提升城乡社区治理现代化水平

——访中国社会学会会长、清华大学社会学系教授李强

      来源：《人民日报》，2017年7月9日。

      城乡社区是居民群众安居乐业的家园，是社会治理的基本单元，也是党和政府为人民服务的重要场所。搞好城乡社区治理，事关人民幸福安康，事关社会和谐稳定，事关党和国家长治久安。不久前公布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：促进城乡社区治理体系和治理能力现代化；努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化。那么，城乡社区治理现代化的目标和内涵是什么？当前我国城乡社区治理的状况如何，怎样提升社区治理现代化水平？带着这些问题，记者采访了中国社会学会会长、清华大学社会学系教授李强。

　　记者：城乡社区治理体系和治理能力现代化是一个全新提法。它的提出有什么意义？什么样的社区治理可以被称为现代化的社区治理？

　　李强：城乡社区治理体系和治理能力现代化既是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，又是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。提出促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，对于加强和完善社区治理、实现国家治理现代化具有十分重大的意义。正如习近平同志所指出的，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。只有社区治理能力强了，社会治理的基础才会更坚实，国家治理现代化才会实现。

　　按照《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，实现城乡社区治理现代化的总体目标要分两步走：第一步是到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障；第二步是再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

　　那么，什么样的社区治理才是现代化的社区治理呢？按照现代社会发展要求，根据我国国情实际，现代化的城乡社区治理应当是具有较高的法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，由基层党组织领导、基层政府主导，以民为本、服务居民的多方参与、共同治理的社区治理。其总体要求是：把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。其实现路径是：坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力。其主要功能是：管理公共事务，提供社区服务，管理公共资产，培育良好市场环境，表达社区群众利益诉求，协调矛盾纠纷，塑造社区文化，增进社区认同。

　　记者：目前我国城乡社区治理的总体情况如何，与实现社区治理现代化的要求相比还存在哪些差距？

　　李强：有人认为，提出城乡社区治理现代化，说明我国城乡社区治理很落后。我不同意这个观点。中国最大的一个特点就是人口众多。由近14亿人口组成的巨型社会，在世界上只此一例。这样的巨型社会能够保持总体和谐稳定，说明基层治理的基础非常雄厚。之所以能做到这样，主要原因就在于：我们既高度重视基层组织建设，在基层社区、农村都成立了党的基层组织，让党和国家的大政方针能够传达到最基层，让集中统一的国家体系同整个社会连为一体；又高度重视居民自治，依靠村委会、居委会和覆盖广泛的工青妇等群团组织，通过民主协商的方式，共同解决社区公共事务和公益事业方面的问题，让社会有活力，让老百姓有自治能力。所以，我国城乡社区治理总体上适应我国国情，可以基本满足居民需求，而且有很多可供其他国家借鉴的地方。

　　但也应看到，与人民群众新期待、与社区治理现代化新要求、与我国经济社会发展新形势相比，城乡社区治理还存在一些不足，主要表现在：城乡社区治理的法治化、科学化、精细化水平和社会活力还不够高，社区治理体系还不完善，居民参与社区治理的能力还不够强。特别是持续了30多年并仍在快速推进的城镇化和人口大规模流动，给完善城乡社区治理带来了巨大挑战。

　　第一个挑战是工业化重大转型期的挑战。工业化重大转型期，是说一个国家的城镇化率达到50%左右时，往往是社会矛盾高发期。这是因为城镇化不仅带来生产方式的巨大变化，而且会带来人们思想观念、居住方式、生活方式乃至生活细节的巨大变化。这些巨大变化叠加在一起，必然导致社会矛盾增多。我国城镇化率于2011年突破50%，进入到以城市型社会为主体的新时代。随着城镇化的快速推进，未来还将有一大批农业转移人口市民化。这就对统筹城乡发展、解决好事关城乡社区居民群众切身利益的问题、增进城乡居民的获得感提出了更高要求。完善城乡社区治理、促进社区治理现代化，就必须不断满足这些要求。

　　第二个挑战是陌生人社会的挑战。改革开放近40年来，我国经济社会发生了天翻地覆的变化，社区的类型和特点也发生了巨大变化。从过去的以普通街道居民区、单位大院社区和农村社区为主的社区类型和邻里关系转变为各类商品房小区、房改房小区、回迁房小区、新型农村社区等社区类型和邻里关系，我国社会正在从熟人社会转变为陌生人社会。同一社区的很多居民之间互不相识、来往较少，社区凝聚力下降，协调居民关系、化解社区矛盾、有效传达党的路线方针政策面临新的问题和挑战。从熟人社会向陌生人社会转变是现代社会发展的一大规律。如何在陌生人社会的现实条件下提高社区治理水平和凝聚力，打造邻里守望相助、融洽和睦的现代社区，考验着社区管理者的智慧。

　　记者：您所讲的我国基层治理基础非常雄厚，这是对我国社区治理现状的客观、准确描述。虽然经济发展新形势和社会结构新变化大大提高了城乡社区治理的复杂性和难度，但近年来，我国各地都在进行社区治理创新的实践探索，其中不乏比较成功的案例和鲜活的经验。您可否介绍一下基层社区治理创新的情况？

