历史视野下的中国乡村治理

蒋 楠

文章来源：《光明日报》2015年4月8日

中国是传统的农业大国，乡村社会的治理问题一直备受关注。中国历史上的乡村治理实际上走的是一条“二元化”的路线，公权力和自治权长期共存，其中以唐宋乡官职役化为分界彼此消长，这种独特的乡村治理方式甚至对乡村的近代化过程也产生了诸多影响。

　　从法律的严密程度、基层政府官吏数量，以及乡里科层制对基层社会的掌控模式来看，秦汉以降曾试图对乡村社会进行直接管理。但国家对乡村社会的治理主要依靠乡官及律令与儒家纲常，国家对乡村的组织原则是地缘优于血缘，基层社会已经存在早期自治组织。例如隋唐五代的互助性民间结社——敦煌社邑的历史，一直可以追溯到先秦（宁可：《述社邑》，《北京师范学院学报》1985年第1期）。

　　唐宋之际的社会变革被学界概称为“唐宋之变”，美国学者郝若贝、包弼德认为唐宋社会的内部变化还包括了人口增长和政府控制力下降。在乡村治理上，这种转变就表现为：其一，乡官制度退出历史舞台，从此，乡村基层管理人员的身份是民而不是官，社会地位很低，没有固定的办公衙门和俸禄，上为士大夫鄙视、受上级盘剥，下又徘徊于是否侵渔乡里之间，这种两难困境在后世乡村管理中变成常态；其二，自治组织在唐宋进一步发展，中央政府愈来愈多地借助他们来稳固统治。国家通过乡绅、信仰、乡约、宗族等各种形式和力量对乡村实行间接控制在唐宋之际渐渐成为现实或完成了制度准备：科举制度在南宋造就了一个拥有特权却居于乡间的士绅阶层；宋代以降，在大举将地方神明纳入国家祀典的同时，也随着识字率的激增和文化的相对普及将中央的秩序、教化延伸到基层；吕大钧首创“吕氏乡约”，后由王守仁发扬光大；张载、程颐、程颢、朱熹等理学家则开始将宗族制度庶民化。迨至明后期，里甲制度崩坏，就由乡约、保甲承担了村落治安职能；清代的里甲、保甲、乡地、宗族、包税人承担了催征赋税的职能，基层自治功能被明清时期勃兴的各种社会组织分担。

　　中国乡村治理方式的转变是传统国家以最小成本维持社会运转的必然。自郡县制建立以来，帝国人口不断增加，县级区划的数目却维持了相对稳定。以每一王朝极盛时期的大概县数来看，汉代为1180个，隋代1255个，唐代1235个（贞观十三年的《括地记》记载为1551县），宋代1230个，元代1115个，明代1385个，清代1360个。在这一历史进程中，全国人口从秦代的2千万左右渐增至19世纪中期的约4亿。在这一境况下，中国的县级行政机关不得不应付愈来愈多的人口与事务。秦汉的垂直式社会控制方式对应的是每县不到5万的人口规模，倘若以5万人一套县乡里班子的配比来维持行政效率，到1850年则帝国设置县数需要高达8500个（施坚雅主编：《中华帝国晚期的城市·导言》，中华书局2000年版）。以农业税为收入主体的传统国家不可能负担如此庞大的官僚系统，尤其“轻徭薄赋”的理想下，作为正赋的田赋被固定在不到4%的水平上（王业键：《清代田赋刍论（1750—1911）》，人民出版社2008年版）。若“乡官”继续留在正式官员序列里，唐中期杜佑所言“一万八千八百五员”的官员数即刻翻倍。因此，各朝代不得不以最低行政配置来应对扩大的人口，政府效率下降、基层行政职能缩减，县以下交给各种社会组织进行自治就是不可避免的。

　　但是，与此同时，乡村治理的难度却在增加。中唐以后从两税法开始了征税原则由“税丁”向“税产”的转变，财产的隐匿比起人丁的隐匿更难发现，乡村催征赋税参与管理的乡役人数和工作量大增。综括前后，可以发现，秦汉地方政府职役多至数百人，隋唐后反而极简，连主簿、县丞等佐职亦非每县必有，不得不倚靠“长子孙于其间”的大量胥吏职役来完成繁杂的日常运作。秦汉以三四十人的乡官承担一乡1000—2000多户的治理，而唐代一里100户，有5—10人承担职役，到宋神宗以后，每500户中职役则曾多达120人左右（刁培俊：《宋代乡役人数变化考述》，《中国史研究》2005年第1期），到清代州县衙门的胥吏衙役一县可多至数千人。同时其地位也愈来愈低，从秦汉时期的有望跻身卿相，到明清时期的被视为“至困至贱”之役。这些问题导致乡官职役化、政府乡村管理虚化。这是中国历史上“强干弱枝”的一个表现，也是社会基础不稳，治乱频仍的一个原因。

　　乡村治理方式转变的目的本是以最小成本来控制基层、获取赋税，实际上却令中央王朝取得税收的效率进一步降低。胥吏、包税人的上下其手和非正式附加税被视为平常，说明赋税要经过层层盘剥才能到达政府手中；而士绅对基层社会的实际控制也常常给政府的税收造成麻烦，清初江南奏销案正是这种矛盾的集中体现，政府免税的主要原因并不是国库丰盈，而是积赋逋税根本无望收取。19世纪末，即使包括关税，中央政府的财政收入也只有国民生产总值的不到6%（魏斐德：《中国与十七世纪危机》，《清史译丛》第十一辑，商务印书馆2013年版），到1908年只有2.4%。这意味着政府难以负担近代化各项事业所需的大笔投资，必须加大对乡村的压榨，从而埋下了杜赞奇所说的民国政权“内卷化”的引子。乡村治理方式的转变令基层社会更易于“军事化”，乡族控制的民团、乡兵既可帮助维持地方治安，也可能带来械斗民乱。晚清的地方军事化，被视为20世纪军阀割据的根源（孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社1990年版）。乡村治理方式的转变使得乡村职役地位低下的同时又权力大、责任大，赋税征收不足时还需要自己赔补，极易为了满足国家的赋税要求或上司、自身的贪污要求而徇私舞弊、危害乡里，宗族、乡绅则往往站在他们的对立面。例如清道光年间福建同安县积善里几个大族中拥有廪生、生员功名的乡绅集体上书兴泉永道衙门，痛陈本地里书“浮冒造册，截串弊混”“上亏国课，下累良民”，最终令兴泉永道在白礁慈济宫立示禁碑约束里书。

　　同时，乡村社会管理方式的转变带来了明清时期蓬勃发展的宗族等各类乡村自治组织，它们不仅进行自我管理，到近代还提供了本应由国家提供的公共产品和服务。例如教育，民国时期乡村学校仅占全国学校总数的10%，平均约40个村落才有一所学校（王先明：《20世纪前期乡村社会冲突的演变及其对策》，《华中师范大学学报》2012年第4期）。而在有侨汇支持的侨乡，宗族出面建立了许多乡村小学，晋江侨办学校在20世纪初的30年统计达到300多所，基本上达到村村有小学。总之，传统中国的乡村社会一直存在一定的自主性，中国很早就存在类似于西方“公共领域”的国家与民间同时发挥作用的公共空间，但是这并不能自我发展出现代意义上的公共领域，近代中国政府的基层政权呈现“内卷化”态势，难以顺利实现现代转型。

　　（作者单位：华侨大学华侨华人研究院）