马跃：后税费时代的乡村建设
2007-05-20 作者： 马跃
国家取消了各项农业税费，取消了劳动义务工和劳动积累工，仅仅保留了“一事一议”的政策，这样一来，将对今后的乡村基础设施建设带来严重影响。
一
乡村建设包括的范围很广，既包括农业的基础设施建设，也包括农民的生活设施建设，既包括农田水利和道路工程，也包括村庄以及集镇建设。
对农业来说，头等重要的是水利设施。水利是农业的命脉，农业生产要求水利工程具有防洪、灌溉和排涝等多种功能。而水利工程本身是一个非常复杂的系统，既要有大江大河的疏通，又要有沟、渠、函、桥、堤坝等配套工程。就沟来说，必须有大沟、中沟、小沟、毛沟的配套。只有这样，才能使大田地里的积水通过毛沟、小沟流入中沟和大沟之中，然后再通过大沟流入江河之中。中国既然是农业为主的国家，便到处都是大田地；既然到处都是大田地，便到处都是沟、渠、桥、函等水利工程。在中国的土地上，到底有多少沟、多少渠、多少桥？这是无法计算的。就一个生产队来说，连生产队长也说不清楚有多少毛沟、小沟，说不清楚有多少生产路。生产路、生产桥、田头沟等都是农业生产所必须的东西。没有水利工程，农业生产就要受到严重影响，地里的积水就排不出去，庄稼就要受淹；没有道路，成熟的庄稼就拉不出来，化肥和农家肥就无法运送到地里去。
道路不仅是农业生产所必需，而且也是农民日常生产所必需。对于农民来说，走亲访友、就医上学、生产互助、销售和购买商品以及婚丧嫁娶都需要道路。没有道路，农业生产不仅不能维持，农民日常生产也会受到重大影响。
农村的水利和道路都是非常简单的工程，过几年，经过大雨的冲刷和其他因素的影响，就会损坏，沟就会被淤泥填平，路就会出现大坑小坑。因此，这些农村工程，不仅需要建设，而且需要经常不断的维修，只有这样，才能维持农民那种简单生产和简单生活的正常进行。
二
中国农业已经有上万年的历史。五千年前，开始出现国家和城郭，出现城乡差别，出现城市建设和乡村建设的分别。中国城市是完全依附于农村的，所有的资源都需要从农村提取，城市仅仅是贵族和官僚们消费的场所，乡村则是社会的基础。由于这种特殊的国情，乡村建设或者对农业的投入一直是国家建设的重要组成部分。每个王朝，都采取重农主义政策，以农业立国，把农业作为国家的经济基础。
农业需要水利、道路以及治安保卫。一方面，国家从农村提取各种资源，包括劳动力、物质资料和兵员，另一方面，向农村提供水利、道路、治安保卫等公共产品。自古以来，大型的农业投入和农业基本建设是由政府组织的，政府一直充当着大型工程组织者和保卫者的角色。因为要防备游牧民族的掠夺，所以有了万里长城；因为要治理黄河的水患，所以有了从西安到渤海的千里黄河大堤。因为灌溉的需要，所以有了都江堰等大型灌溉工程。因为要解决南粮北运的问题，所以有了南北大运河。
国家对城市建设的投入，主要是对于宫廷、城墙以及各级衙门的建设。顺便说一句，为什么有这么多城墙？因为这是一个内战频发的国家，这些城墙的作用在于，既防备其他割据势力的进攻，又防备辖区居民造反。
乡村建设除了需要大型工程，还需要小型的农村基础设施，包括水利、道路、桥梁、集市、学校等。这些小型工程，或者依靠乡里负责人组织农村居民集资，或者依靠乡绅捐助建设，以维持简单再生产和简单生活的需要。
乡绅是一个特殊的群体，包括已经考上功名尚未做官的读书人、退职回家的官员以及在乡村社会具有较高威望的人。官员们游宦生涯结束后，受叶落归根思想的支配，总是衣锦还乡，荣归故里。乡绅可以是乡里组织的负责人，也可以不是，但他们的影响超过乡里组织的负责人，其势力和影响与行政区划无关，与其本身的势力和威望有关。由于这种特殊的社会地位，其建议和意见必然受到地方行政组织的重视。在乡村建设方面，除了他们本人的捐助外，还直接影响到行政组织对乡村建设在精力、时间和资金上的投入。而现在，已经没有乡绅了，大学毕业生找到工作之前，总是住在城市寻求机会。退休干部绝大多数住在县城以上的城市，形成“市绅”阶层。他们利用自己特殊的身份，出于对公共事业的关心，向政府官员提出一些建议和要求，迫使各级政府更加重视城市建设，从而进一步拉大城乡差距。
就这些小型的简单的乡村基础设施来说，与国家投资的大型工程比较起来，总是显得标准不高，几千年来，总是在建设、损坏、维修、再损坏、再维修的过程之中，总是保持着这种低标准和低水平的模样。
不管是国家的大型工程还是乡村的小型工程，归根结底都是建立在农民负担基础上的。国家的大型工程，不管是万里长城还是黄河大堤以及其他水利、道路工程，政府所起的只是规划、组织、指挥和协调的作用，中央政府把任务层层分解下来，最后由农民自带干粮、自带劳动工具、自带各种生活用品，以向国家服役的形式完成这些任务。