　　李强：我国地域辽阔，不同地方自然、人文条件各异，社区的情况更是千差万别，因而各地从自身实际出发开展的社区治理创新实践也多种多样。从那些比较成功的案例中，可以总结归纳出四大创新模式，它们之间既有共性又有特性。共性是：无论哪一种模式，都始终坚持党的领导、发挥基层政府主导作用，并注重激发社会的活力。特性是：在不同模式下，不同的治理主体发挥作用的程度不同，动员和利用社区治理资源的方式不同。

　　一是行政主导模式。这主要是指政府依靠自身行政力量提供社区公共服务、完善社区治理架构、培育社区自治组织、推动社区公共参与的治理模式。这一模式的优势在于组织能力强、效率高，成功的关键在于选拔出了能够坚持党的全心全意为人民服务宗旨、愿意扎根社区踏实做事的优秀基层干部。因为有干劲、有智慧、有担当，所以他们能够充分发挥职能作用，同时也能积极调动市场力量、发挥群众积极性。我在北京、上海、成都、福州、厦门等城市都发现了这种模式。

　　二是市场运作模式。这是指依靠市场主体如房地产企业、物业公司等提供社区公共服务、培育社区自治组织、推动社区公共参与的模式。它是住房体制改革后诞生的一种新模式，主要存在于商品房小区。该模式成功的关键在于：有愿意主动承担公共服务职能和责任的具有强烈社会责任感的企业家。比如，武汉的百步亭社区就属于这种模式。

　　三是社会自治模式。这主要是指社会力量尤其是社区居民自发组织起来推动社区社会组织发育、处理社区公共事务、推动社区公共参与和提供社区公共服务的模式。这一模式的优势在于社区居民熟悉自己身边的事务、了解群众的诉求，因而治理方式和治理内容更易符合居民群众的实际需要。但与行政主导模式和市场运作模式相比，社会自治模式的发展比较滞后。

　　四是专家参与模式。这一模式主要是专家学者通过提供咨询或直接介入的方式参与社区事务，为城乡社区治理创新提供必要的智力支持和社会资源。它的优势在于专家学者熟悉社会治理的发展趋势和脉络，可以做出较好的制度设计；同时，专家学者的立场比较客观，有利于探索改革方向。由我带队在北京海淀区开展的“清河实验”试点社区，就属于这种模式。

　　这四种模式各有利弊。行政主导模式的优点是依托强大的行政力量，工作比较好开展；缺点也是政府作用太强，容易导致社区的一切事务都要依赖政府，居民存在“等靠要”思想，自主参与不够。市场运作模式要想成功，需要有十分热心社区公共事务的房地产商，但这样的企业家毕竟是少数。而且，提供社区公共服务与市场主体追求利润的目标是有矛盾的，因此该模式难以克服其与生俱来的市场失灵问题。社会自治模式要想成功，需要有比较完善而且强有力的社区自治组织，但社区自治组织的培育并非一朝一夕之功。专家参与模式确实能动员社会上很多资源投入社区，但是一旦专家撤离，社区能否保持良性运转并不确定。所以说，目前已经取得成功的模式在未来是不是可持续，还需要进一步观察。

　　记者：从各地的实践探索中，可否总结出一些具有普遍意义的经验，或者说可否得出一些提升城乡社区治理现代化水平的规律性认识？

　　李强：当然可以。通过对各地城乡社区治理创新实践的观察，我总结出五点规律性认识。

　　一是发挥基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用。只有发挥基层党组织领导核心作用、改进基层党组织对社区各类组织和各项工作的领导，才能确保党的路线方针政策在城乡社区得到贯彻落实，才能把群众团结起来共同建设幸福美好家园。党的核心作用和优势尤其体现在它代表着广大人民群众的根本利益。社区中的居民会有各种各样的利益分歧，只有最大多数人最根本利益的代表者才能够公平公正地处理社区事务。所以，维护公平公正也就成为基层党组织发挥领导核心作用的关键。相对于社会组织和市场组织，基层政府具有统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，因而应当在城乡社区治理中发挥主导作用。

　　二是基层创新是加强和完善城乡社区治理的法宝。基层群众的创新最及时、最接地气、最能反映日常生活所需，也能随时随地接受实践检验，灵活地进行调整完善。比如，一些城市社区建立居民议事委员制度，有的农村社区在议事时请来村里经验丰富、德高望重的“七老八贤”共同商议等，都是社区居民积极创新的生动体现。只要充分激发出基层社会的创新活力，很多过去难以解决的问题就能迎刃而解。

　　三是鼓励居民参与自治。得到群众支持，再难的事也会变得很容易；没有群众支持，再容易的事也会变得很难。所有治理得好的社区都是有社会活力的，都得益于居民的积极参与。所以，应鼓励居民群众积极参与社区事务，由���去的被动接受管理转变为主动自我管理。在这一过程中，需要提高居民群众的自治意识和自我管理能力。

　　四是充分借助多方面社会力量的作用。城乡社区治理不仅是政府的事、社区居民的事，也是社会的事，很多问题可以依靠社会力量来解决。比如，引导驻社区机关和企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理，既有利于解决资金问题，又有利于开展纠纷调解、健康养老、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、农村生产技术服务等活动。

　　五是既要注重硬件提升，又要注重软件提升。提升社区治理水平的内容很广泛，既包括硬件提升，如完善社区硬件设施、优化社区环境等，又包括软件提升，如培育社区精神、开展社区公共文化活动等。虽然各地城乡社区差异较大，但每一个社区都有可以提升的空间。应通过社区提升，进一步营造社区良好文化氛围，增强社区凝聚力，提高社区治理现代化水平。

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