根治腐败：制度建设是基础

来源：《中国社会科学报》总第410期

新一届中央领导集体高度重视腐败治理。1月22日，中共中央总书记习近平在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出，要“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。此番讲话体现了中央反腐败的坚定意志和决心。

如何将反腐败的决心落实到健全的制度和机制上，从根本上摧毁滋生腐败的温床？三位学者谈了自己的看法。

重视新闻监督和社会公众监督

孙壮志（中国社会科学院中国廉政研究中心副理事长、秘书长）：

反腐败的核心问题是实现对权力的有效监督。近几年来，我国通过党内监督与社会监督相结合，不断强化多种主体的监督作用，并且强调要进一步创新监督方式。现有的监督体系包括多项举措，比如以政务公开、党务公开为核心的事务公开；通过建立巡视制度来监督党政主要领导；纪检监察机构实行垂直派驻并加强统一管理；还有来自法院、检察院的司法监督，各级政协的民主监督；同时也鼓励舆论监督，开展社会评议。监督主体不可谓不多，方式不可谓不全，但仍然存在对掌握权力的关键岗位监督缺位，特别是对“一把手”更难监督的现象。

究其原因，现有的监督体系基本上依靠党内、政府内或者机构间的监督，彼此联系密切，监督者经常受制于被监督对象；权力的配置不利于监督，监督者或者权力有限或者远离决策；权力运行的程序不透明，监督机制往往虚置。一句话，就是权力的界限不够明晰，权力集中与过载客观上造成监督难。要改变这样的状况，就应该赋予监督者更大的权力，拥有依法行动的依据和能力，同时通过对决策者的减权、限权，真正形成以权力制约权力，从而使监督能够“登堂入室”，真正具有权威性。

我们经常说党要管党，要求领导干部廉洁自律，并且自觉接受群众的监督。监督主体多元化是我们的优势，但如何监督、监督什么是需要认真思考、认真面对的问题。只有覆盖到所有权力，覆盖到所有行政行为，覆盖到每个拥有权力的个体，我们的监督才是主动的、全面的、有效的。首先是不同的主体要承担清晰的责任；其次要确实能够监督到权力的核心或权力运行的主要环节；最后是最重要的也是最难的，是对权力行使者的监督。现在对“一把手”的监督是一个薄弱环节。

国际上的成功经验是除依靠强大的法律监督和专门的反腐机构监督之外，还重视新闻监督和社会公众的监督，特别强调施政行为的公开透明，对政府信息公开和官员与职务相关的行为有明确规定，非常细致周详。在长期的实践中，我们也摸索出了一套行之有效的办法，比如民主集中制、谈话和诫勉制度等。

今后应该积极落实党员和群众的知情权、参与权和监督权，把内部监督与外部监督有机结合起来。现在微博问政、网络反腐成了新的监督手段，要认真对待，保护群众参与监督的积极性，发挥媒体监督的积极作用。同时，要加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制。国外非常重视对官员本身的监督，甚至对特殊的官员群体编织了立体的监督网，对其财产信息的监督非常到位，而且有法可依，这样就限制了官员贪腐的空间和欲望。我们应该学习借鉴，完善领导干部个人事项报告制度，加强公职人员的诚信意识，养成接受组织和公众监督的习惯。

把权力的监督者从“笼子里”放出来

任建明（北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任）：
　　习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话，最为重要的就是要实现对权力的有效监督。

　　此次讲话的相关精神主要包括三个方面。第一，指出“制度”或“制度建设”是实现对于权力的有效监督的必由之路或根本途径。这个精神不仅具有理论上的科学性，而且在我国尤其具有更为重要的现实意义。显然，要实现对权力的有效监督，制度更关键。第二，指出必须要用多项制度才能编织出一个可以把权力完全关进去的制度“笼子”。显然，这样的制度“笼子”需要多项制度按照一定的空间或结构关系编织在一起，才能担负起有效监督权力的重任。第三，讲话描绘出了组成制度“笼子”的各项主要制度的内容。主要包括：“健全权力运行制约和监督体系”，“加强对权力运行的制约和监督”，“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，“自觉接受人民监督”，“加强对一把手的监督”，“健全施政行为公开制度”。

在这些制度中，首先要提炼出核心制度，让人们易于理解哪些才是关键制度，如何建设或编织。经由理论研究和实际案例观察，我以为，要“把权力关进制度的笼子里”其实并不复杂。一个简单、有效的解决方案就是要把那些权力的监督者从“笼子里”放出来。首先，能否有效监督权力，固然需要考���权力监督主体、权力监督客体和权力监督过程等要素，但关键是权力监督主体的状态如何。其次，如果客观情况是难以把权力关进制度的笼子里，那么，基本的、常见的原因是把权力监督主体关进了笼子里。当前我们也存在这样的情况。权力监督主体主要包括两类：人民群众和权力监督机关。新闻媒体实质上只是监督的中间环节，主要是提供信息，克服监督的信息不对称。当然，也可以把新闻媒体当作是一类特殊的监督主体。如何通过制度建设，确保把这三类权力监督主体从“笼子”式的束缚中解脱出来，是破解权力监督难题、把权力关进制度笼子里的关键。

不折不扣地执行制度是关键

蔡立辉（中山大学政治与公共事务管理学院教授）：

习总书记的重要讲话突出地表现为两个方面。

第一，揭示了防治腐败必须科学有效。腐败问题不仅与伦理有关、与品质德行有关，更与权力制约的制度建设有关，腐败的本质是权力腐败，“不受制约的权力必然走向腐败”是千古不变的公理。反腐败斗争的历史经验证明，将腐败问题完全归结为伦理问题、归结为掌权者个人的品质德行问题，到头来忽视了权力制约的制度建设，事实上，层级高低、权力大小不同的贪腐官员都因制度缺失而“前赴后继”。习总书记的讲话，充分揭示了科学有效地防治腐败就是要加强反腐倡廉党内法规制度建设，就是要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。讲话明确了制度约束、机制规范的价值和意义。

第二，彰显了从严治党的决心、恒心。科学有效地根治腐败，制度建设是基础，不折不扣地执行制度是关键。习总书记在讲话中强调，“从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”。这是建设廉洁政府的动员令，传递了反腐倡廉新信号，彰显了从严治党的决心与恒心。