历史上，农业和乡村建设方面的工作一直都没有形成制度，带有很大的任意性和人为性。碰上一个勤勉的皇帝或地方官，就干一阵子；碰上比较懒惰的皇帝或地方官，这个事情就会放下来。除了这个因素之外，乡村建设还受到战争的影响。由于中国周期性地处于战乱的状态之中，在战乱时期，不管是达官贵人还是庶民百姓，都在想法逃难，寻求活命，乡村建设便处入无人过问的状态。
近代以后，中国出现了现代化的城市。城市的作用越来越大，国家对城市建设的投资越来越大，城市建设被放在首要位置，乡村建设被摆在次要位置。而中国的城市建设是建立在剥夺农村剩余的基础上的。这样，就形成了一种反差，城市越来越漂亮，农村越来越破烂。
三
毛泽东时代，中国农村真正发生了翻天覆地的变化。不管是对农业的的改造，还是对农田的治理，不管是对农村社会结构的改造还是对公共产品的提供，都达到了空前的程度。
1949 年之后，中国农村建设出现了一个又一个高潮，主要是大江大河的治理，低产田的改造，盐碱地的改造，新疆、北大荒等大面积荒地的开发。1952年，毛泽东说：“要把黄河的事情办好。”此后，每当冬季农闲，大河两岸人声鼎沸。在20多年里共使用了7、7亿立方米的泥土和1400多万立方米的石头把黄河紧紧夹住。在此之前，黄河年年决口，岁岁漫堤。7、7亿立方米，相当于修筑4个万里长城。与此同时，“根治海河”、“修好淮河”的战役两面拉开，使这两条水系的总排水能力扩大了4倍，从1949年的1、03万立方米/秒扩大到1976年的4、3万立方米/秒。
在这几十年里，3亿多亩低洼易涝地得到改造。全国范围内到处都是战天斗地的战场，到处都是红旗招展。修筑大坝，修筑水库，修筑河渠，修筑堤堰，引黄灌溉，引淮灌溉，红旗渠、淠史杭等大型工程相继落成。中国人民在毛主席领导下改天换地，使沧海变成桑田。淠史杭灌溉区内有5座大型水库、23座中型水库、1043座小型水库、21万处塘坝，总库容86亿立方米，灌溉引水能力为年200亿立方米；大型河渠总长2、5万公里，可通航河道1100公里；设计灌溉面积1023万亩，超过都江堰工程，1979年完成灌溉面积800多万亩，百分之八十属于自流灌溉。
有一种叫高粱的作物，是从周朝时期开始种植的。这种作物产量低，米子酸涩难吃，但为什么一直延续到二十世纪下半叶？为什么不全部种上大豆和玉米？这种作物的优点是耐涝、耐干旱、耐盐碱地，因为这些优点，使它在中华大地上飒爽英姿了几千年。由于低产田的改造、盐碱地的改造以及灌溉条件的改善，原来高地、洼地、孬地、好地的区别已不再存在，所有的农田都可以种上玉米和大豆，高粱自然就退出了中国历史的舞台。
几十年的艰苦奋战，虽然苦了一代人，却促使农村面貌发生了根本的变化。改革开放二十多年的农业持续丰收，正是毛泽东时代那一代人打下来的基础。
四
改革开放初期，农民从生产队的体制束缚中解脱出来，从改天换地的那种终日劳役中解脱出来。从实行家庭联产承包责任制到1985年，仅仅交纳非常少的农业税，并且不挖沟，不挖河，不修路，享受着前几十年农田水利的成果。由于从集体生产的形式转变为家庭生产的形式，许多水利设施遭到了损坏。从1985年开始出现问题了。有些沟被淤泥填平，有些水渠已经损坏，有些路已经无法通行，有些学校已经破烂得无法使孩子们正常上课，有些地方的广播已经不响，有些地方需要架设电线、电话线。就是从这个时候开始，在全国范围内，乡村两级开始出现集资、提留和各种摊款，用这些钱来建设和维修农村的这些基础设施。
1991年，农民的税外负担已经相当高了，并且名目和标准不统一，农民的信访和集体访已经开始出现。为了减轻农民负担，规范向农民的税外收费，也为了保证农村基本生产和生活的需要，12月7日，国务院出台了《农民承担费用和劳务管理条例》。该《条例》规定，向国家缴纳税金，完成国家农产品定购任务，承担各项费用和劳务，是农民应尽的义务。农民承担的费用和劳务，是农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组）提留、乡镇统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其他费用。村提留和乡统筹费不得超过上一年农民人均纯收入的百分之五。村提留包括公积金、公益金和管理费：公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担五至十个农村义务工。劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担十至二十个劳动积累工。其他项目的收费，包括面向农民的行政事业性收费，向农民集资，在农村建立各种基金，向农民发放牌照、证件和簿册，向农民发行有价证券、报刊和书籍，组织农民参加保险，企业、事业单位为农民和集体经济组织提供经济、技术、劳务、信息等服务，这些收费必须本着农民自愿原则，必须遵守法律和法规。
