新型城镇化道路与农民工迁移意愿

曹志刚

原文载于：《广东社会科学》2014年5期第217～223页。

【内容提要】与原有城镇化道路不同，“新型城镇化”强调了城镇化进程中“人”的重要性。在城市化的不同历史时期，结构驱使的城镇化和个体参与的城镇化会扮演不同的角色，参与城镇化的人的因素的作用体现也不同。当前我国农民工迁移意愿的分化，对我国新型城镇化道路的具体实现将起到重要的作用。我国的新型城镇化道路将会与美国等发达国家的城镇化道路有较大不同之处，这就提醒相关的理论研究和政策设计需要将农民工迁移意愿预先纳入其中，从而有效实现真正的新型城镇化。

【关 键 词】新型城镇化道路；农民工；迁移意愿

【作者简介】曹志刚，华中科技大学社会学系副教授，博士。武汉 430074

一、问题的提出：何谓“新型城镇化战略”?

2012年11月8日，胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上所作报告中，对当前困扰我国经济、社会中长期发展的城镇化问题作出了重要阐述，对我国城镇化现状的评价是“城镇化水平明显提高”[1]，对今后工作的总体目标要求是“城镇化质量明显提高”[2]，其具体体现是“促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。……科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[3]。十八届三中全会以来，新一届政府尤其是李克强多次强调“城镇化是最大的内需潜力所在……要推进以人为核心的新型城镇化”[4]，“新型城镇化要突出统筹城乡，根本前提是要尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全。这样才能使城镇化成果真正惠及农民，这根弦一定要绷紧。……推进新型城镇化，就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地”[5]。

事实上，从20世纪80年代到90年代，以费孝通载于《江海学刊》1984年第1期的《小城镇、大问题》一文为契机，理论界先后出现了“小城镇论”、“大城市论”、“中等城市论”、“大中小城市并举论”等四种具有典型代表性的城镇化道路争论[6]。这之后，立足于此基础之上的各种“变型”观点，基本上都没有超出这四种城镇化道路观点所涵盖的关注太远。那么，在这种理论背景下，“新型城镇化”的“新型”如何体现，与以往我国的城镇化理论有什么联系和区别，与我国以往的城镇化历史实践有什么联系和区别，将是理论界和实践界必须重视和回答的一个重要问题。否则，新型城镇化极有可能类似无源之水，存在无以寄托、无法实现的风险。

笔者认为，有别于一般外文文献中常见的“城市化”，“城镇化”这一概念具有典型的中国特色，因为，它将费孝通等人率先提出的小城镇发展道路纳入其中，而不是仅仅强调“城市”这一发展趋向。在本文中，“城镇化”这一概念更多的是基于“城镇化”与“城市化”这两个概念的相近之处而不是分歧之处来使用，在下文中，为避免混淆，笔者将统一使用城镇化来进行论述，强调的是人口从低密度地理区域向高密度地理区域的不断集中。

在人文社会科学学科群中，不同的学科对于城镇化的着眼点存在着相当差别，人类学、人口学、经济学等学科分别关注城镇化过程中的生活方式转变、城市所占人口比例变化、工业化水平等等不一而论。就社会学而言，它极其注重在工业化、现代化进程中，人群的社会结构、生活方式和行为方式从以乡村为主向以城市为主的变化过程[7]，换言之，社会学对于城镇化进程中“人”的关注是其学科特色之一，这与新型城镇化中“以人为核心”的提法异曲同工。那么，从社会学的学科视角来分析这一提法的理论涵义和政策涵义，相信能够为未来的城镇化道路建设有所裨益。笔者试图在本文中分析“人”——作为城镇化重要主体的农民工迁移意愿对新型城镇化道路的重要影响。

二、不同社会发展阶段的城镇化与作为城镇化重要主体的农民工

1.结构驱使的城镇化与个体参与的城镇化

不论是新型城镇化的“以人为核心”还是所谓“城市化的社会伦理学”[8]，体现的都是对城镇化进程中的主体——人群——的关注。事实上，也正是来自于不同学科关注出发点对城镇化进程中人群的重视程度不同，目前各界对我国城镇化水平的估算才会存在不同口径差异，如果按户籍人口计算，2013年我国的城镇化率仅35％左右，但如果以城市人口占全国人口的比例，2012年我国的城镇化水平已达52.6％。对于人群在城市中的不同定义，产生了这一重大差异，这一差异指向的是城镇化这一概念指向的多重涵义。

