“暂住”到“居住”，不仅是一字之差

本报记者 王卉

原文载于：《中国科学报》2014-10-24第5版思想周刊。

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对于流动人口而言，居住证取代暂住证，区别并不仅仅是一字之差，其背后更深远的意义在于公共服务的均等化。实现“公共服务均等化”，需要政府拿出更大的决心和勇气投入到公共资源配置上去。否则，居住证将偏离主旨，异化为新的“准入制度”。

10月8日，国家发展改革委员会副主任朱之鑫透露，《居住证管理办法》等新型城镇化配套措施即将出台。

“《居住证管理办法》应该对一些基本的公共服务内容进行界定，在哪些方面是各地应该涉及到的，在《办法》中应该有所体现，如果充分体现的话，居住证实施起来，才能真正符合十八大以后提出的人的城镇化以及使流动人口能够得到市民待遇的要求。”在接受《中国科学报》记者采访时，北京大学社会学系教授陆杰华如是表示。

彻底打破城乡二元结构和所有准入限制，肯定尚不现实，尤其对于一些一线大城市。但无论如何，这将弱化户籍制度的限制，让人人自由迁徙的梦想更近一步。

不仅是管理方式的变化

以居住证替代暂住证，并不只是流动人口管理方式的变化。

“用居住证代替暂住证，不仅是对流动人口在城市居住从‘暂住’到‘居住’的变化，不仅是福利方式的变化，同时是福利制度的改革，因为在居住证背后还附加了部分社会福利和公共服务，使得流动人口能够逐步地增强其居住地福利的供给。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远在接受《中国科学报》记者采访时表示。

在全国各地的相关改革中，非户籍人口的权益正在日益受到重视，公共服务和社会保障的覆盖范围也在日渐扩大。

任远强调，对流动人口提供渐进的福利供给，有利于提高流动人口的社会福利和生活幸福。也能够帮助满足流动人口的具体生活需要，这对于提供包括流动人口在内的所有城市居民的福利和幸福是必要的。

任远同时认为，对流动人口提供基本公共服务的均等化是一个过程，居住证能够提供一个管理的工具，为需要某种基本公共服务的人口提供适当的服务，并通过在居住证上逐步累加福利，使得流动人口能够根据其所在城市的生活渐进地实现基本公共服务待遇的均等化地位。

这些变化的背后也有着深刻的制度需求，即让全民享受社会发展的成果。

看上去很美

居住证积分制，因其相对公平公正，可操作性较强，被称为“最不坏的户籍新政”。

国务院早在2010年5月即转发过国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

公安部副部长黄明表示，居住证制度只是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

事实上，近年来，不少城市已经在推行居住证。2014年1月，北京市也出台了相关规定。但从一些已推行居住证做法的城市的实际情况看，这个初衷看起来不错的举措推行效果却并不太好。

附着在居住证身上的城市服务和福利，看上去很美，但离流动人口依旧遥不可及。在不少城市，办理了居住证之后，所谓的公共服务并不会自动惠及。

“一些地方已经开始实施居住证的政策。基本是户籍制度管理的一种翻版。”陆杰华对《中国科学报》记者表示，基本上尚未达到去年中央新型城镇工作会议和国家关于户籍改革的意见的要求，包括要与福利挂钩，很多地方也没有做到。出于社会稳定的考虑，现在很多地方居住证政策本身的功能还是基本恢复到以往户籍那样的管理控制的功能，基本公共服务这方面相对涉及得比较少。

“对特大城市而言，能够落户的人数很少，积分制落户口子是非常小的，广州小，上海更小，北京还没有动。”全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻日前就户籍制度改革进行解读时表示，像北京这样的城市，最重要的是按照新的居住证制度来把基本公共服务逐渐配置到常住人口头上。

重在顶层设计

居住证管理办法的推出当然是好事，关键是如何兑现和落实。

“要实现城市流动人口福利均等化，这得靠顶层设计。”陆杰华表示，居住证制度目前都是各地按照自己设定的条件去制定的，中央没有一个系统的顶层设计，这是目前欠缺的，应该有所要求。居住证在基本公共服务上，哪些是必须要做附加上的，是需要有规定的，不能各地按照自己的想法进行五花八门地设计，各地都要考虑自身的利益。

当然这并不是一件容易的事情，在国家层面，公安部主导的居住证方面制度设计，已经持续了好几年。

居住证有两种职能，陆杰华解释，一种不是管控，而是信息采集，居住证一方面是有公共管理的职能，知道哪些人来了，城市怎么提供相应的服务，这是基本的职能。“不是通过居住证，希望哪些人，不希望哪些人来。”

从具体做法上，陆杰华建议，对大多数的低端产业劳动人口，可以借助居住证管理平台来解决入户问题。“在积分落户的设计理念上，首先要注意面对的受众群体是绝大多数的流动人口，一定要让多数人看到希望；第二，积分落户改革，即使不能很快解决户口，也要以居住证为依托，依据不同的积分提供不同的保障；第三，设定一定的路径，能够让普通人明白要多长时间、符合什么样的条件才能落户。”

通过居住证实现城市流动人口及家庭的权利，需要增加更多的公共资源和福利，需要更多的财政支出，对不少地方政府而言也是勉为其难，推动地方政府相关的行动力无疑非常重要。

“改变过去那种格局，中央一个好的政策，下功夫推动，还是能解决的，要通过督导、评估等方式，以及改变现在官员的评价机制。解决流动人口福利均等化这样一个重大民生问题，将来是比gdp增长更为重要的事情。”陆杰华强调。