我们这里不讨论这个《条例》的正当性、执行过程中的各种违规行为包括基层干部的贪污挪用以及如何导致广大农民的普遍抗议，最终使这个《条例》走向废止的历史过程。我们这里要讨论的问题是，这个《条例》以及在《条例》没有公布之前的各种集资摊派行为，从积极的方面说，对于农村的基础设施建设起到了什么样的作用。
改革开放几十年来农业的持续丰收为国家的现代化建设提供了强有力的支撑。这种状况除了依赖于毛泽东时代打下的坚实基础外，主要得益于这些集资摊派和这个《条例》。没有这些集资摊派，就没有我们现在所能看到的农村的大部分水利工程、道路工程、绿化工程、学校、医院、电力、电视、电话、以及集市上的路灯、自来水和下水道。更何况，这些集资摊派还支持着计划生育、民兵训练、优抚、特困户的补助和五保户的供养，甚至支持着基层政府的办公楼建设和政府运转，支持着各种达标验收活动，支持着乡村企业的兴起和运转，支持着集镇的改造和建设，支持着“七所八站”向农民发放各种牌照和证件的行为，支持着面向农民的那些报社、杂志社的运转。这些集资摊派使政府有能力向农民提供大量的公共产品，保证了农村简单生产和农民简单生活的需要。当然，这些公共产品凝结着广大农民和基层干部的心血和汗水。
五
我们知道，农村的基础设施建设是不可能完全依靠政府解决的，因为农村建设的内容太多。政府对于那些大中型的基础设施建设可以承包下来，但是对于那些小型的基础设施建设是无能为力的。我们不能要求政府连农村的小沟、毛沟、生产路和生产桥全部包下来。又因为农村的这些简易工程容易受到损坏，需要经常维修。也许在短期内，不挖沟，不修路，对农村的影响不大，但过一段时间后，也许五年，也许八年，肯定要出问题。一旦出现问题，就必然影响农业生产和农民生活。
后税费时代，国家给农村保存了“一事一议”的政策。这个政策在一定意义上可以缓解因政府投入不足而引起的农村基础建设问题，为农村生产和生活的正常进行提供一定的支持，但是这个政策无法满足今后农村基础设施建设的需要。
根据2007年1月农业部下发的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，行政村如果举办农村基础设施建设或其他公益事业，必须召开村民代表大会或村民大会讨论通过，会前应当由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可；召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。村民会议所做筹资筹劳方案应当经到会人员的过半数通过。村民代表会议表决时按一户一票进行，所做方案应当经到会村民代表所代表的户过半数通过。村民会议或者村民代表会议表决后形成的筹资筹劳方案，由参加会议的村民或者村民代表签字。
依据行政村书记和村主任的权威，召开这样的会议不成问题，但是要想达到一致同意是非常困难的。不管是修路还是水利设施，不管是村庄规划还是学校，村民们获利的程度不同，特别是村庄规划，甚至要损害部分村民的利益。开会的任务是通过集资方案，既然是集资，就要分摊到辖区全体居民身上。半数以上的人同意之后，这些同意的人也许会顺利拿出集资款，而那些不同意的人就不想拿这种集资款。这样势必造成有些村民集资了、有些��民没有掏钱的局面。对于这些没有掏钱的村民，经过说服教育后依然可能有部分人不愿意执行村民会议的决议。在这种情况下，作为行政村就非常为难了。如果办这个事情，资金会因此留有缺口；如果不办，那些已经交钱的村民肯定不愿意。如果在负债的情况下把事情办了，行政村负责人就要背上债务。甚至有些村民不仅不愿意交钱，而且还要上访。一旦上访，我们知道，上级领导是最不喜欢接见上访群众的；为了平息上访事件，上级往往会强制基层停办或者把已经收上来的钱退回。这时，如果事情尚未办理，问题小一些，把钱退回去就可以了；如果事情已经办过了，再把钱退回，那么已经投入的资金而形成的债务怎么办？行政村会处于更加尴尬的境地。即使没有出现上访，对于那些不愿意交钱的农民，行政村除了说服动员外没有任何手段，没有权利把他们告上法庭，即使告上去了，法院也不会受理，因为“一事一议”的集资是不受司法保护的。这样，必然形成交过钱的就交过了，没有交钱的也就不了了之。交过钱的那些农民肯定会意见纷纷。作为行政村，如果在今后的时间内，再搞类似的“一事一议”，就很难操作了。经过如此艰难的过程之后，村干部一般都不愿意再搞什么“一事一议”，而是与农民一起两眼朝上，只是要求、依靠和等待政府前来投资。
在政府无法全部包办而“一事一议”的政策又难以操作的情况下，乡村基础设施建设将成为一个严重问题摆在各级政府和广大农民面前。