纵观新中国建立以来我国的城镇化历史，城镇化水平并不像一般所想象的，随着工业化、现代化水平的变化而同步变化。相反，因为建国来历次重大政治、经济事件的影响，在1981年恢复至建国以来城市人口占全国人口的最高点20.16％以前，若单以城市人口所占比例而言，城镇化率则多次出现了上下波动[9]，在1981年政治、经济局势相继相对平稳之后，城镇化率才一路上升30余年。

必须认识到，在人类城市发展的历史中，也在人类社会早期的城镇化率不断上升的历史中，结构性因素驱使下的城镇化(以下简称为结构驱使的城镇化)占据着最为重要的位置。类如重大技术变革带来的产业升级换代、国家间力量对比变化、国家政治事件等结构性因素，都会给一国的城镇化率带来显著的影响。我国建国以来，三线建设、支农、上山下乡、知青返城等历次政治、经济事件的影响，无不是这一规律的体现。在中外具体的迁移历史事件中，无论是20世纪90年代中期南方各省为了预防民工潮大规模涌入城市，而和农民工流出地各省一起加强对“外出务工人员就业登记表”和“暂住证”的审查，还是1882年5月6日美国政府针对华人劳工颁布的Chinese Exclusion Law，也都是结构驱使的城镇化力量的体现。在结构驱使的城镇化中，社会个体在其中的选择权利是非常有限的，相对可以忽视。无论此时的社会个体是出于主动，还是出于被动，都不可避免的被城镇化的浪潮所卷入或阻隔。

但是城镇化的早期发展动力并不代表着城镇化的全部发展动力，社会个体在城镇化早期发展阶段的相对被动，并不代表这一规律会贯穿于城镇化历史的始终。在一国城镇化率达到一定水平后，在政治、经济局势相对稳定的形势下，社会个体对于是否主动参与城镇化，采取何种方式参与城镇化，将会拥有一定的社会选择权利。换言之，此时不同人群的个体性因素将会影响他们在城镇化中的参与形式。在目前城镇化水平较高的美国、英国、德国、日本等国家，这一趋势已经体现尤为明显(下文也将以美国为例详述之)。而在目前我国的城镇化率已经达到一定程度的状况下，社会个体在其中的选择权利也相应凸显，类似于“逃离北上广”、“重回北上广”、“富人向海外移民”、“民工荒”等，正是个体参与城镇化选择权利增强趋势的显著体现，这也是笔者所谈个体参与的城镇化所指。

2.作为城镇化重要主体的农民工

目前，我国总体城镇化率已经达到发展中国家一般水平，虽然离城镇化率已经到80％以上的美国、英国、德国、日本等发达国家仍有一段距离，但是因为我国东、中、西不同区域经济、社会发展的极不平衡，东中部的一些区域和城市的城镇化率已经较高，这也就意味着在城镇化发展初期占据绝对统治地位的结构驱使的城镇化，将会留给个体参与的城镇化以一席之地。

笔者认为，从目前我国不同的社会群体来看，群体规模较大、可能对我国城镇化率影响较大的群体分别是：农民工群体、大学生群体、参军退伍群体、因自身或其配偶工作调动的群体，而这其中，变动可能性最大，群体规模也最大的就是农民工群体。虽然根据不同的农民工定义，产生了不同的农民工数量统计，但据一般的统计口径，“目前全国约有1.4亿的流动人口，其中1.2亿是农民工，约60％的农民工进入大中城市就业，即大中城市的农民移民约有7200万，另外约2400万农民工流入小城市，其余的约2400万农民工主要分布于东南沿海地区已工业化或半都市化的乡村地区”[10]，农民工群体在城镇化进程中的个体参与——他们的迁移意愿将成为影响我国城镇化下一步走向的重要变量。大学生群体的迁移意愿虽然也会对我国城镇化的走向产生重要影响，但因其与农民工的迁移机制之间具有完全不同的特点，留待专文论述。

