方面，过去社会政策的核心内容关注劳动力的“去商品化”，而现在则转向劳动力的“再商品化”，也即希望让劳动力重新回到劳动力市场，希望授人以渔而不是授人以鱼；另一方面，全球化、数字化和老龄化也使得传统收入分配体系有所改变。以养老金为例，过去一般认为生命历程是标准化的，也即一个劳动者的工作、退休时间比较清晰。但现在个人的生命历程可能是非标准化的，有流动人口、零工人口，并且退休年龄也在延长，这就对传统养老金体系提出了挑战。最后还有一些其他问题，比如差序福利权和负福利。本来再分配需要提供给更需要的人，但因为差序福利权就可能导致负福利现象。换句话说，也即更多的福利资源给到了收入较高的群体，而收入较低，比较脆弱的人群反而没有获得更多的再分配的资源。在这个意义上，还需要更多的实证证据来支持再分配理论和制度的完善。