城市社会管理重心：由户籍人口转向常住人口

作者：李宽

2013年01月07日 来源：《中国社会科学报》总第401期

　　【核心提示】社会管理的关注点需从户籍人口转到常住人口上来，要正视外来人口的需求，并满足其需求。外来人员为城市的发展作出了巨大贡献，理应享受城市的公共服务。

　　随着经济的发展，工业化和城市化进程加快，大量的农村人口进入城市。据2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报公布， 2011年度全国农民工总量为25278万人，比上年增加1055万人，其中外出农民工数量为15863万人。大量的外来人口既促进了城市的发展，也为城市的管理带来了一定的困难。近年来，外来人口的流动和就业方面呈现两个新特点。

　　第一，外来人口的流动由以个人为单位变为以家庭为单位。

　　改革开放初期，农民进城打工以个人为主，将城市作为自己的工作地，将农村作为自己的消费地。随着务工人员工资的提高，他们将配偶和孩子也带到城市。孩子来到城市后，需要接受教育。起初，不允许农民工子弟在当地学校就学，由此出现了“黑幼儿园”、“黑小学”和“黑中学”。后来，一些城市放宽了限制，对此类学校实施民办公助的策略，承认这些学校的存在，加强管理，并允许部分农民工子弟到本地学校读书，但依然不能满足农民工子女受教育需求。

　　越来越多的孕产妇不再返回家乡生育。虽然老家所需医疗费用少，但实际花销和机会成本很大，要提前数月回去，等孩子满月或者更大一些才能回来，还须有人专门回家照顾。在本地生育，可省去来回奔波之苦，丈夫也可边工作边照顾孕产妇和孩子。这就需要当地医院有足够的床位满足外来人员的需求。据上海市计生委统计资料显示，2011年出生的婴儿中，具有当地户籍的人口为9.1万，外地户籍人口为8.2万。但由于公共设施按照具有当地户籍的人口数量和住宅面积配置，医疗资源非常紧张。

　　因为家庭成员都在城市，外来人口家庭需要单独居所。由于其收入比较低，只能承受较低的住房价格，但随着城市发展的加快，许多低廉的出租房被拆除，让其无房可租，或者居住地与工作地相距甚远，给工作和生活带来诸多不便。

　　教育、医疗和住房是困扰农民工的三大难题，这对城市社会管理提出了新要求。

　　第二，外来务工人员在“非正规经济”领域就业逐渐增多，低端市场发展迅猛。

　　大量外来人口进入城市，一部分进入工厂、工地或者服务性场所，另一部分干起了个体户。以上海南桥镇为例，其外来人口总数为17万人，登记就业为5万人，其他12万人就业信息不详，当地政府称之为 “非正规就业”。非正规就业即外来务工人员的就业单位和岗位未在政府相关部门登记，如外来务工人员操持的各种小商店、饭店及流动小生意等。他们未被登记，主要有以下几个原因：一是管理部门对其要求较高，在审批过程中实行“一票否决制”，一项达不到，就不予办理相关执照；二是某些商贩的营业额及所缴纳税收较少，但治理成本却过高，相关部门放弃了对其管理；三是小商贩的流动性较强，到相关部门登记的意识较弱，有的甚至无法登记。比如，某商贩春天做临时工，夏天卖西瓜，秋天卖葡萄，冬天烤红薯，自己推着车子走街串巷，工作变动频繁。

　　目前，针对外来人口的管理主要是以就业和住房为着眼点。通过就业可实施管理，因为可找到其工作单位，并且单位要给员工缴纳社保。所谓的住房管理即办理居住证，由外来人员主动到派出所或流动人口管理办公室登记。而其是否办理居住证，基本上凭自觉。当需要的时候，他们就去办理，不需要就不办理。笔者认为，社会管理的关注点需从户籍人口转到常住人口上来，要正视外来人口的需求，并满足其需求。外来人员为城市的发展作出了巨大贡献，理应享受城市的公共服务。城市社会管理的转变应注意三个问题。第一，转变思想，正视外来人员的存在和需求。第二，改善投入，适当地向外来人口倾斜。将外来人口和本地人口的待遇提高到大体一致水平，享受完全同等待遇在当前阶段则不太现实：将本地人的待遇降下来，会遭到普遍反对；将外地人的标准提上去，没有足够的财力。可在不动财政存量的情况下，适当地向外来人口倾斜。第三，改善规划，优化公共设施配置。如考虑农民工的租房需求，可减缓对某些区域的拆迁或增设相应的功能区，让农民工有可租之处，有一个相对安定的居所。

　　（作者单位：华东理工大学中国城乡发展研究中心）