理论界和政府相关部门对放开大中城市的户籍准入抱有相当谨慎立场的一个重要预判是，担心大量的人口涌入增加大中城市的城市负担，造成中大型城市的危机。但实际上这一预判可能过高估计了农民工向大中城市城市迁移的意愿。根据笔者参与组织调查的2005年国家哲学社会科学重大招标课题“城市化进程中的农民工问题”对珠三角九城市3086位农民工的问卷调查结果(参见下表1)，表示既愿意放弃土地，又愿意迁移户口到打工所在城市的仅在25％。这一比例与农民工的分散就业特征，说明了新的城镇化道路在如何包容农民工的迁移意愿，防止政府部门的城镇化道路与个体参与的城镇化意愿之间之间产生隔阂，从而避免陆续出现的各地城市规划新城变成“空城”、“鬼城”，也避免在各地农村县城陆续出现的“空心化”问题，需作出妥善筹划。

三、与发达国家城镇化的对比：以美国为例

一般认为，我国50％左右的城镇化率虽然已经达到发展中国家城镇化率的一般水平，但是离发达国家高达超出80％的城市化率还有相当差距[11]，因此，我国的城镇化还将处于持续的发展阶段，只有到达或接近发达国家的城镇化率时，城镇化的速度才会逐渐放缓。笔者基本认可这一判断，但是在我国的城镇化道路中，结构驱使的城镇化和个体参与的城镇化是否与西方发达国家的城镇化发展历史保持完全一致，则抱充分怀疑态度。

我们以美国为例来分析发达国家历史上，结构驱使的城镇化与个体参与的城镇化在不同时期的具体体现。从相关学者对美国城镇化历程的归纳来看[12][13]，美国城镇化的5个阶段中，除去被称为帆船、马车时代的第一阶段(1790年到1830年)，因为这一阶段其独立的城市体系才刚刚初步形成，具体体现是美国人口从不到400万人增加到1300万人。1830年，美国2500人以上的城市数目为90个，城市人口占总人口的比例约为8％，中间的三个阶段分别为蒸汽机和铁路时代(1830年-1870年)、蒸汽机和钢铁时代(1870年-1920年)-汽车和飞机时代(1920年-1970年)。这三个阶段的典型特征分别是：1830年-1870年间，城市人口占总人口的比例从约8％增加到23％左右。10万人以上的城市数目从1个增加到9个，总人口呈指数增长，1860年时达到3200万人。1870年-1920年年间，工业资本的集聚、交通与通讯网络效率的提高使城市之间的分工合作加强，城市经济专门化程度提高，形成联系更加紧密的整体。城市增长与发展受工业区位影响。1870年，由波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、匹兹堡、克利夫兰、底特律、芝加哥等城市组成的制造业带已初具雏形。1920年-1970年间，城市的空间发展趋势是由交通的发展推动的，包括汽车的普及与州际高速公路的建设。

从学者对这三个阶段的归纳来看，我们不难看出，从独立的城市体系形成，到蒸汽机、铁路、钢铁、汽车、飞机等，都是“技术变革主导下的工业化”这一结构性因素对美国城镇化速度和方向决定性影响作用的生动体现。

再来看被称为疏散时代的1970年至今，美国城市人口从20世纪50年代和60年代开始向大都市区域迁移转变为向非大城市区域迁移，这种现象也被称为“逆城市化”。而与这一现象同时发生的，是相关学者研究所归纳的1970年后美国人口流动的5个显著特征[14]：第一，南部、西部地区人口数量超过东北部和中西部；第二，流向南部、西部的人口文化水平普遍较高；第三，流向南部、西部的人口大部分是年轻未婚者，朝气蓬勃；第四，流向南部、西部的人口主要是白人；第五，流向南部、西部的人口还有退休和退伍军人。

笔者认为，影响美国城镇化第五阶段人口流动特征形成的首要规律当是，个体参与的城镇化取代结构驱使的城镇化，成为影响美国人口流动的首要因素。这一时期，更为适宜的生活环境、更好的就业机会、更优美的养老环境、更为便利的社会网络等往往成为影响社会个体流动迁移的重要因素。这也就造成了美国传统上的人口密集区——东北部和中西部的“冷冻地带”，逐渐让位于南部、西部的“阳光地带”，不再成为美国人口密度最高的区域。但，这并不意味着不再有大量的人口流入冷冻地带。恰恰相反，这一时期冷冻地带也有大量人口迁入，只是与之同时进行的也有大量人口迁出，才会导致阳光地带的人口净增长速度超过冷冻地带，及阳光地带的人口数量逐渐超过冷冻地带人口数量的结果。

