转变城市低保救助观念：从维护生存到促进发展

王磊 潘敏

文章来源：《中国社会科学报》2014年9月19日

城市居民最低生活保障制度（以下简称“城市低保”）是中国社会保障体系的重要组成部分，也是社会保护体系最后一道“安全网”。城市低保作为一项需要由国家财政提供物质保障的最基本再分配手段需要与经济发展相适应。因为当低保救助水平超越经济发展时既会使受助者产生“制度依赖”，形成“贫困陷阱”，也会给政府财政支出造成巨大压力；而当低保救助水平低于经济发展时则既不能消除贫困群体生存危机，又不利于维护社会稳定，无法为经济发展提供良好的社会环境。

　　城市低保救助水平与经济发展水平不呈正相关

　　为客观揭示我国各地区城市低保救助水平与经济发展水平的适应性，笔者构建了低保救助水平和经济发展水平两大综合测度指标体系，并利用因子分析法对全国31个省、市、自治区2008—2012年连续5年的低保救助水平与经济发展适应性进行了实证分析。

　　研究发现，全国31个省、市、自治区的城市低保救助水平与经济发展水平的适应程度并不相同，城市低保救助水平与经济发展水平也并不呈正相关关系。城市低保救助水平与经济发展水平的关系大致可以划分为四种情况：1.经济发展水平高，低保救助水平低，如江苏、浙江、广东、福建和山东。2.经济发展水平低，低保救助水平高，如吉林、黑龙江、甘肃、陕西、青海和新疆。3.经济发展水平与低保救助水平之间尚未形成稳定关系，如山西、江西、湖北、重庆、宁夏和西藏。4.经济发展水平与低保救助水平相适应，如北京、天津、上海、辽宁和内蒙古属于经济发展水平和低保救助水平均较高的地区，而河北、安徽、河南、广西、海南、湖南、四川、贵州、云南则属于经济发展水平和低保救助水平均较低的地区。

宏观上看，我国城市低保救助水平与经济发展不相适应。城市低保救助水平与经济发展水平不相适应的地区占全国省市自治区总数的74%。而在一些经济欠发达地区，低保救助水平虽然与经济发展水平相一致，但却长期处于极低水平。

对低保救助的理解存在偏差

笔者认为，导致城市低保救助水平与经济发展水平不适应有以下几方面的原因。

一是低保救助财政投入体制不健全。1999年实施的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保所需资金由地方政府负责。但事实上，为了推动“应保尽保”，从2001年开始，中央财政就突破制度规定，大幅度增加了城市低保资金投入。截至2013年末，中央财政对城市低保的补助资金已占城市低保救助总支出的72.1%。然而，迄今为止，中央财政和地方财政之间的这种责任关系没有以法规或文件形式确定下来。这种非制度化的补贴模式使得中央和地方在低保资金投入上处于不断的博弈之中，而博弈的结果使得城市低保发展过度依赖中央资金投入，地方财政则对城市低保发展不配套、少配套或假配套。显然，中央对城市低保的大幅度、非制度化补贴必然使城市低保救助水平与经济发展水平呈现不相适应特征，一些地区的低保救助水平则一直处于上下波动状态。

二是有关决策者对低保救助的理解存在偏差，对低保救助重视程度不够。低保救助的主要目标是满足贫困群体的基本需要，消除其生存危机和生活风险，但基本需要并不等同于生理性最低需要，它应当被置于自立的背景中，着眼于增强贫困者抗御生活风险的能力，考虑到个人的自我发展与尊严。然而，目前有关决策者仍然将低保救助目标仅仅定位在满足贫困群体“吃饱穿暖”的基本生理需要的水平上，对加大城市低保投入重要性的认识还不到位，尚未意识到未来低保救助目标将从保障贫困者基本生存向促进其发展转型，低保救助方式也需要实现从单一收入救助向综合生活救助转变。不仅如此，长期以来，我国各级政府十分重视地方经济建设，对于包括社会救助在内的社会福利体系建设重视程度明显不够，低保群体的生活水平和质量没有随着经济的发展而获得相应提高。近年来这一状况虽有所改善，但实践中各地政府对于低保救助重视程度并不一致，一些地区至今也没有建立完善的低保救助资金投入与地方经济发展联动机制，城市低保资金投入超越经济发展水平或低于经济发展水平的情况较为突出。

