户籍制度改革：向“伪”城市化说不

钟君

原文载于：《小康》杂志2014年9月刊。

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），吹响了户籍制度全面改革的号角，标志着酝酿多年的户籍制度改革全面破冰，中国坚决向不健康、不幸福、不安全的“伪”城市化说不，真正破题“人”的城市化。

何谓“伪”城市化？

城市化被作为实现现代化的重大战略选择和推动经济增长的持续动力而备受重视。习近平总书记强调要推进以人为核心的城镇化，城市化的本质是“人”的城市化。然而，中国城市化的进程并没有完全体现这一本质，而是呈现出一些“伪”城市化特征。

第一，有速度，但不健康。1978年，中国的城市化率仅为17.92%。2013年末，中国城市化率已经达到了53.73%。中国只用了英国1/2的时间、法国和美国差不多1/3的时间就走过了同样的城市化进程，快速城市化的背后是“迈达斯灾祸”的蔓延。英国的经济史学家哈孟德夫妇把英国工业革命之后由于城市爆炸而产生的问题称之为“迈达斯灾祸”，其发生概率与城市人口总量及城市配套建设和管理服务水平密切相关。当前，上海常住人口已突破2400万，北京突破2100万，广州突破1669万，人口膨胀突破城市承载极限，这些大城市无不面临就业困难、住房紧张、城市资源短缺、社会治安恶化、交通拥堵等“迈达斯灾祸”的困扰。

第二，有数量，但不幸福。当前中国的城市化实际上是人口的城市化，而不是“人”的城市化。人口城市化是指农村人口迁移到城市，转变为城市人口，或农村地区转变为城市地区，当地农村人口转变为城市人口的过程。2013年，中国有53.73%的人口常住在城市，然而，很多人没有城市户籍，享受不到城市福利，收入较低，居住条件和生活条件较为窘迫。尽管中国的城市化不是拉美等发展中国家建立在贫民窟上的城市化，但在中国城市化图景中，一边是高楼林立，一边是棚户林立的情况并不鲜见，打工族、鼠族、蚁族、井居者等城市贫困群体不断增多，多聚居城乡结合部、城中村等脏乱差部位，城市对于他们来说只意味着城市化的生存，而不是城市化的幸福。

第三，有面积，但不安全。只关心如何把农村用地转变为城市用地，只关心城市面积增大，不关心城市化安全也是“伪”城市化。GDP崇拜的导向、土地财政的诱惑、政绩显示的冲动，使得本该严格控制的土地城市化如脱缰之马，土地资源被过度开发，地产资本被过度炒作，城市房价不断飙升。城市空间的扩张并未带来城市福利的普惠，相反，城市化风险越来越大。贫富差距被不断拉大，高房价锁定了不同社会阶层流动的渠道，造就了绝望的社会阶层；农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权的焦点，农村的稳定和发展受到挑战；金融风险不断放大，一旦房价暴跌，大规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。

户籍制度与“伪”城市化何以相关？

“伪”城市化与旧有的户籍制度密切相关。1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。户籍制度体现了计划经济时期推行的工业与城市优先发展的国民经济战略，把城乡分割、对立起来，把全体国民划分为城市人口和农村人口两大类，严格控制农村人口向城市人口转变，控制小城市人口向大城市人口转变。每个人自出生以来，就要在自己的“领地”上生、老、病、死，人们的就业、住房、教育、医疗、社会保障等社会福利也与户籍绑定在一起。以户籍制度为基础的二元社会体制成为阻挡人口自由流动迁移的制度性屏障，在固化城乡二元结构、强化城乡差距的同时，使没有城市户籍的人们即使工作、生活在城市也享受不到城市所提供的社会福利。传统的户籍制度深刻地影响和制约着我国的城市化进程，或将使城市化不完全、不幸福、不可持续。

当前，中国实际城市化率为53.73%，但户籍城镇化率（城镇户籍人口占总人口的比重）仅为35.7%左右。这意味着因为户籍壁垒，2.45亿流入城市的外来人员（包括大量农民工）在为城市建设作出重大贡献的同时，不能享受城市所提供的社会福利，形成不幸福的“伪”城市化。与此同时，人口向大城市集聚流动的客观趋势与户籍制度阻碍城乡流动的制度性屏障之间的张力，使不少人放弃户籍涌向大城市，户籍制度随之丧失了人口登记和管理功能，导致大城市因为缺少基础性的人口信息而出现管理失灵，导致城市病蔓延，形成不健康的“伪”城市化。除此之外，户籍制度强化的城乡差距使城乡之间的要素市场（尤其是土地）严重扭曲，土地财政成势，农村土地纠纷频发，不少失地农民成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的“流民”，形成不安全的“伪”城市化。

户籍制度改革破题“伪”城市化

第一，取消农业户口与非农业户口性质区分，破题城乡二元壁垒。“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”，有助于消除城乡之间的户籍壁垒，消除基于户口的身份歧视，解除户籍制度与就业、社保、医疗、教育等社会福利的绑定，让户籍制度回归其人口登记管理的本来面目，而不再是限制人口自由流动迁徙的制度性屏障。需要强调的是，尽管取消了城乡户口界限，但是“农地农有，农地农用”的基本原则不会变，“三农”的重要地位不会变。

第二，调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”，有效预防城市病。城市化使资源集聚，效率提高，进而城市膨胀，超过承载能力，带来“城市病”，又使效率下降。可见，防控城市病的关键在于适当控制人口规模，找到城市人口规模与“城市病”的临界点，既能使资源聚集带来高效率，又不会因出现“城市病”而损失效率。《意见》对十八届三中全会“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的要求进行了细化落实，明确了不同城市的落户门槛，根据流动人口对城市的贡献和与这个城市的‘黏度’设定了差别化的落户政策，确保人口在农村、乡镇、城市之间逐步实现“梯度转移”，而不是集中涌向大城市，能够有效预防城市病。另外，差别化落户政策还有利于缓和三四线城市楼市库存积压。

第三，建立完善大城市积分落户制度和居住证制度，健全人口信息管理制度，让户籍制度回归它本来的面目，促进城市管理科学有效。此次户籍制度改革最大的亮点就是让户籍制度回归人口登记管理的本来面目。剥离了户籍制度上的身份性福利及其相关社会政策，让公共服务、社会福利与贡献挂钩，而不是与身份挂钩。创新人口管理，让户籍制度担负起人口信息的统计和管理职能，在大数据时代为公共服务的均等化和城市管理的科学有效提供基础性的信息支持。

第四，充分尊重农业转移人口意愿，确保农民“进退有据”，保障城市化安全。《意见》明确要求要保障农民的土地承包经营权、宅基地权利和集体收益分配权，允许农民进城落户在穿上“五件衣服”（就业、教育、医疗、住房、养老）时，可不脱掉“三件衣服”（“三权”），这与以前要求农民如进入设区市要退出“三权”有别。使农民不需要在城市落户和保留“三权”之间作出硬性选择，农民可以带着“土地”进城，真正做到“家中有地，进退有据”，也可以留在农村。“三权”实质上是农民的财产性权利，保留农民的“三权”可以防止出现“拉美陷阱”中那种建立在贫民窟上的城市化，从而减少城市化风险。

（作者系中国社会科学院马克思主义研究院经济与社会建设研究室主任）