作为发展中国家的中国是否仍然会复制美国城镇化的这一道路，笔者的看法是不会。当前中国的经济、社会发展体现为处于工业化早期、工业化中期、工业化后期的多区域并存，处于工业化中期的区域占据主要地位，处于工业化初期、工业化后期的区域只占较少部分。经济、社会发展的递进阶段和高度不平衡性，将影响今后我国的城镇化，使得不同于美国城镇化的历史，当前及今后一段时期内，我国城镇化的特征将是结构驱使下的城镇化和个体参与下的城镇化并举。而不是城镇化到达西方发达国家的80％左右，再进入个体参与的城镇化逐渐取代结构驱使的城镇化这一大的转变时期，这是中国的城镇化道路与美国等西方国家城镇化历程的最大不同。而这一差别，对我国新型城镇化道路具有重要引申意义。

四、农民工迁移意愿对新型城镇化道路理论与实践的启发

正因为当前中国的城镇化道路与美国等西方国家城镇化的发展历程会出现一定差异，这就提醒无论是理论工作者还是实践工作者，不能等到我国的城镇化率上升到80％左右，再来考虑将不同人群的迁移意愿纳入城镇化的理论分析和实践对策中，这样才能避免相关学者指出的，“从(改革开放)30年来中国的国家发展战略及相应的制度安排变迁看，对农民工的城市化进程、定位、路径安排等在总体上缺乏整体性规划和布局，有关农民工的政策基本上是回应性而非前瞻性，是问题导向型而非预防引导型。农民工始终被当作是城市经济发展所需要的劳动力而非需要市民化的公民对待”这一根本性问题[15]。

无论是将目前常见的农民工采取的家庭分离、四处流动迁移的务工策略，看作是农民工群体在以往制度结构条件约束下出于“家庭风险分散化”考量下的主动选择，还是看作他们无法在个体层面突破城乡二元体制约束后的被动适应，都必须承认，农民工的这种务工方式，确实在改革开放的三十年里，极大地支撑着中国的经济腾飞乃至社会发展。而目前在理论分析和实践对策安排中急需得到回应的是，农民工的这种务工策略还能继续持续下去吗?

回答的可能性显见地偏向于“不”。农民工家庭分离务工策略引发的家庭内部的三种主要问题，即与上一代分离引起的农村老人独居缺乏养老支持和相关健康保障的问题，与夫(妻)分离带来的婚姻质量、婚姻风险问题，与下一代分离引起的子女教育、亲子关系及安全问题等，已经引起了理论研究层面和实践对策层面的相当关注。与此同时，这种家庭分离务工策略引起的农民工自身精神健康问题也成为近些年研究者的关注之一[16]，2010年年度内深圳市宝安区观澜“富士康十三连跳事件”成为这一问题的最好注脚。

除此之外，更为关键的，以“90后”为代表，追求自我实现的新一代农民工与以“60后”为代表，忍辱负重寻求家庭经济收入的老一代农民工的重大差别，会成为影响农民工迁移意愿与城镇化道路之间关系的另一重要变量。个体意识的觉醒和个体权利的主张——农民工代际变化这一重要变量，置于宏观背景下即我国社会发展阶段变化中去考察，更可以发现农民工迁移意愿在我国新型城镇化道路中将要产生的重要影响，农民工迁移意愿——他们在城镇化进程中的个体参与——对城镇化的谋篇布局将起着前所未有的影响作用。对此，需加以前瞻性地通盘考虑，新型城市化的道路才能有的放矢，有所依托。