三是全国各地低保救助水平的确定尚无统一标准。低保救助实际上是一种差额救助，也即低保对象获得的低保金是低保标准扣除其实际收入后的差额。由于各地区的生活水平相差较大，目前我国对于低保标准及准予扣除的实际收入的确定并没有形成统一的标准。实践中，低保救助水平确定机制具有较大弹性和灵活性，各地区根据中央政府确定的原则自行确定低保标准和准予扣除的实际收入，而这又会造成处于相同生存状态的贫困者在经济发展水平相当的不同地区领取不同金额低保金的现象。低保救助水平确定机制弹性太大也是导致地区间低保救助水平差异及低保救助水平与经济发展水平相背离的重要原因。

增强贫困者的自我发展能力

城市低保救助水平与经济发展之间并不是简单的正比关系，实现城市低保救助水平与经济发展相适应的关键是寻求城市低保救助水平与经济发展之间的最优均衡，科学把握城市低保救助水平的“度”。在当前我国城市低保救助水平与经济发展总体不相适应，且水平较低的情况下，实现城市低保救助水平与经济发展相适应需要做好以下工作。

第一，改革财政投入体制。从发达国家的社会救助实践来看，社会救助资金几乎全部由中央财政转移支付。笔者认为，在我国已经突破了由地方政府承担城市低保所需资金的制度规定的情况下，不妨以法规或文件形式确定由中央政府承担城市低保资金投入的主要责任，并且明确中央和地方各自需要承担的资金投入比例。中央政府承担城市低保资金投入的主要责任不仅可以为城市低保发展提供稳定的资金来源，改善一些地区城市低保投入偏低及不稳定状况，而且还可以采取向贫困地区倾斜的政策，缓解贫困地区城市低保资金供求缺口，缩小地区间低保救助水平差距，提高我国城市低保的整体救助水平。

第二，加大城市低保资金投入，拓宽救助资源传递渠道。低保救助水平必须位于一个合理的区间，水平过高或过低都会给经济社会带来负面影响。当前我国城市低保救助存在的主要问题是水平太低。2014年全国城市低保金替代率（城市低保金收入与最低工资之间的比率）仅为21.49%，而国际经验表明低保金替代率的合理区间应该是在50%—80%之间。因此，应逐步加大城市低保资金投入，使贫困者过上有尊严的生活。需要注意的是，政府作为社会救助资源的主要传递者至今仍发挥着主要作用，而各类型的社会组织在社会救助资源尤其是非物质资源传递方面也发挥着难以替代的作用。随着我国反贫困目标的转型升级，应该大力拓展政府以外的救助资源传递渠道，发挥各种资源传递渠道的协同作用，更加全面地满足贫困群体的基本生活需要。

第三，转变救助观念，准确把握城市低保的目标定位。实现城市低保救助水平与经济发展水平相适应需要树立全新的低保救助理念。低保制度目标不能仅局限于反绝对贫困和满足基本生存需要，还要重视治本脱贫与发挥人的潜能。而这需要低保制度目标实现从维护生存到促进发展、从单一救助向综合救助的双重转变。基于新目标定位的低保制度一方面要通过建立多层面、立体式的综合性贫困治理体系消除贫困者的生存危机；另一方面又要通过增权、提升社会资本等形式，增强贫困者的自我发展能力，最终实现“助人自助”。

第四，建立科学合理的城市低保救助水平确定机制。建立合理的低保救助水平确定机制是低保制度科学发展的关键环节���一。这一机制的建立要综合考虑多种因素，要在救助水平与政府财政负担能力、救助与鼓励就业之间寻找最佳平衡点。建立合理的城市低保救助水平确定机制还要建立低保标准的动态调整机制，使之与经济发展相协调，且始终维持在一个合理的区间范围之内。

（本文系国家社科基金项目“基于发展型社会政策视角的农村低保制度建构研究”（14CSH077）阶段性成果）

（作者单位：辽宁社会科学院社会学研究所；辽宁大学经济学院）