国企公益性与营利性并不矛盾

史际春

来源：《中国社会科学报》2014年4月9日第581期

【核心提示】国有企业的公益性，首先在最宏观的意义上体现出来，简而言之就是“节制资本”。通过国有资本对私人资本加以适当节制，可以防止私人控制国计民生进而改变国体之社会主义性质，也可有效遏制乃至缩小贫富差距。

为深化国企改革及完善其治理，对国有企业的分类成为近期热议的话题。其中涉及公益性概念及能否以此为标准对国企进行分类，颇显复杂，值得厘清。

公益性与营利性并不矛盾

公益是公共利益的简称。所谓公共利益，是指一定范围内不特定人的共同利益。公益可以是一种主观追求，比如邮政和电信的普遍服务；也可能是客观上吻合或者有利于其实现，比如以营利性方式提供水电、道路和公交等公共服务。

公益与营利并非对立。营利或营利性是指出资者、股东或举办者为获取利润而投资经营，可依法从所投资的事业或企业获取资本收益，但其所获取利润的企业或事业不妨是公益性的，比如环保服务企业、公共汽车公司。公益更可以通过非营利的方式来追求或实现。所谓非营利，也即组织的举办者或成员依法不得从本组织获取盈余及其任何资产或财产。非营利组织的宗旨或目的通常都是公益，如教育、医疗甚至某种政治目的。

营利性是针对企业或公司的举办者或出资者、股东依法能否从该组织获取利益而言的，而与企业、公司本身是否赢利或盈利无关。同时，如果出资者或者股东依章程或依法将其从企业获取的利润用于社会或公益目的而非私用，则该企业一般而言仍是非营利性的。这就是近年在世界上出现的社会企业或非营利性企业。社会企业通过经营赚取盈余，其举办者或股东则将所获利润用于公益目的。因此，一项事业无论营利或非营利，都可商业化经营，采取有偿或赢利的方式，如非营利性博物馆卖门票、国外的慈善组织开办出售受捐物品的廉价商店以获取收入或盈余。

国家或政府是公共利益的天然代表，国有资产或公共财产属于全体人民的利益，私人不愿追求或实现不了的公益任务由政府或国资来承担，就是天经地义的，比如义务教育、高铁。当然公益事业也可以由私人举办或经营，比如公共交通，一般而言私人要在营利的基础上提供公用服务，“不赚钱”则其无意愿，企业也不可持续。

公益性与经营性也不矛盾。经营，是指基于一定的经济目的进行筹划运作，计较投入产出，进行成本核算。经营的目的一般是投资者追求利润，即营利性。但企业既可以从事营利性经营，如一般的竞争性企业，也可以从事政策性经营和公益性经营，如政策性银行、主权财富基金。

国有企业天然具有公益性

国有企业的公益性，首先在最宏观的意义上体现出来，简而言之就是“节制资本”。通过国有资本对私人资本加以适当节制，可以防止私人控制国计民生进而改变国体之社会主义性质，也可有效遏制乃至缩小贫富差距。

私人或私人资本承担公共利益不是当然的，私企做到“大而不能倒”，捅了娄子还得用国资或公共财产来拯救，比如AIG和通用汽车，难以为继时也需由国企取代之，比如美国联邦对铁路客运的国有化。

国企还天然地承担社会责任，这也是其公益性的表现。企业社会责任是企业在守法的基础上对利益相关者和社区、国家承担公众所期待的更高道义责任。国企和国资的所有者是全体人民，法律上的所有权人则是国家，每个公民都是全民和国家的一分子，所以即使国企遵纪守法，他们仍有权对其“指手画脚、说三道四”。而对私企，只要其遵纪守法，公众就无权再予以置喙，或者说了也白说，企业可以不加理会。

具体而言，国企的公益性依其表现方式有以下不同类型：其一，直接追求国家利益或实现国家职能，如主权基金及其投资、印钞造币、战略储备、烟草专卖等；其二，提供准公共产品，如高铁、保障房等；其三，提供公用产品或公用服务，如水电、公共运输、邮政电信等，包括不与成本直接挂钩的普遍服务；其四，上缴利润纳入公共财政、用于公共目的，如修桥铺路、社会保障等。

基于公益性规制国有企业

国企在治理和管理、经营和财务及其考核等方面，与私企并无不同。任何国企都具有公益性，绝大多数公益性国企也是营利性的。应当根据国企的公益性及其表现方式，以及国企引入竞争和商业化运营的程度，予以政策法律调整。

首先，鉴于其资本或控制资本属于国有，国企从董事、出资人到代表国家所有权的监督管理，需与政权体系相衔接，政府依法、依人民的意愿不得疏于承担老板职责，委托代理的链条不能断裂、不应存有薄弱环节。在此意义上，“政企”、“政资”分不开也不能分开，一旦分开，就化公为私，“企”和“资”就不再是国有或国家的了。“政企分开”应是指任何国家机关不得越过国有资本的具体股东或出资人，直接干预企业的决策和经营管理；“政资分开”，仅指政府代表国家行使所有者职能与政府行使其他经济社会公共管理职能在机构上分开。

其次，在组织形式上，国际的趋势是国企以普通企业的法律形式来履行公益性职能，与我国一直以来的做法相契合，原因是这样更有利于企业的市场竞争和商业化运营。比如著名的新加坡淡马锡公司，承担着主权财富基金的职能，形式上就是一个普通的“私人公司”，其国有和公益的性质，体现在资本、治理和经营上与政府甚至总统的衔接。西方国家传统上以专门立法设立特殊企业，规定其治理、经营和财务的做法，现在很少见了。

再次，公用性国企的产品和服务与民生息息相关，但原则上也应“使用者付费”，如水电、城市公交、铁路客运、邮政和电信等。对此，在我国也不应实行免费或价格补贴，否则除了造成浪费和短缺，也会陷企业于“官商”不能自拔。只有在最必要的情况下，以不影响竞争和企业有效经营管理为前提，可对终端消费者给予必要的补贴，如给低收入者发水电费券。这就要求政府优化公共事业的价格管制，将其建立在市场的基础之上。对其中价格不与成本直接挂钩的“普遍服务”，则可建立必要的公共性或社会化的补偿机制。

再次，政策性经营采用保本经营原则，如政策性金融、保障房建设运营、战略储备等，必要时给予财政补贴。

最后，对由职能体现公益性国企，采用“职能兼财务”的考核方针；对仅以或主要以上缴利润体现其公益性国企，实行“财务兼职能”的考核方式或者仅考核财务。前者如主权基金，主要考核其是否服从了国家安全、外交和经济战略，再考虑其是否“赚了钱”；后者如竞争性行业的国企，主要考核其盈亏合理与否，再考虑其创新、市场扩张或收缩、创造就业、稳定经济、社会责任等其他方面。

（作者单位：中国人民大学法学院）