在新型城镇化道路与农民工迁移意愿的理论分析中，理论工作者需要在探讨农民工城市社会融入、城市认同等邻近议题的基础上向前拓展[17]，直接将理论研究对实践问题对接，分析诸如农民工的个体人力资本、社会网络资源、面临的制度结构约束对他们迁移意愿的影响。进城务工的农民工已经出现了群体分化，持有制度性永久迁移意愿的较少，而持有非制度性永久迁移意愿、循环性迁移意愿、非确定性迁移意愿则占相当比例[18]。同时，农民工的迁移意愿在未来定居地是务工所在城市、家乡所在省会城市、家乡所在地级市、家乡所在县还是家乡所在镇等迁移目的地的分化状况也是研究者需要进一步理清的。概括而言，农民工会在各自出于对个体人力资本、社会网络资源、面临的制度结构约束的不同考虑下，选择不同的迁移目的地，这一问题中的相关关系是研究者需要具体回答的，它有助于其后的实践对策制定。

近年来农民工的实际经济活动中，他们中以“家庭”为单位外出务工形式的比例越来越多，同时，三十岁以下的年轻人选择就近务工的越来越多，即意味着农民工群体自身的实践逻辑的重大变化[19]。同时，这种实践逻辑的变化，也必然要求相应的能够容纳农民工迁移意愿的实践对策变化。2010年起，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，佛山、深圳、广州、东莞等地已经相继开始试行“外来务工人员积分入户政策”，但积分入户的具体条件与所针对的目标对象不吻合、不匹配，导致有关政府部门的良好预期很难与农民工的迁移意愿进行对接的问题业已出现。换言之，在有关城市意图实现劳动力的有效补充这一宏观结构化考量，与农民工出于个体或家庭因素的盘算这一个体化意愿之间，出现了一定落差，这也就是相关政策的落地机制需要更多精细考量的现实原因。

与农村劳动力通过户籍制度改革向大中型城市转移的实践对策有关的，是农村劳动力流动迁移而非户籍变动影响下带来的农村县域城市空心化、乡村基层治理的衰落[20][21]，因为此时，农民工的经济生产活动主要是在务工所在地进行的，他们在家乡县域经济、乡村基层治理中的参与仅仅只在有限的返乡时间中体现——典型的是春节期间。而目前，在与改革开放初期城镇化发展尚显不足而截然不同的社会发展阶段，要求从中央政府层面到地方政府层面对城镇化的必要成本问题，即农民工迁移到城市带来的社会成本问题进行通盘统筹，既避免给大中型城市过大社会成本压力，又有效回应农民工在城镇化进程中的个体参与意愿。这样，农民工围绕迁移意愿产生的分化，与大中型城市对劳动力的持续供给需求、县域经济发展对返乡人群深度参与经济活动的需求、乡村基层治理对回流精英分子的吸纳需求，都有可能实现妥善对接。在新型城镇化道路中，以农民工迁移意愿为政策基础，制定合理有效的实践对策，从而消解以户籍制度为代表的城乡二元体制对农民工城镇化的不利影响，既是新型城镇化的必要内容，也是实现社会公正的应有之义。

【参考文献】

[1][2][3]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：《人民日报》，2012年11月9日第2版。

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[6][8]赵新平、周一星：《改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评》，北京：《中国社会科学》，2002年第2期，第132～138页。

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[14]张利萍：《战后美国人口流动的新变化及对我国的启示》，太原：《山西大学学报(哲学社会科学版)》，2008年第4期，第96～101页。

[15]刘爱玉：《城市化过程中的农民工市民化问题》，北京：《中国行政管理》，2012年第1期，第112～118页。

[16]聂伟、风笑天：《农民工的城市融入与精神健康——基于珠三角外来农民工的实证调查》，南京：《南京农业大学学报(社会科学版)》，2013年第5期，第32～40页。

[17]蔡禾、曹志刚：《农民工的城市认同及影响因素》，广州：《中山大学学报(社会科学版)》，2009年第1期，第148～158页。

[18]曹志刚：《社会网络与城市化意识——以珠三角农民工为例》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第97～99页。

[19]李强：《论农民和农民工的主动市民化与被动市民化》，石家庄：《河北学刊》，2013年第4期，第86～93页。

[20]李培林：《小城镇依然是大问题》，兰州：《甘肃社会科学》，2013年第3期，第1～4页。

[21]沈关宝：《“小城镇、大问题”与当前的城镇化发展》，北京：《社会学研究》，2014年第1期，第1～9页。